社区公共服务碎片化的表现及其治理.doc

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1、社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理社区公共服务碎片化的表现及其治理　　　　社区公共服务是指以社区为活动场域，政府和其他公共组织为满足社区居民多样化和个性化需求，提供的在使用或消费上具有非排他性和非竞争性的产品或劳务，它的供给数量、种类和机制是测量社区居民生活水平和幸福指数的重要指标。根据属性的差异，社区公共服务分为行政性公共服务、商业性公共服务、

2、自治性公共服务、公益性公共服务四类，不同属性的服务对应不同的供给主体，行政性公共服务主要由政府组织生产，其他三类主要是由市场组织、社区组织、志愿组织等提供，多元行动者合作构成了我国社区公共服务体系。目前，对社区公共服务的研究，学界在反思全能政府弊端的基础上，重点讨论公共服务中的政府、市场、社会三者之间的关系，但对政府内部的协调与整合缺乏深入分析。为此，本文以社区行政性公共服务为切入点，以整体性治理为理论工具，以政府内部的协调与整合为重点，揭示社区公共服务碎片化的表现、碎片化的根源、碎片化的治理。本文所指的社区行政性公共服务是指由政府

3、组织及其派出机构提供而其他组织不愿、不能生产的攸关公民基本生产权、发展权的政策性、管制性、福利性服务，如政策咨询、福利资格审查、证件办理、救济金发放等。　　社区公共服务碎片化的表现社区制替代单位制，公共服务社区化成为国家治理的现实选择。公共服务社区化的背后是公共服务需求结构与公共服务供给结构的双重变化：一是人口流动带来“人户分离”，公共服务需求的跨地域性要求公共服务供给的跨区域性；二是公共服务需求的跨部门性要求公共服务供给的跨部门性；三是公共服务需求的多样性和复杂性需要组合式的服务产品、复合式服务方式。现实情况往往是需求结构变化在先

4、、供给结构变化在后，出现供给结构滞后需求结构的现象。现代政府是按照职能分工建立起来的，是按职能结构来建立公共服务供给结构的，主要是从部门角度出发，部门利益最大化是价值追求，其他部门的利益得失与自己没有直接的利害关系，公民的利益损失自己可以找各种借口推卸责任。政府部门顺势将自身触角向社区延伸，划分各自势力范围和行动边界，各部门分头行动，分头建设服务设施、分头搭建信息网络平台、分头组建服务机构、分头聘用工作人员、分头筹集资金等。　　公共服务社区化过程直接表现为部门的“地盘战”。“地盘战指的是每个部门都在各自的地盘上制定自己的政策议程，并

5、试图以最有效的方式运用自己的资源，达到自己设定的政策目标，与此同时，它们也发展出了自己的组织个性或意识形态。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯。”　　①政府部门的“地盘战”直接导致社区公共服务的碎片化。社区公共服务的碎片化是指公共服务过程中的隔离、断裂、冲突的状态。　　表１显示：社区行政性公共服务工作是由一组彼此关联、内含因果关系相近或相似的业务所构成，是以人口信息为基础、对能否享受国家政策规定的福利资格予以确认，其业务流程分解为信息采集与处理、资格审查、证

6、件办理与发放、政策咨询、档案管理等。这些相近或相似的业务被多个部门分头办理，这种部门分割式服务必然造成服务的碎片化与缝隙化。“服务信息的碎片化”。社区行政性公共服务供给以采集个人和家庭的真实信息为前提条件。　　笔者在实地调查中曾做过仔细比对，各部门采集的人口信息雷同率达７０％，诸如姓名、性别、出生年月、民族、家庭住址、家庭结构、文化程度、政治面貌、婚姻状况、就业状况、收入状况、租房状况、户籍所在地等变量。电子政府背后的价值观是“信息多寡代表权力大小、信息共享意味权力流失”，“信息产权部门化、部门信息利益化”的后果必然是“信息服务碎片

7、化”。目前，涉及人口信息的公安、卫计、民政、统计、房管、残联、人社、劳动、教育、老龄、信访等部门都按照自身职能，各自建立信息网络平台。各部门的信息软件系统建设口径不统一且兼容性差，只能围绕自己的单项业务运行，不考虑数据库衔接和信息共享问题，各种数据分散收集、存储和使用，造成“信息孤岛”。同时，信息采集人员彼此缺乏沟通和协作，需要信息时就各自上门采集，造成人员重复劳动和多次“上门扰民”。“服务方式的碎片化”。现代政府服务方式是部门独立、科室分开，民众要获得一项服务，必须来回地奔波于不同的部门与科室之间，这种服务方式的价值导向是方便政府

8、部门而不是方便普通民众。　　部门“计划倾向于创造分裂的服务系统。人民必须跑十几个办事机构，提出十几种不同的项目申请，要求得到他们有资格得到的服务。每一项计划都有它的规则、表格和令人非钻不可的圈套。这个提供服务的制度既不透明，也不统一全