公共服务跨界合作碎片化

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1、公共服务跨界合作：碎片化服务的整合唐任伍、赵国钦内容摘要：现代社会日益动态化、多元化和异质化的公共需求迫切要求政府部门不断创新公共服务供给机制以提高服务品质和回应性。公共服务的跨界合作通过部门间协同构建多样化服务供给框架，将碎片化的服务整合到连续统一体之中；通过权力共享构建竞争性公共服务供给网络，优化社会资源配置效率；通过动态的公共服务传输机制寻求和扩大公共服务供给的公平性和可及性。北京市信息化城市管理系统的成功案例佐证了这种以完备的框架结构、共享的组织关系和弹性的传输机制为核心的公共服务跨界合作是公共服务供给的有效备选机制之一。　　关键词：

2、公共服务；跨界合作；信息化；城市管理　　作者简介：唐任伍，北京师范大学管理学院院长，教授；赵国钦，北京师范大学管理学院博士后，中央财经大学财经研究院助理研究员。　　中图分类号：D035.5，C931   文献标识码：A  文章编号：1006-0863(2012)08-0017-05　　一、引言　　20世纪90年代以来，科层治理由于“狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性”，[1]无法有效地提供公民所需求的公共服务。同时，竞争治理“往往不自觉地受制于短期

3、的市场价值与经营绩效而全然不知，使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工，并有不断深化功能性裂解性治理的趋势”。[2]这种现象的出现，促使西方国家政府通过重塑公共部门协调和整合机制的改革，应对公共服务分散化和碎片化治理困境。如英国1999年的《现代化政府》白皮书中将“联合的公共服务供给”作为政策目标，2001年新西兰政府组织评审着重关注公共服务供给分割现象。改革影响了公共服务提供模式的变革，经合组织研究报告指出，面对复杂性、交叉性的问题，需要增加网络结构的行动以提供整合性公共服务。[3]有学者使用协同性公共服务描述这一模式，并提出协同性公共

4、服务的内涵在于通过协同知识和信息战略提供服务，伙伴关系是协同和共享的基本工具。[4]有学者认为整合性公共服务就是责任治理、伙伴关系和在线网络技术和平台提供服务的过程。[5]整合性公共服务的管理安排包括：与需求结构相适应的政府结构；以综合性协议性回应公民需求；持续高效能的服务；连接服务和公民的技术；提高组织应变能力和注重公共服务提供结构的灵活性。[6]这种公共服务模式的核心在于以制度化、经常化和有效的跨界合作来提供整合性公共服务。不同领域部门的功能整合是跨界合作的本质，不同领域机构的伙伴关系是跨界合作的基本工具，[7]信息网络平台是跨界整合的技

5、术支撑。北京市城市公共服务跨界合作的实践，证实公共服务跨界合作模式创新的有效性。　　二、公共服务提供跨界合作的核心内容　　1.公共服务提供跨界合作的出发点　　在经济社会发展日益多维度和多面向的过程中，公共服务提供机制围绕公共服务需求复杂化的过程进行了要素的重新组合，梳理要素结构变化的起点是对公共服务需求复杂性的分析。　　复杂性作为当前公共服务需求的综合表现，其具体特征可以被归纳为以下三个方面：(1)动态化。即从公共服务需求的总体规模看，公共服务需求总体上呈现出持续增加的趋势；从公共服务需求的结构看，公共服务需求的内容也随着经济社会发展而出现变

6、化。公共服务的收入弹性就是很好的例证。研究表明，从1875年到1995年美国消费者食品的长期收入弹性仅为0.2，教育和医疗的长期收入弹性却达到了1.6。[8](2)多元化。相比于传统社会，当前公共服务需求构成种类多样化，内容表达个性化。约翰·霍普金斯非营利部门比较项目组划分了12大类的非营利组织活动，每一大类又包含若干小类，[9]数量繁多的服务类活动有力地揭示了公共服务多元化的特征。(3)棘手问题。棘手问题作为现代社会发展及社会问题复杂化的产物，同时也为日益复杂的技术问题所推动，其特征包括：难以明确界定，相互依赖与交互成因；有目的的测量会导致

7、不可预知的后果，可能是不稳定和持续发展的，不存在明确或证实的解决方案，与诸多利益相关者相联系，跨越多种机构进行延伸的责任，解决方案可能需要公民和利益相关者的群体行为的转变。[10]　　2.公共服务提供跨界合作的结构逻辑　　公共服务需求的复杂化决定了公共服务提供结构的变革。大工业时代，公共服务的结构模式是包含纵向等级制和横向职能制的二维金字塔结构，其基本特征是：纵向上层次模块和权力等级构成的科层制结构中，公共服务的信息垂直流动，缺乏足够的水平沟通；横向上部门设置按业务划分，各部门围绕其单一职能形成独立服务的系统。这种结构在公共服务需求规模较小且

8、种类单一的情况下，能够较为有效地满足公共服务的需求。当公共服务需求日趋复杂，尤其是权力分散、组织边界模糊，各种公共服务问题呈现出地域性趋势的时候，官僚制组织就越来越