整体性治理理论研究述评

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1、整体性治理理论研究述评兰淑娇曾超群段凯俐林辉燕杨晓琴福建农林大学公共管理学院基金项目：本文系国家大学生创新创业训练计划项目：整体性治理视角下基层政府绩效管理考评模式创新研究——以泉州市鲤城区“515”绩效管理考评模式为例（编号：201410389033）的阶段成果。摘要：近些年，国内外学术界对政府整体性治理研究颇多，从不同理论层面来诠释整体性治理，基于此，结合当前一些学者对整体性治理的研究，主要从整体性治理的背景和“整体政府”着手，就整体性治理在中国的适用性及整体性治理的发展前景进行简要综述、分析。.jyqk）的突出性。

2、所谓棘手难题是指“那些跨越部门之间界限并且只是通过单个的机构难以解决的问题”。这些问题包括如毒品、犯罪、大众心理健康、教育、贫穷、社会排斥、环境等问题。风险社会在一定意义上加速了棘手难题的再生产，而棘手难题的不断催化同时也加重了社会的危机性与风险性。在风险社会和棘手难题的共同作用下，要求公共治理必须摆脱现有的思维模式，而传统官僚体制、市场化模式，甚至网络化的治理结构又不可避免地让公共治理步入到碎片化的困境，整体性治理的出现就是为了解决公共治理过程中的碎片化难题。(2)整体性治理的兴起“正如20世纪末新公共管理和“再造政府

3、”所带来的变革一样，整体性治理是21世纪政府改革最鲜明的特征，对它的探索现在可能已准备就绪。”整体性治理依托于一定的时代背景应运而生，是继传统官僚制和新公共管理之后的公共管理新范式，旨在进一步运用现代信息技术来提升公共治理效率。20世纪90年代末的英国，由于保守党长期执行新公共管理政策，导致政府公共服务日趋碎片化、政府组织功能逐渐单一化，政府在实现国家公共治理中亟需一种能够解决现实问题的新的治理模式。希克斯（2002）指出，“整体性治理机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段

4、相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”其后，英国学者帕特里克?登力维通过对美国、英国、加拿大等一些发达国家作出实证研究，认为新公共管理由于部门组织功能上的不协调，在客观上已经造成了现实政府组织的“碎片化”。登力维进一步提出新公共管理的必将“寿终正寝”的观点。波利特认为，整体性治理能够“排除相互破坏、腐蚀的各种政策情境，更好地共享稀缺性资源，促使某一公共政策领域中不同的利益主体间的团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的公共服务”。但这整体性治理理论的实现还应依赖于信息技术的发展作为其组织载体。竺乾威教授（2008）指出，

5、“在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。”他认为，要实现整体性治理的有效性，达到公共治理的全面协调和整合，必须依托在相对成熟的信息技术背景下。胡佳（2010）通过对整体性治理背景、历史原因、现状条件的总结，并从公共事务的复杂化、数字时代的来临、第三条道路的理论引导、对新公共管理的反思和修正四个角度进行分析，阐述了整体性治理道路兴起的必然。其中，数字时代的来临指出了在信息技术和网络应用下，政府的组织运作方式发生了巨大的革新、组织决策更加科学化、组织行为效率大为

6、提升。所以，伴随着信息技术的发展与数字化时代的来临，公共管理的整体性治理范式已日益凸显。2.整体性治理的相关概念整体性治理的概念最早由希克斯提出。希克斯的整体性治理理论是新涂尔干理论和组织社会学中有关组织协调思想的有机结合，认为所谓整体性治理就是“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”。曾令发（2008）认为

7、，作为“整体性政府”的治理方式，整体性治理是指在管理理念上强调中央地方结合以及公私合伙，以整体性组织形式，重点在于解决人们生活问题，采取网络式结构，在具体的管理中注重授权于结果，从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。他还从整体性治理的工具理性逻辑与价值理性逻辑两个维度进一步阐述了支持整体性治理运转、发展的行动力。胡象明、唐波勇（2010）指出科层组织、市场组织在公共治理结构上的不足，整合希克斯提出的协调的思想，提出整体性治理的治理结构——网络状结构。他认为，“从协调的角度看,整体性治理的治理结构即不能是以权

8、威和行政命令为协调手段的科层制,也不可能是合同制和契约关系的市场组织,整体性治理与网络状结构是耦合的。通过网络状结构的整合和优化,整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合,然后利用技术将网络连接到一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”翁士洪（2010）通过分析整合希克斯的整体性治理理论，抓