“营改增”改革试点后完善我国地方税体系的策略

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1、“营改增”改革试点后完善我国地方税体系的策略沈行峻（上海市财政局　200030）【摘要】文章针对“营改增”改革试点深入后我国地方税体系建设所面临的问题，通过分析目前我国地方税体系的特点，借鉴美国、加拿大等西方国家地方税收制度，按照中共十八届三中全会关于推进财税体制改革的精神，提出进一步完善我国地方税体系建设的相关建议。【关键词】地方税体系改革模式一、我国地方税体系建设面临的挑战（一）地方税种类逐步归并减少历经调整变革地方税税种已由分税制改革初期的三大类17项缩减为目前的两大类10项。以上海市为例，因未开征烟叶税，实际征收地方税种只有9项。虽然中央政府承诺在“营改增”未覆盖所有征收营业税行业之前

2、，“营改增”行业的增值税100%仍归属地方，但随着“营改增”改革的最终完成，营业税也将彻底退出地方税体系并改为中央与地方共享的增值税，因此无论今后增值税收入如何确定中央与地方的分享比例，完全归属于地方政府的地方税种类将进一步减少已是一个不争的事实。（二）地方税收入在全国税收收入中占比持续下降与中央税和共享税相比，地方税虽然种类较多，但其税收总量仍然偏低。如在全国层面，2011年度全国地方税收收入25684亿元，占当年度全国税收总收入的29%，较1994年时下降9个百分点；在上海市层面，2011年度本市地方税收收入1625亿元，仅占当年度全市税收总收入的17%，较1994年时同样下降9个百分点。

3、另外，地方税收入规模增速明显滞后，1994年至今，全国地方税收入总量增长约13倍，同期全国税收总收入增长17倍。（三）地方税收入对于地方经济支撑度逐年弱化地方税收入在地方财政收入中的比重逐年下降，以上海市为例，1994年地方税收占本市地方财政收入比重为73%，至2011年对地方财政的贡献度已不足50%。其中，营业税收入已占到全部地方税收入的64%，占本市地方财政收入的30%，在此情况下，如营业税在“营改增”后彻底退出地方税体系，仅依靠其他地方税种是无法支撑地方财政支出责任之刚性需求的。二、推进我国地方税体系的基本考量（一）“十二五”时期我国地方税体系改革的整体思路近年来，我国税制改革高度重视地

4、方税体系建设。2010年10月，中共十七届五中全会明确：“十二五”时期，我国要“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”。2012年11月，中共十八大强调要“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。2013年11月，中共十八届三中全会进一步在深化财税体制改革的总体部署中指出：“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”由此可见，中央政府也已注意到“营改增”改革试点的深入既促进了服务业的快速发展，也在一定程度上导致地方财政收入减少。在此过程中，为保持现有中央和地方财力格局总体稳定，将进一

5、步完善税收制度，构建地方税体系。（二）按照税收法制化路径推进地方税体系建设税收法制化是我国构建现代法制化国家的重要组成部分，中共十八届三中全会首次明确提出“落实税收法定原则”，体现了我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的立法精神，也反映了我国经济转型发展对税法的权威性与稳定性的客观需求，今后地方税体系的进一步完善，将涉及与纳税人切身利益密切相关的财产税等诸多税种的调整，因此坚持税收法定原则，由全国人大等各级国家权力机构通过法定形式来决定地方税的有关税收问题，对平稳有序推进地方税体系建设，切实保障纳税人权益具有重要意义，同时，也是落实我国政府依法治理理念的重要步骤。（三）按照我国经济发展水平确定地方

6、税体系建设目标鉴于我国目前地方税体系建设所面临的客观形势，一是“营改增”以后，营业税作为地方税税收收入主体税种的角色须有相应现行税种替代，才能延续其筹集财政收入的基本职能，保持地方财政收入的基本格局稳定。二是备受社会关注的财产税、环境税等地方税改革受到多种因素的制约，还需经过较长时期才能真正实施并发挥税收职能作用，因此，我国地方税体系的建设应根据不同经济社会发展阶段的客观需要来确立分阶段目标，在维护社会经济稳定的前提下，循序渐进地推进我国地方税体系建设。三、地方税收制度建设的国际经验（一）税权高度分散，地方政府独立行使归属于本级政府的税收立法权和管理权在美国，联邦、州和地方议会都可以在联邦宪法

7、规定的范围内确立自己的税收制度。州税收由州政府立法，地方税收由地方政府立法。州政府可以开征除关税和财产税以外的几乎所有税种；地方政府可以开征除遗产税和社会保险税以外的所有税种。这样，美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。而加拿大的税收制度与美国基本类似，实行联邦、省（或属地）和地方（指省以下的市、区等）三级征税制度。联邦和省各有相对独立的税收立法权，但其省级税收立法权不