强化监督管理改进高校预算约束软化现象

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1、强化监督管理改进高校预算约束软化现象近年来，随着高校经费体制改革不断深化，高校预算管理工作取得了积极的进展，从内容到形式都发生了新的变化。从预算编制方法来看，零基预算法正逐步替代“基数+因素”法，预算编制渐趋合理。从预算内容看，收入预算由重视拨款转向同时关注自筹收入。支出预算由宽打宽用变为精打细算，控制的目标更具体。从预算控制上看，各级财务活动由不重视预算到月、季、年对照预算分析执行进度等。但当前，许多高校也存在着约束软化现象，这是造成大学资源利用效率低下的重要原因。　　一、预算约束软化及主体构成　　20世纪70年代末，匈牙利籍

2、经济学家科尔奈在其著作《短缺经济学》中首次提出“预算约束软化”（SoftBudgetConstraint，SBC）这一概念，用以描述匈牙利从传统计划经济向市场经济转型时期，其国有企业的经济行为及其绩效。科尔奈指出：由于总是受到财政补贴或政府追加投资、减税等其他形式的救助，长期亏损的国有企业并不会被市场所淘汰，国企的经营者通常情况下也将会预期得到国家财政支持，从而严重削弱市场机制，造成对整个市场肌体的腐蚀。上述现象，科尔奈称之为“预算约束软化”。　　预算通常存在两个主体：一个是预算约束体（budgetconstraintor-ga

3、nization），即当实际支出超过政府预算确定的支出数时，如果没有外来资金的支持就无法继续存续的组织；另一个是预算支持体（budgetsup-portingorganization），即当预算约束体入不敷出、出现赤字时，给予资金支持的机构和组织。　　据我国审计署最近几年就中央预算执行和其他财政收支所展开的审计结果分析，预算约束软化并非国有企业等营利性组织独有的现象，在我国一些非营利性的组织如高校也存在着类似的问题。即只要存在控制联系，组织之间都可能会有预算约束软化现象产生。　　二、我国高校预算约束软化现状　　预算约束软化不仅存

4、在于国有企业中，而且存在于高等教育领域。在我国，高等教育被视为准公共产品。高校在生产和提供高等教育准公共产品的过程中会发生各种各样的资源消耗，包括物化劳动和活劳动的消耗，即准公共产品成本。高校准公共产品成本，是指高校生产和提供一定种类和数量的准公共产品所消耗的以货币表现的全部实有资源的总和。高等教育准公共产品成本其中一部分由国家承担，集团经济研究2007.7月中旬刊（总第236期）原则上说，高等学校不管负债多少，政府（国家）都不会容忍该校破产。另外，政府的拨款与学校上一年度的资金使用情况在一定程度上是挂钩的。如果一个学校精打细算

5、有余额，则这个学校就有可能在下一年度中获得较少的拨款，而支出大于收入的学校可能反而会获得较多的拨款。在这种情况下，很多学校倾向于追求办学成本最大化，而不是最小化，造成资金的使用效率非常低。具体而言，高校预算的软化现象表现为：　　第一；许多高校重视预算资金分配，而忽视预算资金管理，在资金的合理使用方面无法做出统筹安排，存在着一定的盲目性，偏离预算计划轨道的现象常有发生，导致资金使用效益不高。由于预算编制存在不科学、不实际等问题，单位将精力多用于凑预算，应付预算的调整和追加，而较少关注预算的执行情况，资金投向是否正确。资金使用效益如

6、何，有无超预算支出等等问题得不到足够重视，为预算而预算。预算应有的作用被削弱，浪费现象屡见不鲜。　　第二；预算管理财务措施不到位。目前大多数高校的财务预算只有收支预算。同时部分高校由于财务措施的不到位，使预算内外资金不能完全融合，甚至人为地将预算外资金不纳入预算。虽然有些院校对自主办学增加创收有所认识，但由于受本位主义的影响，没能把各项收入全部纳入学校的预算之中进行统一管理、统一核算，仍存在着相当一部分的遗漏、隐匿现象。尤其是个别下属学院、下属部门仍存在着截留创收项目收入、另立“小金库”、搞资金体外循环的违规行为，这就造成资金统

7、筹安排程度低，不同部门的经费水平也存在调节不均，削弱了预算管理的完整性，整体性。　　第三；在缺乏举债可行性研究的情况下，突破预算约束，以举债方式应付增加的预算支出项目。忽视有关政府预算约束，举借债务缺乏调查论证，当债务导致其无以为继时，上级主管部门为维持其日常运转，只能提供资金支持，以专项补助、补贴等方式来消化这些历史包袱。　　三、我国高校预算约束软化原因　　预算约束软化的原因是多方面的，JanosKornal，EricMaskin和GerardRoland（2002）认为，预算约束体的生存动机是预算软约束的主要诱因。预算约束体

8、的领导总是把自己的机构看得特别重要。而且，他们的职位不仅为其提供了物质条件，还带来特权、声望和权利。所以，多数机构的领导都会为本机构的生存而顽强努力。他们认为，预算支持体之所以愿意提供资金支持，可能出于以下原因：政治安定、温情主义驱使它援助预算约束体，为了自己的