公众参与在环境治理中的问题研究

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矽手芗秀f节贸易声学公共管理硕士专业学位论文公众参与在环境治理中的问题研究培养单位：公共管理学院专业名称：公共管理硕士研究方向：行政管理作者：张婷指导教师：廉思副教授论文日期：二。一三年三月 JiiirlilUHIIIllIIII!IllIY2389862PublicParticipationInEnvironmentaIbOVernanCeIssues 学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。特此声明学位论文作者签名：舔遥矽，≥年上月z1日 学位论文版权使用授权书本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文：学校可以采用影印、缩印或者其它方式合理使用学位论文，或将学位论文的内容编入相关数据库供检索；保密的学位论文在解密后遵守此规定。学位论文作者签名：弓氏瘩翩样：俺纱如哆年r月砷El纱；年厂叩 中文摘要党的十八大报告明确强调，“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”美丽中国的建设从当前中国发展实际来说，它应该是在坚持科学发展观理论指导下，将以人为本的执政理念深入贯彻执行下去，进而言之，美丽中国的建设首当要做好环境保护工作，公众参与环境治理则在当前形势下具有十分重要的现实意义。由此而言，笔者认为，公众参与环境治理工作，它不仅彰显了政府民主执政的理念，更旨在突出“以人为本”的思想在当前社会的有效践行。基于上述，本文对我国当前环境治理工作中公众参与的现状进行了研究论述，在研究过程中，笔者秉着理论结合实际的研究态度，通过对公众参与及其相关环境理论进行概要简析，对我国公众参与环境治理的现状及其存在问题进行了深入的分析和研究，文章在研究的最后就其存在的问题有针对性的提出了一些解决之策，旨在为公众有效参与环境治理工作，进而为美丽中国的建设做些有益的理论探索和实践。关键词：公众参与，环境治理，环境事件，PM2．5 AbstractTheeighteenPartyCongressreportclearlystressedthat”Theecologicalcivilizationconstructioninaprominentposition,theintegrationofeconomicconstruction，politicalconstruction,culturalconstruction，socialconstructionandthewholeprocess，andstrivetobuildabeautifulChina,torealizethesustainabledevelopmentoftheChinesenation．”ConstructionofBeautifulChinafromtheactual’developmentofcurrentChina,itshouldbeinthesticktotheguidanceoftheory,scientificoutlookondevelopment，thepeople—orientedgoverningconceptin—depthimplementation．Furthermore，environmentalprotectionisthemostimportthingfortheconstructionofBeautifulChina,andpublicparticipationinenvironmentalgovernancealsohasveryimportantrealisticmeaninginthecurrentsituation．So，inmyopinion，publicparticipationinenvironmentalgovernancenotonlyreflectstheideaofgovernmentofdemocraticgovernance,itmoretohighlightthe”people—oriented”ideologyintheeffectivepracticeofcurrentsociety．Basedontheabove，thispaperstudiedthestatusofChina'scurrentenvironmentalgovernanceofpublicparticipation．Inthiscourseofthestudy,theauthorholdsthetheorycombinedwithpracticalattitude，throughthesummaryofthepublicparticipationtheoryanditsrelatedenvironment．Inaddition，thestatusofenvironmentalgovernanceofpublicparticipationinourcountryandtheexistingproblemsareanalyzedandstudiedindetail．AttheendofthisstudyweputforwardsomesolvingcountermeasuresontheexistingproblemswhichaimstodosomeusefultheoreticalexplorationandpracticeforthepublicparticipationinenvironmentalgovernanceandtheconstructionofBeautifulChina．Keywords：publicparticipation，environmentalgovernance，environmentalevents，PM2．5II 目录第1章绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．11．1研究背景及目的⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．11．1．1研究背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．11．2研究意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。．11．2．1理论意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．11．2．2现实意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．21．3文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．21．3．1国内研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．21．3．2国外研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．3第2章研究理论基础⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．52．1公众参与环境管理的基本概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．52．2相关研究理论概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯52．2．1环境权理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯52．2．2利益相关者理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．62．3公民参与环境质量的意义及其作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．72．3．1提高环境保护意识，形成良好环保氛围⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72．3．2提高环境保护效率，有效推进环保机制⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯．．72．3．3提供环保决策参考，实现环保建设目标⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7第3章我国环境治理中公民参与现状分析⋯⋯⋯⋯⋯．93．1我国当前公众参与环境治理的主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．93．1．1学生及社团参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．93．1．2民间社会组织的参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．93．1．3学者等个人的参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯93。1．4工人及农民阶层参与⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。⋯．。103．2我国公众参与环境治理的基本现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯103．3我国公众参与环境治理存在问题及原因分析⋯⋯⋯⋯⋯．“3．3．1存在问题及不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．113。3．2存在问题的原因分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯143．4实证分析：湖北农机局环境污染⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．153．4．1事件背景及经过．．⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．153．4．2案例解析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯16．3．4．3给我们留下的思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯，⋯⋯⋯。17 第4章完善我国公民参与环境治理的对策及建议⋯⋯⋯194．1统一思想，大力提高公众参与环境治理的认识⋯⋯⋯⋯⋯194．2有效运行，完善公众参与环境治理制度体系⋯⋯⋯⋯⋯．．194．3保障机制，通过不同途径保障公众参与环境治理⋯⋯⋯⋯．204．4法律保护，通过法律途径赋予公众参与环境治理合法性⋯⋯．21第5章结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯235．1主要结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．235．2未来展望⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．245．3研究不足之处⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．25参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．26致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．28个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果⋯⋯⋯．．29 第1章绪论1．1研究背景及目的1．1．1研究背景2010年11月底，首都北京被连续笼罩在大雾之下，在持续恶化的空气PM2．5指数面前，人们生活危机感不断加深。社会各界对于这种天气变化给予了高度关注，从知名企业家、明星到普通草根阶层，都在不同的场合热议北京空气质量恶化问题。作为衡量空气质量的PM2．5指数也成为人们经常挂在口头的热点名词。∞除了官方机构以外，社会人士纷纷拿起空气质量监测器去检测PM2．5指数，并在不同的信息平台公布监测数据。截止到今年12月，全国各地的公益组织都陆续加入到了PM2．5指数监测队伍。在政府主导、公益组织推动、社会舆论引导下，社会公众纷纷加入到公众决策当中来。2011年10月16日，在召开的全国环境保护会议上，环保部部长周生贤特别强调：将会在全国重要经济发达省份和地区开展PM2．5动态监测。而这个提案也于2012年初得到审批通过，社会公众将会在2012年查询到北上广等国内一线城市的PM2．5指数。②从PM2．5这一事件可以看出，社会公众参与环境保护的诉求越来越强烈，对环境的关心度日益提高，不少人开始通过切身行动来参与到环境保护工作当中。充分发挥社会民众的力量来促进环保工作的发展已成为社会发展潮流，并且开始产生积极的作用。1．2研究意义公众参与对于环境保护工作来说，具有十分重要的意义。在法律制度和组织架构管理方面，国内公众参与环境保护还处于初级阶段，存在诸多问题亟待解决，例如健全公众参与机制、提高民众环保意识、丰富公众参与渠道等。环境保护和治理是一项长期艰巨的工作任务，政府必须要充分鼓励民众参与到其中来，并建立长效机制给予支持和保护。1．2．1理论意义从公众参与理论来审视国内公众参与环境保护现象，深入剖析和比较不同参与手段，找出它们的异同，并建立一套有效的公众参与环境保护对策。随着公民①高栗等，环境污染诱发群体性事件背后的思考[J】．企业技术开发，2012年(28)：27．32@商磊，由环境问题引起的群体性事件发生成因及解决路径【J】．首都师范大学学报，2009，(5)：33．35 权利主体地位的不断加强，社会公众将会越来越积极的参与到环境保护当中去，不断提高环境决策的科学民主水平。本文将在公众参与的意义以及形式方面给予重点研究。1．2．2现实意义不断增强公众参与环境保护的作用和影响力，重新打造新的环境保护参与格局，在保证政府主导地位的前提下，提高公众参与的积极性和作用。本文旨在提高和强化公众的环境保护参与意识，通过建立一套行之有效的参与保障机制，打造以政府为主导力量，公众积极参与的环境保护决策体系，不断提高国内重大环境决策水平。我国正处在改革攻坚阶段，希望能够借助改革的有利时机，不断创新和改革公众参与社会决策制度，提高社会民众在社会重大决策中的影响力。1．3文献综述1．3．1国内研究现状当前，国内学者已将注意力放在了公众参与环境决策方面，这方面的研究文献层出不穷。通过搜集和分析上述有关研究成果，可以准确把握好国内研究动态和进展，并找出国内在这一领域的研究空白和缺陷，以更好的开展本文的研究工作。上世纪九十年代初期，公众参与概念开始在国内盛行起来。这里所指的公众，就是人民群众，是与政府相对立的范畴：而公众参与则是指人民群众参与治理社会的过程。⑨李艳芳在《公众参与环境保护决策机制研究》中强调，公众是环境保护的最终受益者，它包括以下几种对象：首先是普通社会个体，就是社会现实生活中的个人，他们构成了公众；其次是各种法人组织，它们的权益直接受到环境的影响，也是环境保护的受益者；还有一类是社会组织和团体，这是一类追求非经济利益的组织，以共同追求某种兴趣和理念而形成的非官方社会组织，也就是我们常说的NGO，在不同的学科中有不同的称谓，但是同指一个对象。@谭凤兰从社会学理论出发，将公众参与定义如下：社会公众根据自身的权利和义务而自@潘岳，环境保护与公众参与——在科学发展观世界环境名人报告会上的演讲④李艳芳，公众参与环境影响评价制度研究[M】．中国人民大学出版社2004年，第9-lO页 发参与的一种社会性活动，这里的公众是指广义上的公众。@本文对于公众参与当中公众的定义，应该包含最广泛的社会对象，例如法人、团体、个人等统统应当包括在内，因为他们都是环境保护的直接受益人和关联方。1．3．2国外研究现状西方发达国家在公众参与方面制定了完备的法律制度，以更好的保护民众的社会利益和参与社会决策的权利。上世纪五十年代至七十年代期间，开始将公众参与概念引入到环境保护当中去，这期间也是公众参与环境事务的立法探索阶段，并初步形成了相关的法律框架和脉络。1969年，美国颁布了第一部环境保护法律～《国家环境政策法》，其中对公众参与环境保护作出了详细的规定，明确各方的权利和义务。紧随其后，世界上不少发达国家都加快了环境保护法律的制定工作，并对公众参与进行了详细阐述。1972年，联合国通过了《人类环境宣言》，宣言大力倡导全球各国要高度重视环境保护工作，将其作为一项长期工作任务来抓。为了促进人类与自然的和谐发展共存，社会个体要用于承担环境保护的工作重担，共同为环境保护献策献力。1978年初，联合国环境保护署在制定环境保护发展规划时，首次提出了公众参与的理念。同时国际社会也在针对如何最大程度发挥公众参与的作用进行科研论证。1962年，美国环境保护主义作家兰德尔·罗宾逊出版了《寂静的春天》一书，他在文中描述了人类生态环境持续恶化的最终状态，用虚拟的生态危机警醒全球要注重环境保护工作，并提出了人与自然和谐发展的美好理念。该书彻底颠覆了传统社会与大自然之间的对立关系，而是将人与自然放在共生共存的角度来思考问题。七十年代中期，澳大利亚学者恩德尔发表了文章《环境管理与公众参与》，他在文中全面梳理了澳大利亚现行环境保护法律法规，并提出了全民参与环境保护的工作设想，同时对相关制度建设进行了深入的探索。美国学者乔丹纳就提出了加强环境保护的工作新理念，他指出发动全民参与环境保护是最正确的选择。@谭凤兰，环境保护与公众参与【J】．承德职业学院院报2006．3，第78页 1980年3月，联合国发布了《世界自然资源保护大纲》，其中对公众参与环境保护给予了高度肯定。次年世界发展银行基金会在《工作管理制度》中明确规定：“在审批各国的环境保护贷款项目时，要针对其国内的公众意见进行酌情考虑，将其作为重要的决策参考依据。”这无形中鞭策了各国对公众参与环境保护工作的开展。1992年，联合国在巴西举行了环境保护工作会议，并通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》，宣言明确规定：“各个国家在处理本国环境保护问题时，最好充分尊重和吸收本国民众的意见再妥善作出处理决定。每一个公民都应该有知道本国环境部门作出环境保护决策信息依据的权利，每个人都应该有充分表达个人诉求的权利，并在决策过程中得到落实和体现。政府部门要畅通民众参与环境决策的信息渠道，要在法制建设方面创造良好的保障，最大程度发动社会民众参与其中。”@这就是后来在国际上广泛流行的“公众参与原则”。过去几十年间，环境保护主体一直在发生变化，最终依然回归到社会公众。⑦在这个变化过程中，有关学者深刻了解了不同环境保护主体的功能和作用，更清楚掌握了公众参与环境保护的运行机制。@联合国环境规划署：全球环境展望2000[M]．中国环境科学出版社，2000年版，第194页⑦饶世权，环境保护的公众参与制度研究【J】．资源与人居环境，2007(08)：第22页 第2章研究理论基础2．1公众参与环境管理的基本概念公众(Public)具有广义和狭义之分，前者是指所有的社会成员个体；或者是指与之相关的-d,部分个体。公众参与(PublicParticiPation)是指在法律规定的权利范围内，不同的参与方根据相关规定承担责任和义务，为实现同一个目标所形成的错综复杂的关系以及一系列的沟通合作过程。@公众参与环境管理过程是在相关法律制度的指引下，公众依法享有各种公共环境决策参与权利，共同发挥聪明才智作出符合大众选择的环境决策，这包含以下几方面内容：社会公众不断强化自身环境保护观念，积极配合政府环境主管部门监管各种破坏环境的行为，监督管理部门履行更好的职责和义务。而环境保护中的公众参与是指在评审一个环境保护项目时，由主管部门与公众协商和沟通，充分吸收公众意见达成一致实施计划，以保证环境项目能够正确处理好环境、经济与社会之间的关系，最大程度维护公众的根本利益。其中，公众与环境项目的技术方的沟通与协调最为关键。公众参与意义在于：可以不断提高公众对环保保护机构工作职责的监督力度；同时提高政府环境决策对公众的透明度，争取社会的支持。此外，也可以帮助政府环境主管部门修正决策方案，以使其更加科学合理，符合最大广大公众的利益。总体而言，公众参与社会公共项目决策，在重大社会项目决策中听取他们的意见和利益诉求，并在项目决策过程中体现出来，这可以最大程度维护公众的根本利益，不断提高社会民主与公平。社会民主经过多年的发展，赋予了社会参与更丰富的内涵，远比过去的决策参与要复杂的多；公众在参与社会决策过程中，拥有更多法律赋予的权利和知情权，能够最大程度保护他们的发言权，这可以让不同社会阶层积极参与到各种社会决策当中来，并在决策过程中真正体现他们的利益诉求。2．2相关研究理论概述2．2．1环境权理论1960年，原西德一位医生首次提出了环境权理论，它的出现开创了民众参与社会环境决策的先河。他向欧洲人权委员会提出控告，认为政府核能机构擅自向@【美】戴维·波普诺。社会学[M]．北京：中国人民大学出版社，1999，172页 公海中排放高污染性的化学物质大大违反了《欧洲人权条约》，是间接侵犯公民人权的表现，行为十分恶劣。⑨随后，美国法律学泰斗人物阿隆索·萨克斯在索斯比亚的理论基础上丰富和发展了环境权理论。1972年6月，在联合国大会上通过了人类环境权保护提议，并在《人类环境宣言》中明确规定：地球上的人类都有权居住在安全环保的自然环境中，每个人都享有同等的环境保护权益。⑩自此之后，环境保护法律在世界上多个国家流行起来，并作为一种重要的国家法律内容而存在，例如欧美的发达国家都将环境保护法作为与其他法律并行的法律章程，并对公民的环境保护权利与义务作出了详细规定。上世纪九十年代初期，联合国大会通过了《里约环境与发展宣言》草案，对环境权进行了详细的表述：人类是环境的保护着和受益者，他们拥有要求良好生活环境的权利和保护环境的义务。经过二十多年的发展，环境保护法律和理论不断丰富和完善，并逐渐衍生出了公众参与环境保护的权利。从此，公众可以依据环境保护法参与各项社会环境决策，这也是民众参与环境保护的重要法律依据。2．2．2利益相关者理论上世纪八十年代中期，美国经济学界首次提出了利益相关者概念，在接下来的数十年里，该理论概念获得了较快完善，这对于民众参与公共决策具有很大的理论支持。利益相关者与企业经营行为存在很大的利益关联性，一方面，利益相关者的权益容易受到企业经营决策的影响，例如企业生产线排污超标容易给周边人群带来健康危害。另一方面，社会公众的环境维权活动也直接影响企业的经营决策。随着社会公众知情权、舆论权以及个人权益保护意识的不断增强，公众对企业决策的影响力日益增大，企业在进行经营决策时，必须充分权衡社会公众利益才能够确保经营项目的顺利推进，否则很容易遭到社会的普遍抵触，导致经营陷入困境。11可以说，在企业与利益相关者之间，存在一种相互影响和相互作用的利益关系。利益相关者理论认为，凡是被社会公共决策影响到个人权益的人们，都有权利参与到公共决策的制定过程当中，并充分尊重每个人的意见和利益诉求。利益相关者理论的不断丰富和发展，为公众参与环境决策提供了系统而完善的法律基础和依据。@【法】亚历山大，基斯著，张若思编译。国际环境法【M】．法律出版社，2000年版，第17—26页⑩SmartBellandDonaldMcGillivaray,EnvironmentalLaw,BlackstonePress，2000，P177·235n汪劲，中国环境法原理【M】．北京大学出版社，2000年版，第14、30、100、108页 2．3公民参与环境质量的意义及其作用本文采用定性分析方法，充分吸收国内外实践经验，结合国内具体国情，制定了适合国内公众参与社会项目决策的解决方案，以不断促进国内公众参与社会决策水平和质量。这就是本文研究的重要目的，也是选题的根据出发点。总而言之，本文的研究价值主要体现在下述几个方面：2．3．1提高环境保护意识，形成良好环保氛围公众参与与公众参与意识具有相互促进、相互联系的关系，前者能够促进后者的增强，而后者能够为前者的完善提供思想动力。目前，随着社会环境保护观念的不断强化，政府开始高度重视环境保护与发展经济之间的关系。随着社会文明不断进步和发展，人们越来越清醒的认识到环境保护对于自身长远发展的重要意义，必须要建立和谐的人与自然关系才能够促进人类社会的健康发展。因此，在环境保护方面强调公众参与意识，能够给公众提供一个了解和参与环境保护的平台，不断提高社会民众对环境保护意义的认识，学会用法律来保护生存的环境，约束和制止各种危害环境的行为，形成浓厚的环境保护社会氛围。2．3．2提高环境保护效率，有效推进环保机制公众参与程度越高，越能够保证公共决策的科学性。在制定任何重大社会公共决策时，如果一味听取发起方的意见和理由，就会导致决策依据的片面性，使得决策结果有失公平。12如果充分发挥社会民主，充分吸收公众的意见和看法，就能够为政府决策提供更加全面的决策信息和依据，使其在考虑问题时更加客观全面，作出更为科学公平的决策。此外，公众参与还能够有效促进社会决策的推进。只有被公众认可的社会决策，才能够得到公众最大程度的支持和拥护，才能够确保决策符合最广大人民根本利益，而参与是配合的重要前提条件，最大程度提高社会公众参与社会决策，就是提高社会决策顺利推进的重要保障。2．3．3提供环保决策参考，实现环保建设目标环境决策属于重大公共决策，直接影响社会公众根本利益，只有在社会决策过程中充分吸收社会公众的意见和诉求，才能够不断提高政府的决策水平，最大程度保护社会民众的切身利益。良好的社会公众参与机制可以让不同阶层的利益诉求得到充分的体现，为政府决策者提供全面客观的决策信息和依据，不断提高社会重大项目的决策水平和质量，将社会总体收益最大化，从而不断提高政府在2汪劲，中国环境法原理【M】．北京大学出版社，2000年版，第104-108页 民众心中的威信。这对于建设社会主义和谐社会具有重要的现实意义。 第3章我国环境治理中公民参与现状分析3．1我国当前公众参与环境治理的主体3．1．1学生及社团参与当前，学生团体作为保护环境的群体之一，在保护环境的相关活动中扮演着重要角色。比如在全国都产生很大影响力的“抵制一次性卫生筷子”活动就是由大学生首先发起并倡导的。学生们的参与保护环境的积极性相当高，很多高校的学生在“环境日”、“地球日”等特定的保护环境节日组织形式多样的活动，号召所有人一起保护人类赖以生存的环境。13北京很多高校都设立了专门的环保团体或组织，其中由北京大学发起的“绿色论坛”是这些环保团体或组织的中心，它们紧密配合，互相合作，不断扩大在环保事业中的影响力。随着互联网技术的发展，很多高校将网络看作自己进行环保交流活动的平台，而这些环保团体或组织也不仅仅瞄准于身边的小圈子，而是向全社会范围不断扩大。3．1．2民间社会组织的参与中华环境保护基金会是我国首个民间性质的环保基金组织，出现于1991年，由曲格平先生创建，在此之后，各地学者纷纷效仿，于是民间性质的环保组织如雨后春笋一般涌出，其中最为人们所熟知的是北京的“地球村’’和“自然之友"，香港地区的“地球之友"也有一定的影响力。这些环保组织主要向人们宣传保护环境的思想、开辟环保电视节目专栏、提高世界各国对环境保护的认识、重视濒危动物的保护等。尽管这些组织所进行的环保活动时间不算很长，可是已经初具成效。“自然之友”的创建者梁从诫先生于2000年获得了菲律宾颁发的“麦格塞塞奖”，而“地球村"的倡导者廖晓义女士也与同年获得挪威政府颁发的“苏菲奖”，这表明我国的环保组织在世界的影响力不断增强，已经逐渐得到国际的认可。3．1．3学者等个人的参与不少学者经常参加环保活动，而且都是个人的名义。比如唐锡阳、李皓等知名人士重视垃圾的分类工作，不支持将京密引水渠进行三面固化，并提出不少有针对性的减少环境污染以及破坏生态环境的策略，这有利于政府制定出更加合理、科学的环境决策，而他们也因为在环境保护中所做出的突出贡献被国家相关13万其刚，立法的民主化和公众参与立法【M】．理论前沿，1999(02)：第1I．12页 部门特聘为“环境使者”。他们经常在各所学校之间进行演讲，提高青年保护环境的认识。此外，在环保界很有名气的杨欣，不顾环境的恶劣，为保护濒危动物藏羚羊做了大量工作，他曾经12次登上可可西里，并成功建立“索南达杰自然保护站”，正是由于他的不懈努力，世界才能够更多地了解可可西里的生态环境，也才能够关注藏羚羊的保护。14除以上提到的人之外，还有许多热爱环境的人，也为保护环境贡献着自己的绵薄之力，尽管不为世人所知晓，却依然对环保事业乐此不疲。3．1．4工人及农民阶层参与我国大部分人都属于农民阶层，农民的环保意识在最近几年时间里也有不同程度地提升，如农民喜欢围绕自己的房屋种一圈树木，这其实就是一种很原始的环境保护方法。如今，生产力逐步提高，农民所进行的环保活动也不再局限于自家范围，他们不但积极参与植树防沙、保护生态环境，而且开始重视能源的节约问题了。比如，农民牛玉琴依靠自己和家人硬是成功地使一片面积为2757ha的绿洲出现在毛乌素沙漠地区，国内外很多环保组织给予高度重视和评价，而这里成为在世界上治沙成绩突出的地区。此外，还有的农民根据飞蛾喜欢亮光的性质，发明出一种特殊的可以杀灭附近飞虫的夜光灯，这既减少了农药对环境的破坏，同时也节约了农户的资金。很多地区的灌溉方式也发生了变化，由从前的大水漫灌改为滴灌、渗灌和喷灌等，大大节约了水资源。以上表明，农民对环境保护的认识正在增强。此外在保护环境的工作中，工人阶层的作用最关键。只有依靠工人的劳动，才能够将节约能源、减少污染等环保设想转化为现实，也就是说工人劳动能创造出节约能耗、减少污染的环保技术和环保产品。3．2我国公众参与环境治理的基本现状保护环境需要全体社会群体共同参与，这标志着国家对公民权利的重视程度，与国家的政治民主发展具有很大的关系。新中国成立后，由于封建残余专制思想的影响，在将近三十年的时间内，公民的民主权利从未受到过重视，环境权更是无从谈起。后来，我国的法制建设不断加强，相关法律文件不断出台，公民的权利也逐渐受到重视，而环境权也得到应有的地位。首先将环境权进行确认的4吕忠梅，环境法新视野【M】．中国政法大学出版社，2000年版，第68—95页 法律是1979年出台的《环境保护法》，规定“无论是个人还是单位都有义务进行环境保护，并享有对破坏环境业绩造成环境污染的个人和单位进行控告和检举的权利”，“国家相关部门应及时对公众宣布环境状况"。《水污染防治法》于1995年重新修订后，增加了一个条款，对公民参与环境保护的法律地位做出了明确的规定，“应当把建设项目所在地的居民和单位的意见添加在环境报告书中’’。15针对公民环境意识的问题，国家环保总局曾经于1998年联合教育部做过一项专门的调查，调查显示，由于很长时间以来我国的环保工作模式一直属于“政府主导型’’，造成公众的参与度不高，表现出“依赖政府型”的趋势，个人或单位不具有相对较强的环保意识和环保责任。公众不重视自身对环保工作的参与，因而导致环保活动的整体水平不高。国家政府在《中国21世纪议程》的第20章“团体及公众参与可持续发展"中，对公众参与环保工作的作用、方法以及具体实施做了详细的说明。在《关于环境保护若干问题的决定》中，国务院做出明确规定，一定要进一步促进公众参与体系的不断完善，使之发挥应有的作用。3．3我国公众参与环境治理存在问题及原因分析3．3．1存在问题及不足虽然公众开始认识到环保的重要性，风格，可是在许多客观因素的影响之下，3．3．1．1积极性偏低，思想认识急需提高并且积极投身于其中，形成初步的环保这项工作仍然存在一定的问题。公众是否对环保工作具有一定的认识能够在很大程度上决定这项工作的成效，长时间以来，人们一直为自己的工作、生存而担心，因此他们对自己周围的环境表现出淡漠的态度，只有当他们的自身利益受到环境的影响而受到损害时，如工厂排放污水，导致水源污染等，他们才会做出反应。一直以来，传统的儒家思想的“礼’’一直影响着人们的行为，导致人们不懂得用法律维护自己的正当权益，而是一味地忍让。因此，表现在对法律的态度上，人们往往选择服从，即使自己的合法权利受NT法律的侵害也很少做出合理的反应。另外，个人参与环境保护肯定要花费一定的时间和精力，所以生活中不少人往往寄希望于他人维护环境，而自己坐享其成。假如人人都抱有这样的想法，那么从整体来看，公众参与环保工作的积极性会大受影响。3．3．1．2约束性不强，法律体系有待完善15朱景文，关于立法的公众参与的几个问题【J】．浙江社会科学，2000(01)，第73．75页 (1)针对公众参与问题，从全局来看，我国相对缺乏系统的、完善的的相关法律。即使现行的一些环境基本法或者环境保护法中提及了公众参与，但是十分零散，很难起到应有的作用。(2)现有法律文件中对公众参与的规定不结合切身实际，没有明确规定公众如何参与以及参与的程序，可行性较差。如我国的《环境影响评价法》没有规定如何获取居民或者相关单位的意见，另外，只规定出公众、专家或者相关单位可以积极参与评价环境影响，但是就如何参与的方式并没有做出明确规定，只用模糊的“适当方式”一带而过。(3)我国现有环境保护法律的指导思想是以“救济参与"为主导，“预防为主、防治结合’’，可是当前的法律文件所做的规定都只涉及生态环境被破坏后该如何参与的内容，这种立法模式属于“末端参与”，与当前的环境保护并不适应。因为一旦生态环境遭到巨大的破坏，即使在事后进行修补也是无济于事的。(4)立法技术单一、重复，《水污染防治法》和《大气污染防治法》中分别在各自的第5条规定中简单重复了《环境保护法》中的第6条规定，却并未更加细致、明确的规定公众参与的原则，导致单行环境法律作用并没有得到充分发挥。3．3．1．3处理不及时，项目处理评价机制不高及“可建”、“缓建"、“不可建’’三种评价结果，但是从实际来看，“公众参与项目评价客观上推动项目的实行"、“以认可、支持的态度对待项目”的现象十分常见。前几年出现了“圆明园水体衬砌”以及“厦门海沧PX化工项目"、“威海拟建核电站项目”等，尽管“厦门海沧PX化工项目’’遭到了市民代表、人大代表以及政协委员的多方否定，可是国家的法律并没有明确规定出“公众有反对意见"中的具体裁定人，至于其中的依据也没有任何的提及。3．3．1．4信息交流差，缺乏参与结果及公开性因为资金问题，项目实施之前的项目方大多通过问卷或召开座谈会的形式发布消息，基本不通过报纸、电视等新闻媒体进行直接报道。调查问卷并不会对与环境问题密切相关的项目的规模、类型等关键问题作出明确的介绍，因此，公众对项目的了解只能停留在表面。环评中的公众参与只要求公众提出意见，却并不能及时归纳、分析这些意见，导致公众与项目方并不能进行良好的沟通、交流。公众针对项目建设所提出的各种建议以及要求都是站在公众利益的角度提出的，因此公众参与的结果应在环境影响评价中受到应有的重视，而且公众也有权利知晓参与结果。可是由于我国环境影响评价管理体系的不完善，公众参与的结果只 是体现在环评报告书中，即使通过相关审查之后也并不对外公布，只是用作相关部门的执行依据，这就使得项目缺乏公众的有效监督。至于环评是否能体现公众的意愿，公众不但无力决定，也根本没有机会了解。3．3．1．5参与领域较小，环保有效举措难以落实在环境保护的多个领域中，公众参与并不平衡，环评方面相对较好，出台了相对完善的法律法规，而其他领域则相对较差。自从环评法在2003年开始施行之后，《环境影响评价公众参与暂行办法》也从2006年3月18日开始实行，该办法将公众的参与权利做了明确的规定，无论是公众参与的基本要求、组织形式还是规划环评等方面都有详细说明。除此之外，公众参与所遵循的的公开原则、广泛参与原则、平等原则等都做出了明确规定；进一步明确专家咨询、论证会、听证会以及座谈会等是公众进行参与的主要途径，并规定征求公众意见的时间应该为10天或以上；明确规定环评的全过程包括开始、送审报告书以及审批3个环节，应全程公布基本要求及相关信息；规定出相关个人或者单位的依据及所遵循的原则；继续明确公众参与的有效性。该办法也保障了公众参与的程序以及渠道的实现，比如明确规定出公民、法人以及社会组织享有提出参加昕证会申请的权利，提出自己看法的权利，另外规定，参与人数应该在15人以上，新闻媒体也可以提前提出申请。该办法是将公众参与做出明确规定和划分的第一部法律，也是将公众参与环境保护问题上升到国家层面的第一部正规文件，它标志着公众参与环保工作已经在法制建设方面取得了重大成就。3．3．1．6公众参与环境治理具有鲜明的工具性色彩我国的地方政府为了追求一时的经济利益，不惜搭上公众的环境利益。所以现实中，尤其是在开发建设时期，政府往往忽视公众的参与，甚至把公众的参与看成是阻碍行政实施的反作用力，因此在最终的行政决策阶段，政府总是尽力阻挠公众的参与。可是公众对环境的认识越来越强，他们参与环境保护的积极性不断上涨，行为不断加大，这在客观上使政府面I|缶的压力也不断增大。政府为了应对公众的参与，逐渐开始重视公众的参与，但是政府为了自身的利益或者目的，往往在公众的参与过程运用行政力量加以控制和干涉。于是，公众的参与开始脱离正常化的轨道，逐渐扭曲、变态，反而演化成为政府的利用工具，而它作为保障公众环境权益以及程序权利的功能也不断减弱。 3．3．2存在问题的原因分析3．3．2．1法律机制不健全，缺乏保障体系我国还没有建立起相对完善的法律体系，导致公众参与环境保护缺乏基本的保障。尽管我国陆续出台了一些公众参与环境保护的相关法律，如《环境保护法》规定出公众参与环保工作的重大意义，可是从总体上看，这些法律文件对公众参与环保工作的规定缺乏细致性，可行性较差，体现在参与程序方面，存在的漏洞更为明显，对企业和政府不具有强大的规范力量。具体如下：(1)政府依靠自身强大的行政力量强行参与控制，而公众的参与环保的基本权利没有明确的法律文件作保障，相关程序也不健全。比较重视公众承担保护环境的义务，却很少关心公众环境权利的实现；只重视环境部门的监督，不重视这些部门所肩负的重大责任，不利于法律程序的实现。(2)公众的环保权利，尤其是知情权、参与决策权、司法救济权等基本的程序性权利没有在法律中做出明确规定，当前所实施的法律规定只象征性地提及公众参与的内容、组织形式以及实现渠道等。(3)行政公开并没有在行政法里做出明确规定，也就是说国家环境行政管理部门所承担的提供环境信息的责任和义务并没有在行政法中得到明确体现，这就导致公众不能依据正常的法律程序和途径来获取基本的环境质量方面的信息，从而使公众的知情权受到严重践踏。(4)尽管在环境影响评价制度中已经对公众参与环境决策的程序作出了明确规定，可是公众参与环保的程序、程度以及范围在环境规划、许可证制度以及环境标准等方面仍然存在诸多不足。3．3．2．2社会监管机制不完善，社会舆论引导力度不够其～，缺乏环境保护的舆论影响。社会舆论能够在很大程度上影响着人们的环境保护观念的形成，很多地方政府为了追求过高的经济发展速度，忽视对环境的影响，甚至根本不在乎对环境的破坏。这样一来，环境保护工作就会受到严重阻碍，由于缺少对环保工作的正面宣传，公众对环境保护的认识很难提升，也就不可能在行动上有所体现，这就使环保工作的开展面临着一定的困难。其二，政府部门的管制执行力度缺乏。政府的管制执行力量能够影响公众的参与性，当公众对政府的环境管理部门反映环境问题时，如果政府对此缺乏明确的解决措施，公众对政府的依赖性就会大大降低，甚至对政府失去信心。所以，要想提高公众参与度，一定要增强政府对环境的干涉力量，增强公众对政府的信14 任。其三，公众参与渠道单一。当前公众进行环保活动主要依赖于相关制度的规定或者具体的保证措施，通过正常化的信息渠道来实现。非制度化的参与也应该是公众参与环保的重要渠道之一，可是我国在这方面的建设还相对落后，公众所进行的环保活动主要由政府来组织，公众并没有形成主动参加环保工作的认识，即使有部分公民想参与，却找不到规范的参与渠道。3．3．2．3公众参与整体素质不高，影响力有限(1)收入高低的影响。公众参与环保的程度受人们收入高低的影响。因为当人们的收入处于较低的水平时，人们会把更多的精力和时间放在满足于基本的生存需求上，很难关注环境的好坏；当人们收入处于较高水平时，人们对生存环境的要求也会随之上升，而且会有更多的精力来参与环保工作。从某种程度上来说，公众的收入水平从公众的内在需求和参与能力两方面对公众的参与产生影响。(2)公众的环境权利的影响。公众所享有的环境权利能否得到切实保障也能够影响公众的参与程度。由于公众环境权利与公众的保护环境的能力之间具有密切联系，公众的环境权利如果得到较好的实现，那么公众的参与热情也就会越高，其中多隐含的不确定风险也会大大降低。所以，提高公众在环保工作中的参与度，必须保障公众的环境权利。(3)教育因素的影响。与上文提到的两点因素相比，教育对公众参与环保的影响相对较小，一是因为教育的影响主要是通过帮助人们提高对环境保护的认识，再由认识到环保行为来实现的，这一转换过程十分复杂，因为从认识到行为要受到多种因素的影响，如信息构成、利益实现以及最终决策等，所以，转换结果最终如何还是一个未知数；二是因为公众从知识的接受、积累，到形成自己的正确认识需要很长的时间，因此，教育很难在很短的时间之内发挥它的影响作用。3．4实证分析：湖北农机局环境污染3．4．1事件背景及经过湖北省XX市某市民张晓军(化名)由于环境污染患上了癌症，曾经多次向地方人民法院投诉，均没有给出合理的判决，最终分别向湖北省人民检察院和最高人民检察院申诉，令人遗憾的是，最高人民检察院以申诉理由不成立而草草结了案。有些人可能会产生疑问，张晓军是不是因为自身饮食或者身体素质而患了 癌症，笔者还有一个重要的信息没有告诉大家，那就是张晓军手中拿着环保局2次对造成环境污染的农机局严重警告和处罚的证据，另外与张晓军住在同一家属院的9名邻居也患上了癌症。这桩看似普通的案件背后说明了很严重的社会问题。张晓军维护自身合法权益的经历如下：2000年5月4日，首次向市环保局检举农机局，经过三年的行政检举，没有得到什么满意答复；2002年9月，医生告知患上“恶性淋巴瘤”；2004年6月2日，市人民法院判定农机局造成环境污染的事实，但是不确定张晓军患病属环境污染引起，驳回起诉；2004年8月12日，武汉市中级人民法院二审结果同样令张很失望；2005年3月24日，张晓军向武汉市人民检察院提出申诉；2005年6月25日，武汉市人民检察院向湖北省人民检察院提出对该案件进行抗诉；2005年8月12日，湖北省人民检察院对该案件提出抗诉；2006年5月13日，武汉市中级人民法院再审该案件，结果还是原判；2007年2月11日，最高人民检察院提出抗诉；2007年12月21日，张晓军因病去世。3．4．2案例解析案件本身只是一起普通的环境污染赔偿案，投诉人手里又握着证据，再加上那么多人先后患上癌症，明眼人一看就可以判定并不是因为偶然因素而患上的癌症，肯定和环境污染有着密切的联系。为什么代表着我国法律权威的人民法院和人民检察院却不能看到事情的真相，而做出错误的判决?他们的职责本来就是保护公民的合法权益、做到公平公正，又是为什么眼睁睁看着公民权益受到损害，而不管不问呢?笔者认为，这桩案件不像表面上那么简单，它不是纯粹的受害者和污染者之间的环境损害赔偿问题，而是有第三方“地方政府”的介入。为了保护农机局(可能是出于经济利益的考虑)，政府和人民法院、人民检察院共同联合，找出各种搪塞理由，让事件的受害者有冤无处诉，再加上环境污染造成的损害难以确定，更是给政府提供了包庇机会。通过对整个案件的分析，我们可以把个人参与的上诉、诉讼、抗诉等归为事后救济参与。目前，我国关于解决个人参与环境污染案件的方法有：第一，受害人和污染者私下谈判，达成一致的解决办法；第二，受害者向人民法院提起诉讼；第三，向环境保护部门申请调解；第四，前三种救济方法不能给出满意结果时，受害人可以向中央部门或者国家领导人写信告知实情。需要解释的是，当事人双方私下解决称为“私力救济”，向人民法院提起诉讼称为“公力救济”。 3．4．3对策与建议(1)“私力"救济模式下当主动自觉解决环境污染问题。这种救济模式在我们周围经常发生，甚至我们自己也可能采取过这种事件解决办法。由于没有按照环境标准排放废物、或者没有按照技术标准操作，而给周围居民造成人身损害或经济损失时，污染者通常会采取和受害者进行私下谈判，只要受害者提出的条件不太离谱，污染者一般都会想办法满足。这种“私力”救济模式，对污染者来说有很大的好处，在不引起别人注意的情况下把事情解决掉，不仅可以维护自身的声誉，还可以逃过环境保护部门和其他监管部门的警告、处罚。但是，“私力”救济模式对受害人来说存在着安全隐患，如果污染者排放的废物对人身造成的损害是非常严重的，比如说能够致癌，那么受害者只图眼前利益而不顾生命安全就得不偿失了。另外，“私力”救济模式可能会对社会造成危害，比如破坏生态环境却没有人向环保部门举报，长久下去可能会造成环境恶化、资源枯竭等后果。(2)行政调解模式下诉诸于双方共识的公正性解决问题。我国《环境保护法》第41条明文规定，当发生环境污染纠纷事件时，如果当事人双方达成协议，共同向环境保护和其他监管机构提出调解申请，那么环保部门和其他监管机构有权介入环境污染纠纷，在遵循公平、公正的原则下，给出合理的赔偿方案。行政调解模式具有一定的优点，即当事人可以省去一大笔的诉讼费用、事件解决时间短、事件解决效率高。(3)司法诉讼模式下依附于法律的权威性捍卫自身合法权益。我国《民法通则》和《环境保护法》等有明文规定，环境污染受害一方可以采取司法诉讼维护自身的合法权益。为了保证司法诉讼的成功，受害者应该尽可能的掌握环境污染和受损害证据，最有效的途径就是请专业部门对环境污染者进行检查，并取得检查结果。并将专业部门检查的环境污染数据和对自身造成的损害证明拿给司法部门，如果没有证据作支撑，司法诉讼肯定会失败。可见，司法诉讼模式有非常严格的法律程序，受害人往往不知道这些知识，导致了不能为自己伸张正义，案例主角的悲剧就是这个原因造成的。(4)信访和上访模式下需要社会及政府重视民众上访的真实目的。司法诉讼模式的最大缺点就是成本高、持续时间长，我们周围也时常出现为了打官司而倾家荡产的事例。像张晓军环境污染案件，直到他病重去世，也没有得到合理的审判结果。所以，我国公民的合法权益受到损害时，更愿意选择写信或直接上访政府部门(领导人)。但是这种信访或上访模式的效果并不显著，笔者认为，主 要原因如下：首先，上访群众很难过乡镇或社区政府这一关，为了不影响本乡镇、本社区的声誉，地方政府不愿意“家丑外扬”，因此，想方设法阻止上访群众，有的甚至把上访群众关押起来或者威胁恐吓，地方政府的阻拦造成了信访和上访的难度很大；其次，即使过了第一关，信件或者上访群众到达了政府部门，但是政府往往考虑的是大局，在他们眼中受害人的人身伤害可能只是芝麻小事，不会影响到整个社会的稳定和经济的发展。所以，在考虑大局的基础上，政府可能不会及时给予解决或者不能给出满意的解决方案；再次，如果污染者每年都给国家的财政收入做出贡献，那么昏庸的政府有可能采取包庇行为，对信访或者上访置之不理，受害者就无法为自己讨公道了。 第4章完善我国公民参与环境治理的对策及建议4．1统一思想，大力提高公众参与环境治理的认识环境污染案件的时常发生，值得全国民众深思，为什么会有那么多的人身伤害事件发生，如果一开始就把这种伤害杀死在摇篮之中，也就不会酿成那么多的悲剧。保护环境不只是政府部门、企业的责任，更是每个公民的责任。要想减少环境污染案件的发生，最根本的解决办法就是提高公民的环境保护意识。16具体做法，笔者认为有以下几点：第一，政府应该加大环境保护宣传，将环境保护知识传播给每个公民，能够使公民分辨各种环境污染现象，重点宣传环境污染对社会、家庭、个人所造成的损害；第二，培养环境保护意识从娃娃做起。孩子是社会接班人，只有从小灌输给他们环境保护知识，长大之后才能具有较高的环境保护意识，不做危害环境的事情。具体方法是，在中小学课堂中增加环境保护课程，这是传播环保知识最直接、有效的途径。另外，经常带领中小学生参与到社会实践中，以布置作业的形式，让他们亲近大自然，感受大自然的无穷魅力，并要求寻找生态环境破坏的现象，开展小组讨论，找出解决环境破坏的办法；第三，充分利用媒体的宣传力量，包括网络、电视、报刊杂志等，定时进行宣传教育，使社会公众在不知不觉中逐渐提高环境保护意识。4．2有效运行，完善公众参与环境治理制度体系根据上面章节对解决环境污染事件方法模式的分析，我们可以发现每种模式都存在着不足之处，笔者认为最能体现民意的还是信访和上访模式，所以，政府应该在完善信访和上访制度方面做出努力，为广大群众提供保护自身权益的平台，降低群众的维权成本。具体措施如下：(1)完善听证和“圆桌会议"制度。近些年，环境污染问题愈演愈激烈，在社会上引起了很大的不满，每年都有很多人受环境污染的毒害。所以，政府推出了听证和圆桌会议制度，目的是调动广大公民参与到环境保护管理的积极性，改变只有政府享有环境管理权力的现象，公民同样有权利提出改善环境的意见和建议。笔者认为，听证和圆桌会议制度是促进环境管理制度不断完善的创新性举措，它代表了社会大众的共同心声，也是社会协调发展的必然要求。政府独自进行环境管理存在着很多的弊端，这主要是由我国几千年遗留下来的“权利主导一6曹明德，论生态法的基本原则【J】．法学评论，2002(06)：第60-68页19 切”所引起的，这也是推行听证和圆桌会议的重要因素之一。完善听证和圆桌会议制度，首先，公众可以参与到环境保护中来，使解决环境问题的方案符合民意；其次，可以避免所做出的环境管理决策具有片面性或者只符合少数人的心意，从而引起社会大众的不满，造成社会的不稳定。(2)实行论证会制度。论证会制度是指政府部门邀请环境方面的专家，对推出的环境管理措施、环境治理方案等进行必要性和可行性分析，对环境污染程度及造成的后果进行讨论和分析并提出合理的解决措旌。可见，论证会制度主要是针对环境保护中的技术性问题提出的，参会对象是专家而不是普通民众。(3)征求公众意见和民意调查制度。首先，在出台一项新的环境政策时，政府应先进行社会问卷调查，主要目的是了解广大民众的心意，新政策应该服务于社会大众；其次，环境政策正式实施后，要做好相应的跟踪调查，目的是了解新政策的效果。(4)公众质询、检举、控告的权利。笔者认为，应该赋予社会大众更多的环境保护、环境污染检举、环境管理决策等权利，这样可以调动公众参与环境保护中来，促进环境管理制度的不断完善。传统的制度化参与模式下，民众处于被动地位，通常是实际受到环境污染损害时，才站出来维护自己的权益，这种制度使民众不敢或没有太多权利去质询、检举、控告环境污染者。所以，只有赋予民众更多的质询、检举、控告权利，才能实现环境保护目的。4．3保障机制，通过不同途径保障公众参与环境治理(1)提高收入，加大公众参与的热情。马斯洛需求原理指出，当人们基本物质需求得到满足后，就会期望人身安全需求得到满足。根据这一原理，当人们的收入提高后，意味着生活水平的提高，这个时候，就需要有良好的生活环境。如果周围有环境污染的现象出现，公众就会主动质询，并向环保部门等投诉、检举。另外，根据调查发现，受过高等教育的人的环保意识更强。这主要是因为，受过良好教育的人更注重生活品质，而且有足够的胆识，所以一旦生活环境遭到污染，就会毫不犹豫的指出。可见，收入和教育水平影响着公众参与环境保护的程度。政府强化环境监管机制，同样可以鼓励公众参与到环境保护中来，原因是政府的严格管理，是公众投诉、检举污染者的强大后盾。(2)信息公开，强化公众参与的积极性。定期将公众的生活环境质量公开，增加环境信息的透明度，可以促进公众积极参与环境保护。如果，公众对环境是否污染、污染程度、污染原因等一无所知，他们就无法参与到环境的管理中。所20 以，实现环境信息公开化，是公众参与环境管理的前提条件，有利于促进环境管理制度的不断完善。虽然，我国制定了一系列的环境信息公开管理政策措施，一定程度上维护了公众对环境质量、治理等方面的知情权，但是，这还远远不够，笔者认为政策措施的强制性不够，应该出台一套关于环境信息公开的法律法规，明确规定公民享有知晓环境信息的权利以及参与环境管理的权利。另外，法律法规中还应明确各部门的职责，严格环境污染事件的相关处理程序。(3)完善机制，构建环境救济制度。我国现在主要实行的是环境民事诉讼模式，这种模式很大程度上限制了公民投诉、检举和控告环境污染者的权利。所以，笔者认为要想让社会公民真正参与到环境管理中，切实保护社会、家庭、个人的合法权益，应该在我国确立公众环境公益诉讼，不断完善环境经济制度。具体来说，环境公益诉讼的含义是：任何政府机构、社会组织、公民个人为了阻止环境污染者继续污染环境、损害社会利益或人身安全，都有权利向司法部门提起诉讼、检举和控告，并要求环境污染者给予受害方赔偿或停止危害行为。(4))继续完善政治机制。从政治角度来看，公众参与环境管理的渠道主要是人大代表、政协委员和民主党派，他们在进行环境管理决策时代表了广大公民的意愿。所以，笔者认为，为了完善政治机制，应该做到以下几点：首先，人大代表要严格要求自己，确实做到反应民生。在参与环境管理制度的设计、制定时，要征询广大公民的意见和建议。另外，环境管理制度实施过程中，要起到监督作用，发现实旌不到位现象应及时向政府部门反应；其次，政协委员会在环境管理过程中应该履行监督、调查的责任，及时对环境问题提出建设性意见、建议；再次，民主党派应该配合政府做好环境管理制度、政策的制定，确保公民参与环境保护的权利。(5)优化社会机制。所谓的社会机制是指，建立符合社会环境的组织模式、运行程序以及社会关系，从而使整个社会协调发展。影响社会机制的因素有三个，即经济、政治、精神。笔者认为，优化社会机制与完善环境管理制度有着密切关系，首先，优化的社会机制可以促进社会的协调发展，包括人与自然的和谐发展，提高人们的环保意识；其次，优化的社会机制下人们具有良好的精神风貌，更加注重生活质量，对生活环境也有较高要求．所以，公众比较重视对环境的保护。4．4法律保护，通过法律途径赋予公众参与环境治理合法性我国关于环境保护的相关法律法规赋予了公民参与环境管理更多的权利。所以，为了进一步鼓励公民参与环境保护，我国应该不断完善有关环境保护的法律 法规。¨笔者认为，应该从以下两个方面入手：第一，立法方面。立法应该明确规定公民参与环境管理的权利和义务。另外，还应制定与法律法规相配套的具体实施细则，保证环境法律法规的可操作性，让公民实实在在地参与到环境管理；第二，执法方面。对执法人员提出严格要求，提高执法人员的职业道德，保证执法人员能够严格按照环境法律法规处理环境问题。另外，对于环境污染严重者，执法部门应给予严厉的处罚，还应切实保护参与环境管理公众的利益。完善法律保护机制，首先要立好法，立法可以明确公民参与环境保护的具体权益，是不断完善环境管理制度的基本保障。虽然，目前我国出台了一系列明确公民参与环境管理的法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》，但是这些法律的可操作性太低，公民往往找不到具体的法律来保护自身的合法权益，造成了大多数人对周围的环境污染现象置若罔闻。所以，笔者认为，当前的紧要任务就是完善我国的环境法律保护机制，具体做法是：首先，立法时做到环境法律法规的具体化，让公民确实可以知道自己能做哪些事、不能做哪些事，比如规定公民有环境信息知情权、环境污染检举权等；其次，增加与环境法律法规相配套的具体实施细则，主要包括公民参与环境保护的渠道、程序等，增强环境法律法规的可操作性，让公民很容易就参与到环境管理中来。7BI良，环境影响评价制度[MI．甘肃：兰州大学出版社，2004，第127页 第5章结论环顾当今世界，西方发达国家大多已经成功实现经济、政治、文化等生活各领域的公众参与。因为，人们已经发现，政府单方面的力量的发挥需要以蕴藏在民间的各种力量为基础才能达到有效治理经济社会的效果。而环境保护更是关乎每一个普通人的切身利益，因此，在环境治理上吸引公众参与才能最大限度的达成环境治理目标，实现友好的生活环境，所以，不少发达国家都早已经建立起了相对完善的公众参与事务的法律、法规或指导原则，形成了一套卓有成效的体系和结构。18相比之下，我国的环境状况随着向工业化的快步迈进而不断恶化，公众参与对环境事务的治理更无从谈及。人们偶尔能从新闻和网络媒体上看到个别人采取极端行为维护自己的环境家园，造成这种局面的原因是因为关系一些经济建设项目和环保措施都是以政府为主导下的人大代表、政协相协调，而公众很难参与其中，不能表达自己的利益诉求。目前体制所呈现出来的问题，不仅不能让公众能够顺畅表达其观点，而且容易造成官民之间的矛盾，阻碍公众参与的有效性。因此，学习借鉴国外关于公众参与公共事务的先进经验，然后消化吸引为我所用，实施符合中国国情的公共参与路径和体制，让人民真正能当家作主，实现自己的利益诉求。5．1主要结论我国目前正处于社会转型期，任何一方面的危机都可能带来“蝴蝶效应”，导致整个社会体系的崩溃。随着社会经济的不断发展，环境问题越来越突出，而政府又没有有效的措施对其进行管理，一定程度上引起了社会民众的不满，造成了安全隐患。如果环境问题一直持续下去，得不到有效解决，将会对社会制度的稳定造成严重影响。另外，我国大力推行城镇化，招商引资，一些企业不按照环境标准进行生产，造成了严重的环境污染，引起了企业和社会民众的矛盾，显然不利于经济的发展。所以，笔者认为，当今社会的主要任务之一就是提高环境保护效率，给社会创造良好的发展环境，避免环境危机导致社会危机。基于这个背景，本文从公众参与的角度出发，认为公众参与可以有效解决环境问题，有利于我国社会稳定，从而促进社会转型的成功。通过研究，笔者得出以下主要结论：(1)政府应当大力支持公众参与环境管理，如果政府能够作为公众参与环8李艳芳，公众参与环境影响评价制度研究【M】．中国人民大学出版社2004年，第213页 境保护的强大后台，那么公众的积极性就可以被调动起来。公众参与环境治理有利于提高环境保护效率，促进社会稳定。另外，政府的支持也可以体现政治的民主性，是政府推行民主政治的重要措施，有利于增加社会民众对政府的信心。(2)公众参与环境管理的渠道有三种，即人大代表、政协委员和民主党派，通过人大代表等向政府部门反应公众的意愿或人大代表等代表社会民众参与环境管理决策。现实生活中，公众参与环境管理的具体形式有独自参与、团体参与以及利益代表参与。这三种形式都存在着不足之处，主要体现在公众没有充足的权利参与环境管理决策，大多是参与提出解决问题的建议。(3)目前阻碍社会民众参与我国环境管理的主要因素，笔者归纳如下：第一，客观条件层面，我国目前仍处在发展中国家，经济发展的同时无法很好的兼顾环境保护，如果过分注重环境保护，就不能满足人们物质生活的需求；第二，政治体制层面，由于历史原因，我国官僚主义现象严重，主要是政府部门为主导；第三，制度层面，没有专门的公众参与环境管理的法律法规，不能有效保障公众权益；第四，社会层面，社会环保意识不够强烈；第五，社会公众层面，社会大众的平均收入和教育水平不高。(4)我国目前仍处于社会主义初级阶段，公民的整体素质不是很高，环境保护意识不是很强，所以还需要政府作为主要的引导者。首先，建立有效的运行机制，包括完善听证和“圆桌会议’’制度、推行专家论证会制度、征求公众意见和民意调查制度，赋予公众检举控告权利等；其次，建立有效的保障机制，主要包括实现环境信息公开化、提高公众的收入和教育水平、确立公众环境公益诉讼盘蟹号手o5．2未来展望我国要走中国特色的社会主义发展道路，就要坚持科学发展观和可持续发展观，不能只顾发展经济，而忽略环境保护。环境是人类的家园，如果环境遭到破坏，即使人们的收入水平再高，也无法过上质量较高的生活水平。所以，经济发展的同时要兼顾环境保护，实现人与自然的和谐发展。这就需要社会民众积极参与环境管理，只有政府管理、决策是不可能彻底实现社会与环境协调发展，只有广大公众参与其中，对危害自身利益的环境污染者进行监督、检举、控告，才能切实保护自身合法权益。所以，应该在借鉴西方国家成功经验的基础上，建立一套中国特色的社会主义公众参与机制。笔者在阅读了前人研究资料的基础上，进行了本文研究，但是今后需要深入研究的内容主要有：24 一是环保公众参与对政治参与的影响。经济发展到一定阶段后，人们的物质生活得到基本满足后，人们就会希望有更多的发言权。这种情况下，政治改革将是势在必行的，这是人类社会发展的基本规律。所以，公众参与环境保护管理将有助于推动公众参与政治活动的发展。二是环保参与中公众权利和义务的研究，这主要是指公众享有哪些权利和履行哪些义务将对环境保护、社会稳定有促进作用，而哪些又是有消极作用。三是公众参与成本和效益的研究。主要是研究公众参与的成本问题、公众参与将产生多少效益的问题，以及是否符合成本效益原则。5．3研究不足之处我国公众参与环境管理的历史还比较短，公众参与环境管理的各种权利和义务还不是很明确，保护公众参与行为的法律还不够完善，但是我们不能因此丧失信心。因为由政府的大力支持，我们对公众参与环保的未来充满信心。首先，我国环境保护机构已经由原来的环境保护总局提升为环境保护部，成为中央政治机构的一个重要组成部分，环境保护已经纳入了我国的基本国策，可见政府对环境保护问题的重视；其次，我国近些年还出台了一系列的环境保护政策法规以及公众参与环境保护的相关条例，国家领导人胡锦涛在十七大报告中还特别强调，要坚持科学发展观、坚持可持续发展，经济发展的同时要做到生态环境的保护，建立资源节约型和环境友好型社会。本文的研究还存在着许多不足之处，另外，有些方面研究的还不够深入。比如，笔者列举的公众参与环境管理的途径，是在前人研究资料的基础上归纳总结的，而没有进行实际调研。每种参与途径所具有的优缺点只是根据当前的社会环境所得出的，随着社会的发展，缺点是否会变成优点、优点是否转变成缺点，这些都需要笔者继续做深入探究。 参考文献一、中文部分[1】俞可平，公民参与的几个理论问题，学习时报，2006年第12期。[2】国家环保部国际合作司，全球环境展望年鉴，中国环境出版社，2011年。[3]陈叶兰，论环境保护的公众参与，湖南，湖南农业大学学报，2006年第三期【4】俞可平，治理与善治，北京，社会科学文献出版社，2000。[5】李康．环境政策学【M】j匕京：清华大学出版社，2000。【6】王绍光．第三部门国际比较研究【M】．杭州：浙江人民出版社，1999。[7】赵洁．关于环境保护中公共参与主体的界定【J】．商业时代，2008年第三十二期。【8】杨耀明．公众参与环境监督的理论与实践[J】．环境保护，2001年第四期。【9]王耀先．环境伦理学【M】．北京：高等教育出版社，2004年。[10】沈国明．国外环保概览[M】．gt)ll：四川人民出版社，2002。[1l】(美)托克维尔．董国良译．论美国的民主[M】．北京：商务印书馆，1988年。[12]：E锡锌．公众参与和行政过程：一个理念与制度分析框架【M】．北京：中国民主法制出版社，2007年。【13】李艳芳．公众参与环境影响评价制度研究【M】．北京：中国人民大学出版社，2004。【14](美)蕾切尔·卡逊，寂静的春天[M】．吉利：吉林人民出版社，1997年。【15】(美)霍尔姆斯·罗尔斯顿，环境伦理学[M】．北京：中国社会科学出版社，2000年。【16]董克用．公共治理与制度创新【M】．北京：中国人民大学出版社，2004年。[17】唐敏．论公众参与环境保护制度[J】．湖南省政法干部学院学报，2001年第十二期。[18]：E鹏翔．论我国环境保护公众参与制度的完善[J】．行政与法，2008年第四期。 [19】张小军．论环境参与权【J】．环境科学管理，2006年第六期。二、英文部分[1]P．W．BfinieandA．E．Boyle，InternationalLawandtheEnvironment,OxfordUniversityPress，2002．【2]StuartBellandDonaldMcGillivaray,EnvironmentalLaw,BlackstonePress，2000．[3]FrankBiermannandKlausDingwerth，“GlobalEnvironmentalChangeandtheNationState”．GlobalEnvironmentalpolitics，2004．27 致谢时光荏苒，两年的贸大学习生活即将结束。回顾这两年的学习生涯，论文的书写无疑倾注了最多的时间和心血。论文的写作过程并非一帆风顺，所以在这里，我衷心感谢我的导师廉思副教授对本人的莫大支持和悉心指导。从论文的选题到框架结构的建立，从理论的梳理到观点的提炼，廉思老师一直给与我耐心细致的指导。廉思老师渊博的知识，严谨的学风，务实的工作态度，诲人不倦的教学精神使我终身难忘，同时也使我受益匪浅，为我今后的学习和工作树立了良好的榜样。在此论文完成之际，特向我敬爱的导师表示衷心的感谢!同时，我要感谢我的家人，感谢他们在我两年的学习过程中对我的无私支持和鼓励。另外，还要感谢我的同学们，在论文的写作过程中给予我大力的支持和帮助，在他们的鼓舞和配合下，使得论文能够顺利完成。论文的写作过程也是一个不断学习再提高的过程，由于水平和时间有限，理论知识尚浅，论文中难免存在错误和疏漏，还望请各位老师给予指正。二。一三年二月 个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果个人简历：张婷，女，1985年6月10日生。2007年7月毕业于防化指挥工程学院。2011年9月进入对外经济贸易大学攻读公共管理专业硕士研究生。已发表的学术论文与研究成果：无