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1、公众参与在公共治理中的角色与实际运用研究 摘要:“厦门PX事件”已经成为当今政府执政方式改革的样版,促使政府开始关注如何处理不断成长的市民社会与公共治理的关系,如何将民意纳入到公共决策中。市民社会的兴起引起了公众不断成长的参与意识。政府需要积极回应公众的诉求,及时化解政策危机,以追求公共治理的新局面。公共治理很大程度需要将民意通过公共参与的方式引入到政府的政策制定中。 关键词:公共治理;善治;公众参与;市民社会;民意 中图分类号:D632.9 回过头来审视公众参与如何影响和改变政府的行为和政
2、策。在当今中国,公众参与最为普遍的领域是环保领域,无论是“厦门PX事件”还是上海的磁悬浮事件,涉及到的环境利益的保护。利益表达是公众参与的主要目的,也是公众参与的价值所在。公众参与多大程度上影响了政府的行为和决策,取决于公众参与的形式和效力,以及相应的制度保障。从“厦门PX事件”中,我们可以发现一些公众参与机制不足的地方和一些新的尝试。 首先,政府决策没有听取相关利益关注者意见,是政府危机产生的重要原因。如政府在招商引资和工程建设中,往往不注重决策过程中的公众参与,没有充分听取相关相对人的意见
3、和利益诉求,从而导致了政策与民意的违逆,也造成了巨大的政策执行成本。在“厦门PX事件”案例中,公众维护自身环境权益的诉求得不到合理有效的表达和反馈,从而积聚民怨。虽然表现为环境危机,但真正引发危机的,是政府部门漠视民意和以GDP为纲的施政方式(或至少说是施政姿态)的不满,是对政府行为和决策方式的不满。最终,PX项目不仅遭遇了民意的抗争和反对,政府在处理该事件中失去了民意支持和信任;同时迁址造成的巨大经济损失不仅将由当地政府埋单,也使得政府要花费大量的精力和行政成本协调各方面的利益,进行公共政策执
4、行再决策。 其次,要关注公众参与的形式和渠道的阻塞问题。学者们从不同的角度对公众参与政府政策制定渠道进行了分析,一种观点将公民参与政策制定的渠道划分为制度内与制度外途径。制度内途径是政府创建和主导的公民参与途径,它有严格的程序和内容限制;制度外途径是社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径。它不存在特定的程序和内容限制,具有较大的随意性和自主性。制度内途径又有直接途径与间接途径之别,间接途径主要包括通过人民代表大会、人民政治协商会议、参加社团活动、官方、半官方政策咨询机构来参与,即通过所
5、谓的代议制度来实现民意的表达;直接途径是指决策者在制定政策时通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动。制度外公民参与途径主要有:用舆论扩散对政策的制定、调整施加影响;通过民间咨询机构推动政策的制定与调整;借助特殊的社会关系网和非正常的手段对政策施加影响;通过激烈的参与方式对公共政策施加影响[7]。从“厦门PX事件”的发展过程来分析,可以发现,一个自发的市民社会力量起先总是先通过正常的、制度内的利益表达渠道来反映自己的利益诉求,如参加市长热线、通过人大会议和政协会议
6、以及相关的社团机构反映诉求,但是,在这个事件中,制度内的间接途径的利益表达渠道没有发挥正常的功能,无法形成公众满意的答复。 新信息通信手段的运用为公众制度外参与提供了强大的武器。手机和大众网络传媒在汇聚民意,形成舆论压力和开展公众运动方面具有巨大威力。媒体和新的通信手段通过宣传构筑了利益共同体,引发了一场前所未有的身份认同,如公民认同、地方身份认同、集体身份认同等等。我们有理由相信,在未来的公众参与和民意表达中,大众传媒和新通信手段在塑造认同、构筑集体身份和形成一致行动方面将显示更加重要的作用
7、。这也将是公众参与的最为有利的工具和武器,用以推动政府决策方式和行为手段的转变。一旦政府无法适应这种发展趋势,还因循原有的管制方式,那结果很有可能还是另一个“瓮安事件”。 再次,“厦门PX事件”最终以公众听证会的方式来化解政府的危机,是通过制度内的公众参与影响政府既定决策的典范。听证制度在直接参与、利益代表、法律认可、公开透明和社会稳定方面,都对中国公共决策体制的变革有非常明显的正面促进作用[8]。听证制度是公众参与的表现形式,也是直接参与的有效形式,在我国的法律体系中已经有所规定,如《行政处
8、罚法》、《价格法》以及《立法法》等。但是,听证制度对于各级政府的公共管理来说,毕竟是一项新鲜事物,在组织运行机制和制度建设方面都不完善,在吸收公众参与的效果上还有待进一步提升。从“厦门PX事件”的听证过程来分析,我们首先要看到听证发起之难。听证应当是政府公共管理的一种政府工具,应是政府决策和行为的先导,但是,在该事件的过程中,政府最终也是在公众及舆论压力下才将听证作为化解政府危机的手段,具有强烈的政治目的性。其次在听证的参与人选和人数的确定上,谁才具有代表性?这是听证的关键之一。厦门市政府通过摇
