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论文题目我国官员问责制实施存在的困境及完善路径研究学科专业行政管理指导教师罗大明教授作者姓名潘友亮学号200921120245万方数据 分类号密级注1UDC学位论文我国官员问责制实施存在的困境及完善路径研究（题名和副题名）潘友亮（作者姓名）指导教师姓名罗大明教授电子科技大学成都（职务、职称、学位、单位名称及地址）申请专业学位级别硕士专业名称行政管理论文提交日期2012-03-20论文答辩日期2012-05-25学位授予单位和日期电子科技大学答辩委员会主席评阅人2012年月日注1：注明《国际十进分类法UDC》的类号。万方数据 独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。签名：日期：年月日论文使用授权本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。（保密的学位论文在解密后应遵守此规定）签名：导师签名：日期：年月日万方数据 摘要摘要随着民主进程加快，政府在责任建设上遭受愈来愈大的挑战，因此民主政治之风骤然而起，只有经过了考验的政府，才是有担当的政府，只有一个有担当的政府才能对国家主权做出捍卫、对人民权益做出保护。我国作为民主专政的国家，更需重视责任，官员问责制的完善与发展就是我国做出责任构建的重大举措。问责实施能在较大程度上对官员们的行为及举止做出监督，对民主发展及责任政府建设有较大意义。官员问责就是对官员的举措和做法所引起不良后果及影响进行追究。我国问责制建设虽较晚，但其速度却是较快的，从非典时兴起到现在渐入正轨，此期间其所作用也日受重视。但是由于起步晚、经历时间较短，因此在其快速发展中，亦出现不少的问题，因此本文从官员问责制完善角度，对问责制现存问题做出分析，并以此为基提出建议。本文写作以国内外的问责发展为大的理论背景，以我国问责制中具体问题为深入研究对象，层层深入做出解：第一章，引言。这部分分别介绍了文章写作意图、研究意义和国内外的主要研究状况，最后总体描述了文章的写作思路及在其中所用方法。第二章，概念界定和理论基础。这部分开始对问责制做出基础分析，主要涉及了官员问责的具体涵义、发展基础及影响问责定性因素，最后则是通过对四种理论的介绍，阐述问责制完善与发展的理论基础。第三章，我国官员问责制实施现状、存在问题及成因分析。这章可是文章的主体，在上章的基础上对问责制做出进一步探究，这一章就官员问责现状、问题做出了概括性的描述，且深入探究其发生原因，为下文问题解决的写作奠基。第四章，西方国家问责制实施的现状及对我国借鉴。这部分通过对西方问责现状的描述与分析，从中找出适合于我国借鉴的合理之处，为我国问责实施带来新动力。第五章，我国完善官员问责制实施的现实意义、原则及主要路径。这章开始进行问题解决，在铺垫了问题解决的现实意义和原则的情况下，提出解决当前我国问责制存在问题之合理建议。第六章，结语。这一部分主要是对全文做出总结。关键词：责任，责任政府，官员责任，官员问责制，权力I万方数据 ABSTRACTABSTRACTWiththeaccelerationofthedemocraticprocess,theGovernmenthassufferedgreaterandgreaterchallengesontheresponsibilityofbuildingdemocraticpoliticalwindssuddenlythesky,onlyafterthegovernmentofthetest,isplayedbygovernment,onlyoneplayedbygovernmentinordertonationalsovereigntytomakethedefense,madetoprotecttherightsofthepeople.China'sdemocraticdictatorship,moreneedtoattachimportancetotheresponsibility,theaccountabilitysystemimprovementanddevelopmentofourcountrytomaketheresponsibilitytobuildamajormove.Accountabilityoftheimplementationofsupervision,toagreaterextentonthebehavioranddemeanoroftheofficialstomakethedevelopmentofdemocracyandresponsiblegovernmentbuilding.Accountabilityofofficialsistocauseadverseconsequencesandimpactofinitiativesandpracticesoftheofficialsinvestigated.TheconstructionofChina'saccountabilitysystemislate,butitsspeedisfaster,fromSARSfashionableplaynowgettingbackontrack,thisperioditsrolehaveattractedincreasingattention.However,duetothelatestart,theexperienceoftimeisshorter,initsrapiddevelopment,butalsoalotofproblems,Thisarticlefromtheaccountabilitysystemtoimprovethepointofview,toanalyzetheexistingproblemsoftheaccountabilitysystem,andaMrKeeltyrecommendations.Ofthiswriting,thelargetheoreticalbackgroundtothedevelopmentofdomesticandinternationalaccountability,specificproblemsinouraccountabilitysystemforin-depthstudy,layersofdepthtomakethesolution:Thefirstchapter,Introduction.Thissectiondescribestheintentionofwritingarticles,researchsignificance,anddomesticandinternationalresearchstatus,generaldescriptionarticlewritingideas,andinwhichthemethodsused.Thesecondchapter,thedefinitionandtheoreticalbasis.Thispartoftheaccountabilitysystemtomakefundamentalanalysis,mainlyrelatedtothespecificmeaningoftheaccountabilityofofficials,andaccountabilityonthefoundationforthedevelopmentandimpactofqualitativefactors,andfinallythroughtheintroductionofthefourtheoriestoexplaintheimprovementanddevelopmentoftheaccountabilitysystemtheoreticalbasis.II万方数据 ABSTRACTChapterIII,ouraccountabilitysystemtothestatusofimplementationproblemsandgeneticanalysis.Themainbodyofthischapter,butthearticleinthelastchapterofthebasisoftheaccountabilitysystemtomakefurtherinquiry,thischapteroftheaccountabilitystatusquo,madethegeneraldescription,andtoinvestigateitscauses,forthefollowingproblemissolvedwritingfoundation.Chapter4,thestatusofthewesterncountriesoftheaccountabilitysystemandourreference.ThispartofthedescriptionandanalysisoftheaccountabilitystatusoftheWest,tofindoutreasonableforourreferenceimplementationofthenewimpetusforChina'saccountability.ChapterV,ourpracticalsignificancetoimprovetheaccountabilitysystemimplemented,inprinciple,andthemainpath.Thischapter,problemsolving,andinpavingthewaysolvetheproblemofpracticalsignificanceandprinciplesputforwardreasonableproposalstosolvethecurrentproblemsofouraccountabilitysystem.ChapterVIConclusion.Thispartismainlytomakeasummary.Keywords:responsibility,responsiblegovernment,officialsaccountable,officialsacco-untabilitysystem,powerIII万方数据 目录目录第一章引言..........................................................11.1问题的提出.......................................................11.2研究的意义.......................................................11.3国内外研究现状...................................................21.4研究思路和创新点.................................................5第二章相关概念界定和分析问题的理论基础..............................72.1相关概念的界定...................................................72.1.1责任政府与政府责任...........................................72.1.2官员问责制的涵义.............................................92.1.2官员问责制的特征.............................................92.2分析问题的理论基础..............................................102.2.1人民主权论..................................................102.2.2权责对等理论................................................112.2.3新公共管理理论..............................................12第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析...............143.1我国官员问责制实施的现状........................................143.1.1从权力问责走向制度问责，问责形式更加明确....................143.1.2伴随问责理念的发展，问责法制日趋健全........................143.1.3官员问责的力度和范围不断扩大，影响日益深远..................153.1.4官员问责制已成为中国政府体制改革的新亮点....................163.2我国官员问责制实施过程中存在的主要问题..........................163.2.1官员问责的相关实施配套制度不完善............................163.2.2官员责任意识理念匮乏，问责文化建设滞后......................183.2.3引咎辞职和官员问责救济制度不健全，问责善后体系缺失..........193.2.4问责实施的法制建设仍不完善，法制问责的依据和理念依然欠缺....213.3我国官员问责制实施存在问题的成因分析............................22IV万方数据 目录3.3.1世袭传统的为官理念，“官本位”思想根深蒂固..................223.3.2政府信息来源通道不畅，知情渠道闭塞..........................233.3.3问责范围内官民素质和社会环境的制约..........................233.3.4致力于经济高速发展，政治性的官员问责制度化进程缓慢..........25第四章西方国家官员问责制实施的现状及对我国的借鉴意义...............264.1西方国家官员问责制实施的现状....................................264.1.1西方国家官员问责制的内容....................................264.1.2西方国家官员问责制实施的现状................................284.2西方国家官员问责制完善对我国官员问责制实施的借鉴意义............304.2.1借鉴西方官员问责制完善手段的必要性..........................304.2.2西方国家官员问责制完善对我国官员问责制实施的借鉴意义........30第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径...............325.1完善我国官员问责制的现实意义....................................325.1.1有利于提高官员素质，建设一支优秀的政府人力资源团队..........325.1.2有利于形成正确的责任型官员文化，为政府的健康发展提供思想保障325.1.3有利于建设有效责任监督机制，提高政府官员办事的效能性和公平性335.1.4有利于加快我国责任政府的建设进度............................335.2完善我国官员问责制过程中需要遵守的原则..........................345.2.1责任法定原则................................................345.2.2正当程序原则................................................345.2.3民主参与原则................................................355.3完善我国官员问责制的主要路径....................................365.3.1完善相关问责实施配套制度，健全官员问责制的施行体系..........365.3.2培育问责文化意识理念，构建官员问责制实施的动力体系..........395.3.3完善引咎辞职和问责救济制度，构建官员问责制实施的进退保障体系405.3.4健全官员问责法律制度，构建官员问责制实施的法律体系..........42第六章结束语.......................................................45致谢..............................................................46参考文献............................................................47V万方数据 目录攻硕期间取得的研究成果..............................................49VI万方数据 第一章引言第一章引言1.1问题的提出权力和责任可以说是官员在其行政活动之中两个不同但又联系的方面，他们在拥有权力同时，也需据权力程度担负相应责任。政府中的各级官员不仅是权力的使用者，同时也是各种资源的分配者，假如他们能在付出较少的危险成本就可获取较多利润情况下，官员们的欲望心理就会被诱发，接下来谋取非法利益行为就会不断的涌现，这种情况会给国家及人民造成损失。因此，要预防违法乱纪的发生，最为重要的是培养官员责任，建立起一套针对官员责任的新型机制。自“非典”以来，针对特殊时期中出现的政府与官员失职问题，一个新的研究理念—官员问责，也就在我国诞生了。民主观念、大众监督、市场变革，都使得问责制度有了一定发展。从以前的半推半就到如今的责任监管，这也就证明我国在权力监管上又做出巨大调整，官员们也开始对其行为负责，甚至在失责情形下需担负相应处罚。非典的问责仅是一个开始，更大的问责风暴随之而起，在政府坚持与创新之下，我国的官员问责制始步入正轨。在我国，民主已为人民的代言词，同时随着民主进程的加快，责任政府构建已成促进我国民主之重要举措。温家宝在《政府工作报告》之中指出政府只有受人民的监督才能保持责任感。问责制的推行与发展正迎合我国责任政府构建理念，它可以说是是我国责任政府构建的先决和保障条件。虽然我国的问责制度正在发展中，但是由于种种问题存在的，其水平相对发达国家并不算高。例如，我国对于官员问责的研究起步晚、时间短，缺乏实践；以问责为研究对象的专家和著作比较少，缺乏理论支撑；制度研究上，大多研究无针对性，对于各种关键概念和实体的界定也存在一些误区。因此本文在上述问题存在现状下，对我国当前问责制中存在问题进做出探析，且在结合国外实践与理论基础上提出建议，为我国问责制的完善与发展贡献一份力量。1.2研究的意义由于现行法规缺少对于官员权力的明确规定与约束，尤其是我国正处于经济1万方数据 电子科技大学硕士学位论文高速发展期，因此对于政治方面的转型还处于一个不稳定的阶段，官员问责制度的研究无论是对我国当前经济，还是对于我国当前政治改革都有着意义。首先就是，理论意义。通过对问责制的深入研究，不仅可扩充有关责任政府概念的内容与创新，还可实现对于责任政府建构理念的的完善及补充。从实践方面看，问责制含义本质上是与责任政府想通的，同时它也可作为一种践行方式，也就是说在问责制践行的基础上，加快责任政府建设步伐；从精神方面看，随着问责理论及实践的深入，“官本位”的传统为官观念必将首当其冲的受到冲击，从而清除守旧观念，建起全新的民主理念为官之制。如何将守旧为官观念从大众中的意识剔除，不但是实现问责的主途径，同时也是现在制度与文化研究里的主要对象，本文就是希望通过对问责起源及存在问题做出解释，使得人们能深入的了解问责制本质，这样就可从意识上对旧的为官理念做出内容更新，所以说对问责制的理论研究是有着不可估量的意义的。其次就是，现实意义。依法治国、责任行政都是都我国政府在治理国家中的基本方略，而问责制的践行则是我国责任治国与责任行政的深化表现。因此从行政角度上来说无论问责制的研究还是实践都具有重要的现实方面的意义。首先，问责制践行能使得官员素质提升。责任追究的压力，能使得官员合理合法行政，从而能重树官员新形象，还利于加强官员们的民主及责任意识，实现其为官理念转变及行政理念创新。其次，问责制的践行不仅可对官员们产生激励，还为官员行为的问责提供警示。在官员的行政过程中还有一些碌碌无为行为的产生，这些行为也是一种不负责任的表现。而问责制就可通过制度强化的方式，使得官员们从心理上接受自我责任，这样就可培养官员们的社会和道义责任，影响其行政行为。最后就是，问责制践行能对官员的行为产生警示作用。问责制践行能够使政府行为及其官员个人行为充分置于法制监督下，使得官员们都能清晰认识到自己所拥有权力及拥有权力之上所需担负的责任。1.3国内外研究现状1.国外研究现状在国外随着官员责任问题产生的高频率化，针对官员责任的研究也在变多，且国外专家们在责任领域的研究方向也有所改变。首先是，从对问责制含义及相关概念的的概括转向对其深层理论的分析与探究；另外就是，从对问责制的表象分析及其意义概括转向问责原因产生及解决措施研究方面。在国外，政治与道德2万方数据 第一章引言责任已经成为官员们的主要追究责任之一，传统的责任理念开始发生转变，甚至一些政府中的官员还会因为职责或者自身言行方面的失责遭到批评与处罚，更甚者要辞职。因此，当前国外专家的研究是以问责制的完善为主题，目的是要进一步提高问责的效力与速率。问责制在西方国家有着久远的历史及文化背景。其中最早的是古希腊的克里[1]斯提尼的立法改革，在其中最为著名的就是“陶片放逐法”，它可以被看作是针对官员责任的最早著作。随着时代的发展，国外学者在政府责任、责任政府及问责制理论研究方面也取得了长足的进步，并且在此基础上提出了一系列的新型理论。塞曼斯对“责任”与“问责”两词的概念做了初步性解释，并且在此基础上分析了两者之间区别及联系，为问责制的下一步研究做好了铺垫。随后，著名学者库伯在其著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》中又对责任做出了细致[2]性划分，他将责任划分为了两个部分分别是主观责任与客观责任。在西方国家中，美国是最早开始对问责制做出研究的国家。美国的谢菲尔茨，是最早对问责的内涵及其外延做出概述及总结的，他在1985与多位此领域学者共同钻研，最终写出《公共行政实用词典》和《公共行政与政策国际百科全书》两书，也是以这两本书为起点开启了问责学术领域的新思路。在《词典》一书中首次提出了问责制，并对其进行概括，第一次从学术角度上做出了问责制具体概念，[3]而在《全书》一书中则是依时代变迁及学术进步对问责概念做出汇总和重界。另外，国外在责任和问责制学识方面还有着诸多的代表人物以及他们的代表作，其中比较有影响的有：威尔逊的《行政学研究》以及《国会制政体》、德斯鸠的《论法的精神》、洛克的《政府论》、道格拉斯的《经济史上的结构与变迁》、休斯的《公共管理学导论》、孟卢梭的《社会契约论》、古德诺的《政治与行政》、弗里德的《走向一种新的公共行政学》、密尔的《代议制政府》、布坎南的《自[4]由、市场与国家》等，这些著作都在一定程度上涉及了问责制的内容，并在形式和内容上促进了问责理论完善。2.国内研究现状我国问责实践产生于2003年的“非典”事件，针对“非典”过程中失职事故，问责制开始出现。在以后时间里，我国始涌现出一批学者就问责问题从多角度、多学科做出探析和研究。到2011年为止，在我国高校的文献检索可以检测到，包含问责制内容的文章多达343篇，针对问责制的研究开始在我国盛行，著作及理论更是层出不穷。主要体现在以下几个方面：（1）对问责制与责任政府关系的研究。主要代表作有：谭功荣的《问责制：3万方数据 电子科技大学硕士学位论文责任政府最基本的实践形式》，景云祥的《问责制的构架是责任政府建设的关键》，岳晓的《从问责制的推行看责任政府重塑》等。这些学者的论述，无疑都确定了问责制在责任政府构建中的核心地位。（2）对问责制理论基础的研究。主要代表作有：黄健荣、梁莹的《建构问责制政府：我国政府创新必由之路》、游海疆的《问责制理论来源梳理与反思》等。黄健荣、梁莹分别从制度创新、监督制约、政府公信、回应行政四个方面建构有效的问责制度的理论基础；游海疆则是从民主政体、民主思想、民主政治、民主理论、公共原则和党纪精神六方面归纳了问责制的理论基础。（3）对问责制内涵、意义、对象和范围的研究。周仲秋在其《论问责制》的文章中，提出问责制是政府为实现官员负责而构建的一种符合新的行政理念的自我控制机制；刘祖云认为在我国政府官员的行为中主要包括两种责任，即积极责[5]任和消极责任；汪玉凯在其《建立官员问责制要消除三大障碍》一文中，提出要实现问责制就要清除三种障碍：权大于法的障碍，权力只对上级负责的障碍，权责不对等障碍；刘军宁在其《中国如何建立真正的问责制中》的文章中，提出从职责的划分、政务的公开、官场的文化等方面来完善问责制；杜刚建教授曾讲到问责制适应我国当前国情，其在中国的发展潜力巨大。同时他将引咎辞职作为能促进责任理念的有效手段，在一定程度上能完善责任制度之建构；张创新认为问责制需以一种系统性质的规范式来体现，即需建构一个有效完备的问责体系，这个体系主要包括责任确定、追究及问责救济三方面；刘厚金认为，需要从问责的主体、客体、内容、程序、法律依据等问责制的自身方面实现问责制的完善。景云祥的观点则是通过问责原则、问责形式、问责主客体以及问责程序四个方面达[6]到完善问责的目的。另外，我国的学者不仅在国内问责制研究上不断创新，还将眼光投到了问责文化较发达的西方国家以及我国的香港，从中汲取先进的理论成分，并结合我国的现实状况和研究成果，成功造就出一些先进的理论，其中最有影响的就是陈瑞莲和邹勇兵共编的《香港高官问责制：成效、问题与对策》一书。虽然我国的问责制研究取得了较大的进步，但是由于起步较晚，在水平上还是落后于西方国家，当前我国问责制研究存在的主要问题有以下几点：一、官员问责在现实执行过程中没有与其它部门的职能进行紧密的联系，在一定程度上造成了问责制度本身重大的缺陷。二、我国当前对于对于问责制的探析都是以制度为基点的，这样就造成了对其内在文化内涵的忽视，致使我国的问责制无论是在理论上还是在践行的过程中都缺少了一种精神方面的内在引导性。三、我国对于4万方数据 第一章引言问责制的研究往往只关注当今时代的动态，在借鉴上也是以经济较为发达的西方国家为对象，没有与中国几千年的古典文化相结合，没有充分体现我国的特色，这在其内容和表现形式上也是一种缺陷。1.4研究思路和创新点官员问责问题作为当前中国甚至全世界都需面对的问题，其存在有着一定的广泛性和特色，实现问责制的完善发展，创新行管体制，是各国面临的迫切问题。本文通过对国内外问责制现状及存在问题、意义的分析，提出能建构有效问责制度的相关完善对策，最终建立一套完善、有效的问责体系。整片文章总共分为五部分，从最为基础的研究开始，层层深入，最终问题的具体解决方案。第一部分主要是介绍了文章的主要写作背景与依据以及写作的理论意义和现实意义，并且通过对国内外对问责研究部分文献的描述引领出我国问责制当前的研究现状，最后通过对文章写作思路和方法的介绍，提出自己在关于问责制践行方面的创新理念。第二部分则是介绍了问责制的基本方面的知识，从责任以及问责的概念、内容、性质等方面详细介绍问责制的表面含义和内在本质，同时也介绍了在一些因素影响之下问责制的发展，最后则是具体阐述了人民主权论、权责对等理论、新公共管理理论等四大理论的内容以及其作为税权划分理论依据与问责制之间的联系。第三部分主要是介绍西方各国在问责制领域的研究实践与知识理论，通过他们之间的比较分析其先进之处以及存在的弊端，最后结合我国现有国情研究出一套适合于我国的问责制度理论体系。第四部分是文章较为重要的一部分，主要是介绍了我国问责制度当前在国内发展的现状，并且通过对现状的描述与解释，提出了问责制发展存在的主要问题以及障碍，最后则是有针对性的提出自己的观点以及深入分析上述问题存在的主要原因。最后一部分则是文章的主题部分，在这一部分中主要是针对问责制践行过程中存在的主要问题提出合理、准确、具体的解决方案与措施，首先是阐述了解决问题的巨大意义，随后提出了解决问题的总体思路和原则，从根本上确定解决问题的方向和思路，最后就是针对存在问题提出具体的解决措施。全文由表及里，层层深入，逐步揭开我国问责制践行的现实状况，并据此提出建议，为我国官员问责体系的构建提供自己的建议。本文主要采用了文献分析法、比较分析法、调查研究法等研究方法，通过文献以间接的方式获得研究对象的信息，并系统掌握了国内外及相关领域的研究现5万方数据 电子科技大学硕士学位论文状，从而进行相关理论分析。并结合历史与现实、中国与外国、现象与本质等情况进行比较分析，从纵向和横向上进行比较分析，在加以本文创新点的基础上，尝试提出有利于完善我国官员问责体系的对策建议。本文主要是以官员问责制为主要研究对象，并且分析其存在问题，尝试提出完善的解决措施。文章的创新主要表现在三个方面：首先，立意的创新。我国大部分对问责制的研究，都是以国内社会问题为背景，分析在问题产生下问责制发展的具体情况。本文以问责制为研究对象并且与政府内部结构、社会大背景、官员个人素质等相结合，以较新的立意，研究问责制完善存在的障碍以及合理的解决建议。其次，内容的创新。以往针对问责制的研究往往涉及方面较窄，往往是根据事态的发生来确认问责的内容，在这种情况下单一的内容也就导致了对问责制完善问题研究的单一性，本文则是将问责制与我国的政治改革、经济发展、文化演变、社会变迁相结合，具体分析在此基础上问责制完善所存在的问题，并提出合理的解决措施。最后，措施的创新。抛开以往古板的、短视的解决措施，本文在借鉴西方各国先进研究理论的基础上，与我国的前沿研究相结合，并以我国的现实国情为大背景，提出新颖的、具有长远研究价值的解决措施。6万方数据 第二章相关概念界定和分析问题的理论基础第二章相关概念界定和分析问题的理论基础2.1相关概念的界定2.1.1责任政府与政府责任责任政府能在其提取社会问题、制定解决政策、政策实施的过程之中能够担负起责任的政府。责任政府作为一种新型政府模式，从实践角度上，责任政府在运行上是以满足人们对于责任的需求为主动力的，它的一切言行都需对人民负责，需要从人民的角度来出发；从目的角度上，责任政府要求其自身需有能力对社会及大众的合理性要求做出最大实现，不但要履行好其特殊地位，也需拿实际的行动来证明其所具能力及责任心；从内容上，责任政府要在做好其本职工作基础上，担负相应责任，这些责任有政治、法律、行政和道德四方面的责任，责任内容的[7]扩充代表着政府负责任程度的不断发展。责任政府的构建是我国当前进行和职能转变和体制改的主要目标之一，因为其构建不但能够大幅提升政府的公信力度和自身的管理力，还能将人权的实现纳入正轨之上，这也是提升我国国际地位和竞争能力的必要条件之一。政府责任的概念是相对于责任政府而言的，从字面意义上来看它就是政府在其行为过程中所应担当的责任。从上文中的内容可以看出，这些责任的内容主要是政治责任、法律责任、行政责任和道德责任，下面就来具体介绍一下这四项责任的概念以及内容：1.政治责任政府是一个机构，其首先是作为一个政治性质的机构在存在的，其责任也首先表现在政治上。现今，人民大众已不是以前的草民，而是一群能追求自身权益的国家主人，因此政治需具备责任，责任也需联系政治，政治责任的实现度已成为民主实现度的重要指标。郭道晖对于其观点是，政治责任的内在含义是政府部门以及内部的官员，在进行其本职活动时，需有一个明确且合理的目标，而且这个目标还需以大多数人的利益为基础。专家刘厚金的观点则是，在我国政治责任特征应包括三点：符合宪法的本职特性、符合党的基本属性、符合我国法律的规则性。在那些代议制度的国家中，议会成为了人们的代表权力机关，因此在这些7万方数据 电子科技大学硕士学位论文国家中，政治责任主体现在对待议会的责任上。而在我国，无论是政府还是与之相关的行政部门，其政治责任是以机关与正当之间关系为核心的。所以在我国，政治责任主要表现为，我国的政府对与之相对应的各级人代会以及常委会和党进行负责。2.道德责任作为国家权力的行使者和社会大众的利益代表者，政府机关以及内部的公务人员除了要在政治与行政上进行责任担当以外，还必须在社会文化、风气、价值和伦理上对大众担当起道德上的责任。道德责任的含义，是指政府机关以及内部的公务人员，其作风和品质需具备基本道德意识，其行政行为需符合基本的行为规范，而不能违背其所在职位的职业道德和基本的社会道德要求，同时他们也有义务和责任去引导和保持这种道德责任。如果失去对道德责任的追求和拥护，那政府机关及其内部的公务人员在行为上也将失去合法性和合理性。道德责任的履行不是在政府机关及其内部的公务人员犯错的基础上进行的，只要是与我国的基本道德理念相悖，就要担负起一定的道德责任。从我国实际情况来看，我国的政府机关及其内部的公务人员主要应该具备为人民服务的理念和价值观。3.行政责任行政责任的含义是指在行政机构的梯次权力金字塔中，人员们对待上级要有服从的理念，对待下级需有指挥和监督的思想。政府机关及其内部的公务人员应该严格遵守不同级别之间的权力以及义务，要在自己的职责权限之内办事，不能够随意的越权。行政责任需要一定的条件才能够实现，首先就是需社会具备良好的政治风气和基本的道德风尚；其次就是需要社会中权力的行使者要具备一定的责任意识以及足够的学识修养；最后就是需要一种约束机制，这种机制能够对权力体系内部的机制和人员们产生约束，能激起责任理念的传播与接纳。所以，政府机关及其内部的官员员需在一些管理制度，如考核制度、选拔制度、惩戒制度等基础上，做到对责任最大程度的履行。4.法律责任依法治国常提不衰，而依法行政则就是我国政府及内部的官员所应恪守的行政原则，而依法行政的实现度则主要靠这其中法律责任的贯彻和发扬。由于政府是作为一个国家的代表机构而存在的，所以政府要是出现违法的行为就会造成比一般犯罪更加严重的后果，因此法律责任之要求不可忽视。法律责任的含义就是政府机构及其内部公务人员在其行政行为中因违反法律规定而应当担负的责任。由于法律责任具备强制性的特征，因此其在转变官员法律意识，规范政府行为中8万方数据 第二章相关概念界定和分析问题的理论基础具有较大的作用。2.1.2官员问责制的涵义问责制起源西方，本质上是西方的国家在其政治斗争中而产生的，在其内涵中表现的是一种责任原则，英国的内阁制就是这其中的典型代表是，内阁制是通过宪政来实现自身责任的政府制度。但是问责制也并非完全来源于西方，其实在某种意义上来说问责在中国的历史长河中早就有之，在古代问责制的表现形式并不像现在这样以一种制度的形式表现出来，而是皇帝用来整顿吏治的一种手段，通过对贪官污吏的裁决，表现出君主问责天下的治国之道和气概，从而稳固自己的统治和整个统治阶级的利益，从现在问责制的意义来看，古代的这种统治手段[8]也算是问责制的一种。在我国问责制的初始表现是在1986年得我国大兴安岭发生的火灾事件上，在这次事件的责任处理中首次体现了问责制的践行做法，但这还不是真正意义上的问责，但是其也为问责制的正式出现奠定了基础。在“非典”影响下，我国正式确立了问责制度，问责制在这一时刻正式浮出水面，这同时也是我国第一次面临突发事件时，能够快速有效的处理政府责任问题。应对“非典”事件的问责制的出现，不仅开创了问责先河，同时也使我国责任政府的建构进入了一个新的阶段。在随后的时间里，连续出现了一些重大的责任事故，这些事件发生之后的责任追究速率充分证明了我国的问责制已经从萌芽走向了正式的制度化。经过长期的学术论谈，我国对问责制涵义的界定是非常宽泛的，并没有一个集合的具体概念。其宽泛的概念内容主要是，由中央与各级政府及相关所属部门及能在较大范围之上对社会产生影响的官员和相关人士，这些人需在其职位上对其行为作出一定的责任担当，这种责任涉及到了政治、经济、法律和道德等方面，在学术语言上将这称为针对官员的问责制。从形式上说，问责制就是将官员的职位、行以及责任相互联系起来的行为制约机制，它是政府用来进行责任强化的一种手段，也是提升官员责任意识的一种措施。总体上来讲，问责制是将官员行为纳入一种有约束力的制度之中，通过这种制度的制约与引导，使责任一词贯穿于每个官员的意识之中，并使其行为符合多数人民期望。2.1.2官员问责制的特征1.问责制中的客体是由政府中的公务人员和相关部门的工作人员，主要是那9万方数据 电子科技大学硕士学位论文些有一定权力的、能单独做出决定的人员。在国外，能进行政策的商议、制定和实施，且可为政策所造成的消极效果担负责任的人员就是问责客体，我国也差不多，唯一的差别就是人员数量差距。2.问责制中的主体主要包括党和人民的代表机构。在国外，其问责主体主要是议会和当时的执政党，两者之间相互联系又有所区别，议会可对执政党的组成人员进行问责，而执政党只能对其所属级官员做出问责，形成一种梯次型的问责。而我国主体则包括人大、常务委员会和政府，三者之间也存在着梯次问责的情况，但不同的是，我国的所有公务人员的问责可以由三者中的任何一方发起。3.问责制中的责任追究对象包括政治、道德以及行政三方面的责任。大多数人认为，政府官员所犯的错误只会影响到自己所处行政位置的负责方面，其实这种观点是错误的，官员代表的不仅仅是其个人，同时也代表了政府和社会，因此政府官员也需担负起政治和道德责任。问责制将三者结合起来，刺激官员们以积极的心态承担自己的责任。4.问责制中的事由是指问责客体的无作为行为或者错误行为所引起的致使政府或者社会利益遭到损害的事件。从这个概念中就可以看出，问责制所针对的不仅是官员的失责行为，还包括官员的不作为行为，这就将那些做一天和尚撞一天钟的官员的美梦打碎了，不得不以负责的心态对待自己的工作。5.问责制的程序是严格按照法律规定来执行的。只有在法律的公正监督之下，我国的各项制度和措施才能够有条不紊的运作下去，问责制的程序也不列外，其运行也需要在严格遵守法律的前提下才能做到问责的公开、公正。问责的法定程序分为四个部分，分别是事件提起、相关受理、做出调查、问责结果，另外在每个部分中都分别包含着一些小的环节。6.问责制中的后果就是指在问责结束之后，问责客体所应承担的责任以及承担责任的具体方式。这些方式从程度轻重角度来说主要有：道歉、书面检讨、公开批评、警告、记过、辞职、免职和撤职，另外还需要具体根据事件所造成责任[9]的大小以及当事人的事前行为和事后态度，给出合理的问责后果。2.2分析问题的理论基础2.2.1人民主权论人民主权从其字面意义来看就只人民享有的主权，如果将这个概念与国家相10万方数据 第二章相关概念界定和分析问题的理论基础结合，就可以将其理解为一国之内人民拥有主权的制度。主权作为一个国家之内独有的权力，其所属权关系到国家的政治核心和治国理念。而人民对主权的拥有则是代表民主在社会中所占有的地位，也代表了人民在国家中所处的位置。一个国家的权力资源是有限的，如果这种权力分散在多个派别之中，就会失去其独有性和权威性，而人民主权的国家则将这种权利集中于人民之手，其余的权力机构例如立法机构、行政机构、司法机构等，都是从人民手中接受权力的给予，充当着权力的行使者而不是拥有者，因此这些权力机构都是作为人民利益的代言人，[10]并时时刻刻都要接受来自于人民的监督。卢梭首次提出了人民主权的理论。他认为，国家的最高权力应该被人民自己所拥有且也有行使资格，并且卢梭还为其观点提出了逻辑上证明：首先，政府只是权力的行使者，权力的根源来于人民，人民主权才是其有权可使的基础；其次，任何权力的规模和范围都是有限的，政府权力也不例外，作为行使者其权力主要受到来自人民的监督和约束；最后，权力的存在都是有其目的性和意义性的，政府权存在的意义就是维护人民的权益，且向人民的意志负责。卢梭的主权思想在以后的时代里经过内容的不断更新和层次的不断提高。我国也是一个人民主权的国家，人民是国家的主人，而权力机构以及公务人员们都是以人民公仆的身份在社会机构中出现的。全国人代会就是我国人民权力的集中代表，其不仅在我国有着较高的地位，同时也是我国政府以及相关机构的主要负责对象。所以在我国，人代会就是人民权力的实现者，人民通过自己的意愿选出代表进入人代会，通过人代会来表达自己对国家和社会的要求，同时也可以通过人代会来对政府以及内部的公务人员的作为进行监督，以期实现自己的利益。2.2.2权责对等理论权责对等理论同时也可以被称为权责一致理论,它的基本含义就是权力与责任是相对应而存在的，一个人拥有了多大的权力就需要去担负起遇着对应的责任。具体上来说其含义可以分为四点：第一，所谓的对等就是两者之间的同步，即权利和责任应该是平等存在的，没有权力也就无所谓责任。第二，权力是责任履行的前提条件，权力的拥有者必须要进行权力的转交和分散，以获取更多的利益。当然在进行权力转让时也要根据对象素质和能力的不同来进行适当分权。第三，在权力使用者的选择上，要进行严格的选择，不能得过且过。第四，权力也就意11万方数据 电子科技大学硕士学位论文味着监督，否则其就可能变质。当将权责对等的理论应用到政治范畴时，其主要表现在两个方面：首先，它能够指明权力的根源。权力之所以能够存在并不是因为其背后的强制力量，而是因为它是以大多数人的权益为归宿的，而人民会服从也是因为他们本身就是权力的拥有者。所以从本源上来看，权责之间是存在转化关系的，人民手中权力的让渡，也就造就了部分上位者的责任，因此两者之间也是相互伴随的。所以我们要认识到，当权力与责任相结合的时候，权力就具有正面效应，就能够给人们带来好的结果；反之，当两者之间出现失调时，权力就会发生性质上的改变，给人们带来灾难。其次，它能够指明权力和责任之间的辩证关系。辩证法中有着联系概念的存在，两种事物之间必然存在这一定的辩证关系，权力和责任也不例外，它们两者之间也存在着辩证统一的关系。权力和责任相互依存，权力离不开责任，责任也离不开权力，权力需要通过责任来加以约束，责任也需要通过权利来得到体现。因此通过问责制的建立，用一种制度化的手段来实现官员的责任意识，做到权责统一。只有做到对责任的追究，才能够将官员们的权力置于人民和相关机构的监[11]督和约束之下，才能够在整体上满足我国责任政府建设的需要。2.2.3新公共管理理论从19世纪的中期开始，一些西方国家就开始实行了所谓的福利制度。这时的西方国家崇拜的是凯恩斯思想，即政府是万能的，在所有的国家活动之中，政府都可且需进行参与，政府也可以用来对市场的弱点进行补充。但是经过长时间的发展，期望的经济飞速发展和社会生活水平的快速提高并没有出现在这些国家之中，反而在中期之后出现了一系列的问题，在这种形势之下新的管理模式的出现不可阻挡。新公共管理理论是以管理模式的形态出现在人们眼前的，它所包含的内容跟以往的政治理论有着较大的区别。它的理论新内容，其主要有以下几点：首先，从经济学之中获取了“理性人”的概念，并且将之作为绩效管理的基础；在公共选择的理论之中获得市场导向的内容，将政府与市场相结合，作为市场为主、政府为辅的市场经济新内容；从成本—效益理论之中获取了对政府管理进行界定和测评新方法等。其次，它还从企业的管理内容之中汲取可行的内容，例如绩效和[12]目标管理、人力开发、组织规划等等。12万方数据 第二章相关概念界定和分析问题的理论基础将新公共管理理论与问责制相结合就能够衍生出新的内容。第一，以人民的利益需求为导向，树立全新的价值观念，第二，精简政府职能，学会权力的下方与控制；第三，将竞争机制引入到政府管理之中，提高政府办公效率和公务人员水平；第四，构建以人民为中心的责任政府。新公共管理理论的出现不仅冲击了旧的官僚模式，改变了旧行政理念，也为我国问责制的完善和发展提供了理论上的新支撑点。13万方数据 电子科技大学硕士学位论文第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析3.1我国官员问责制实施的现状3.1.1从权力问责走向制度问责，问责形式更加明确自从问责开始，大多数的问责都是围绕权力这个中心而展开的，这种形式的问责也被称为权力问责。问责所针对的主要是那些能引起重大责任的事故，而在其中还具体包括了：是否追究、追究人员、追究范围、追究依据、责任类型以及责任程度等等，在权力问责的方式之上，这些问题是否采纳以及界定范围几乎都是依据领导层的主观意见，并没有一套具体的规则或者制度作为基础，这也就造成了我国在问责形式上的随意性，更为突出的就是导致直接减少了针对领导层的问责，造成了问责的不规范性。为了对这种情况进行彻底的解决，我国自从2004年就开始陆续颁布了一些相关的规则和法令，这些规则和法令中的内容大多都是各级地方机关在根据自己地方的状况上围绕问责结果的处理方法而来的，涉及面较为狭窄，并且没有代表性。在这之后在同年四月份我国又针对党内的领导层的失责状况颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》，这个文件对上层的问责现状和具体的程序做出了详细的规定，尤其是对辞职中的四种方式—因公、自愿、引咎和责令进行了较为严格的审查和规范，为我国问责方式的转变做好了铺垫。《党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》两个条例的颁布标志着我国的问责的依据正式由权力转向制度，制[13]度问责的问责形式正式形成。问责方式的转变不仅表明权力为大的时代已经过去了，也表明了我国政府对于提高自身责任意识和管理服务水平的决心，对我国经济发展，政治文明、社会进步、文化繁荣和责任政府的构建都起了巨大的促进作用。3.1.2伴随问责理念的发展，问责法制日趋健全伴随着问责态势的发展和问责理念的不断成熟，我国在问责的制度上的建设也没有停滞，中央以及地方的各级政府和相关的机构不断进行责任观念的更新，陆续颁布了一些与问责相关的法律文件，问责至此在制度的建设方面也取得了颇14万方数据 第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析为丰硕的成果。首先从中央方面来看，中央政府于2004年的2月公布了《中国共产党党内监督条例(试行)》的法律文件，这个文件是我国高层执政五十多年来的第一个对自身的行为进行约束和监督的文件，也开创了我国官员问责实践的新局面。在这个条列之中对官员进行询问、调查、批评、罢免等问责处理的方式明做出了明确的规定并进行了详细的阐述，这些也成为了问责制进一步发展的依据。在《条列》颁布的两个月之后，中央根据地方问责态势的发展并在对各地方的问责政策进行总结的基础之上，制定了《党政领导干部辞职暂行规定》这一文件，《规定》的主要内容就是：政府官员们由于自身工作行为上的失职或者领导上的失误，而对国家和社会人民的利益造成重大影响的，都要担负其责任后果，对于那些引起重大[14]事故并认为其不再适宜任职者，可以自行进行辞职处罚。其次从地方方面来看，在01年的6月份，深圳市根据前期出现的重大领导责任事故，特此颁布了《关于进一步深化人事制度改革的意见》，文件宣称“干部由于个人的错误决策或者工作上的过错，给单位和人民利益造成损失的，需引咎辞职”，《意见》是我国在地方性质的官员问责方面最早的规范文件。在2003年的11月下旬，四川省的党委又出台了《党政领导干部引咎辞职暂行办法》，其主要内容就是规定了官员需要进行引咎辞职行为的几种状况。在2004年重庆市经过多道程序制定了《政府部门行政首长问责暂行办法》这一规章，在其内容中它阐述了18种需要进行问责的情形和7种需要予以责任追究的行为。从以上的内容就能看出，随着意识的提高和制度的完善，我国的官员问责越来越走向正规化，问责的法制建设趋向健全。3.1.3官员问责的力度和范围不断扩大，影响日益深远“非典”之后的一年，由于问责风暴的席卷，我国的政府机构在这段时间里也经历了这场风暴的考验，使官员们首次感到了来源于责任的压力。在同年的4月份，温家宝召开了国务院的常务会议，在这次会议中温家宝聆听了小组对于川东石油公司的井喷事故、北京密云县的伤亡事故以及吉林市的大厦火灾事故的调查汇报，并直接建议需对事故中所涉及的官员做出严肃处理。自古以来，我国的为官之道中就有这样一条规则，为官者有两条道路可以一直走到尽头：一条就是想要继续升官加禄的官，这些官就需要不断的做出政绩，需要不断的进行尝试和创新；另一条就是那些得过且过的官，这些官没有所谓的15万方数据 电子科技大学硕士学位论文进取之心，为了保住自己当前的官位和俸禄，就长期的无所作为，也就是所说的“不求有功，但求无过”。这种规则也存在于我国现行的官场之中，一些官员为了避免惹来麻烦，在其职位上不尽其职、平庸一世，这种规则所带来的危害是不言而喻的。但是在“非典”事件之后的问责之中，问责的内容和形势也发生了较大的变化，从以前的只追究有所错误的官员转向了不但要追究有过错的官员，还[15]要对那些无所作为的官员们进行问责，即以后为官之道不会再出现无为的现象。3.1.4官员问责制已成为中国政府体制改革的新亮点2003年出现的一场天灾——“非典”，无疑给我国人民带来了无尽的伤痛和恐慌，虽然最终被化解，但是其带来的伤疤也许永远无法愈合。本来灾难或许能够早些结束的，但是由于一些官员的瞒报导致了对灾难的警惕性的下降和预防性的松懈，最终给国家和人民带来了不可估计的损失。由此官员的责任问题开始走进了政治和法律的范围之中。“非典”中对瞒报灾情和放松警惕的官员们进行了罢免的处罚，其中甚至还包括了两名省部以上级别的官员，这不仅是受到伤害的人们的一个交代，也是对官员们敲响的一个警钟，更是我国问责制发起的标志。在之后的短时间之内，问责开始大范围的、连续性的走向众多的官员，至此问责制则正式走进我国的政府体制改革之中。问责在某种程度上代表了国家民主、法治和德治的建设程度，也是推进一国体制的改革的重要因素。虽然我国的问责制尚处在探索的阶段，但是由于“非典”灾难的影响和上述的一些处罚手段，都将问责理念深深的印入了官员和人民的心中，这种理念将会作为一种新的动力出现在我国的政府的体制改革当中，成为一个新的亮点。3.2我国官员问责制实施过程中存在的主要问题3.2.1官员问责的相关实施配套制度不完善作为一种制度，单独运行是不具备优势的，其必须拥有相关的辅助制度，才能够将效果发挥到最大。问责制也不例外，它的实施也需要与一些制度相结合，才能发挥最大的效应。1.问责中的监督制度完善力度不够成功的监督应该是这样的:监督的客体的一切行为都要置于主体的全面监督之下；主体监督的方向以及程度以自己的标准为基础，不受到客体的影响和制约；16万方数据 第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析主体和客体之间保持良好的沟通以及平等的地位。我国目前运行的监督制度并不能使用问责制的发展，其能力远远不能形成对官员的有效监督，其中的问题可以分为四个主要方面：其一是虽然人民是监督的主体，但是由于其地位和能力的限制，他们并不能充分的对官员们的行为进行了解，结果就是他们没有足够的数据进行有效监督；其二是监督机关或是权限不够或是自身因素限制，他们之间不能进行协调，也不能实现对官员的重点监督。例如，纪检机关、监察机关、反贪机关的监督能力受到相关组织的制约；人大以及常委会的监督职能杂而分散，难以形成针对官员的应有监督；最后就是政协，由于其部门的特殊性，并没有多少权[16]威对监督行为产生所用。2.问责制中的信息公开制度落实力度不够政务信息的公开是实现民主和稳固法治的基础，它在问责中的建设有利于人民问责方面觉悟的提高、意识的增强和能力的发展，可以说它是民主国家中不可或缺的制度之一。政府以及内部的官员们的决策都不是公开进行的，也就是其将本来公开的决策信息进行内部化，这样公众就无法获取这种信息，也就无从对其追究责任，因为根本就找不到该负责的对象。理论上讲，无论是政府手中已经掌握的信息，还是其对这些信息进行处理变成决策的过程，都应该是公开的、透明的，都是应该为公众所熟知且置于其监督以及制约之下的。可是我国当前的情况不是这样的，政府机构还并不具备这种完全公开的心态和意识，它们不但不会将信息进行公开，反而会想尽方法的将其掩盖，对于其将信息加工以及进行处理的转化决策阶段，这种掩盖会变得更加神秘。由此，官员们成了信息的独控者，信息更是成了它们的工具，一种用来对自己可以获得翻倍利益；对公众可以进行欺骗愚弄；对上级可以进行瞒报掩护的工具。我国的问责制虽然起步较晚，但是发展速度却是较快的，所以信息公开制度建设的滞后，也成为了问责制发展的障碍。3.问责制中的评估制尚不健全有问责就必须有评估，只有对责任进行明确的评估，才能进行有效的问责。我国针对官员的一些考核制度是非常不规范的，其中的问题包括了：欠缺一个明确的评估标准；考核的内容过于繁多且存在大量重复；评估对象间的级别没有进行细化导致其缺乏参考性。甚至很多机构的职位的职能都没有进行明确的划分和说明，这样就会产生无从问责的源头。从模式来看，我国当前采取的是一种自上而下的单向性评估方式，这种方式所获得的结果中包含太多的主观性，有时候对于一个人或者一个小组、一个机构的评估都仅靠上层的一句话，而且有时为了博取上层的好感，下层人士不惜花费巨资，这也就造成了腐败，也预示着评估中公17万方数据 电子科技大学硕士学位论文平性的缺乏。从水平上来看，我国的评估小组人员大多都是直接从一些机构中调任的，它们并没有接受过有关方面的技能以及知识的培训，因此这也就造成了评估得低水平化、不合理化，不科学的评估结果也就失去了参考的价值，其也就成[17]了问责制实施的障碍。3.2.2官员责任意识理念匮乏，问责文化建设滞后一个制度的推行与完善，仅靠强制手段是不行的，必须将这种制度的理念与精髓融合到人民的意识之中，繁荣这种制度的文化，这样才能获得好的效果。当前我国的问责制发展在这方面就存在较大缺陷，主要表现在以下方面：1.责任意识的缺失在问责制中，官员其自身的为官意识和为官理念，不仅代表着其个人的素质和水平，也代表着我国官员队伍的总体素质和水平，更是关系到了我国政府的为民理念和责任建设水平，官员其能否为人民利益而负责，就成为了一个重点关心问题，也是我国能够成功建设责任政府的关键。责任意识的内容是官员一定要具备一种责任理念，这种责任理念是为国家和人们而服务的。官员的诞生有的是来自于指派，有的是来自于选举，但无论哪种其手中握有的权力都是人民赋予的，因此官员们首要的责任对象就是人民，但是由于一些官员并不具备责任意识，因此就会走向腐败。所以说，责任意识缺失就会造成官员们缺乏责任理念，官员们在其职位上进行问题的决策和解决之时，就会出现顾己失众的现象，甚至出现较大的责任事故，这时候就会引出问责的产生。2.服务意识的缺失在古代，官们被称为百姓的衣食父母，是因为官员们要在社会生活的方方面面为百姓们提供服务，为他们的衣食有保证而服务。但是无论在古代还是现代，在有些官员身上是体现不出来的，他们忘记了自己权力的来源，也忘了自己身为官员的职责。服务与责任是相联系的，服务是官员们履行自己职责中的重要一项，只有具备了服务意识的官员和政府，才是一个能付责任的官员和政府。3.法律意识的淡薄在法律上是不存在特权的，社会中任何行为的存在都需要法律的支持，官员们的权力也不例外。但是现在的一些官员们的法律意识淡薄，造成了一些责任问题的出现，具体表现在：首先，一些官员没有正确看待自己手中的权力，将它当成是自己的私人物品，没有弄明白在法律上权力与责任之间的关系；其次就是一18万方数据 第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析些官员将权力当做自己区别于民众的主要标志，他们忘记了自己权力的来源，忘记了自己的法律角色；最后就是一些官员们不顾法律规定，在其行为中压法、枉法的现象时常出现，为争取自身利益最大化，放弃了为国家以及人民服务的根本。4.责任文化的狭隘我国真正的问责制度是在“非典”事件之后才出现的，因此相对于制度来说的文化方面的建设是比较缓慢的，以至于现在只有部分的官员与群众知晓有问责这个概念。首先，问责意识的缺失，致使官员无心知晓与自己无关的问责，认为问责只是一段时间内和一部分官员间的专项临时制度，责任文化无法在官员中得到普及。其次，由于地位和参与权利的差异，身为“老百姓”的群众们更是缺少责任文化的熏陶。就这样，无论是在官员方面还是在普通的人们方面，责任文化无法在短时间内做到普及，这种文化的狭隘性对问责制建设产生了较大影响。3.2.3引咎辞职和官员问责救济制度不健全，问责善后体系缺失保障一词不仅出现在企业中的员工身上，政府中的官员们也需要得到保障。我国当前的针对官员的保障模式大多都是以早期的保障制度为范本的，其基本特征就是以机构为单位高度依赖于国家政权。随着市场经济的飞速发展，这种旧的模式已经不再适合于我国官员制度的发展。这其中以引咎辞职制度和救济制度最为的明显，这两种保障制度的不健全在较大程度上影响了问责制的正常发展。1.官员问责之下的引咎辞职制度的缺失（1）引咎辞职意识不宽泛。我国引咎制度的发展虽然起步晚，但是制度本身的发展却是较快的，这也就致使相应的制度文化有了一定的滞后，从当前的情况来看，当在谈论到此制度的时候，无论是政府内部的官员们还是社会上普通的群众们，对引咎制度的认识都是一知半解，不管是对其概念还是对其具体内容都缺乏一个大概的了解，也就是引咎辞职的意识并没有在社会范围之内得到传播和接受，这样的现状也就造成了引咎辞职的形式化与狭隘化。所以从总体来说，由于意识文化发展的不同步性，引咎辞职制度并没有得到官员和群众们的广泛接受与了解，以至于其在施行的过程之中常出现官员缺乏主动、大众保持冷漠的现象，最终造成了我国得引咎制度在其发展中缺乏社会的推力，也给问责制的进一步发[18]展造成了一定的阻力。（2）引咎辞职范围不明确。引咎辞职自实施以来对于纠正官员中的不正之风和加强官员们的责任建设等方面都获得了很不错的成绩，但是在这个过程中也暴19万方数据 电子科技大学硕士学位论文露出制度中存在的一个范围问题。首先，厚此薄彼。从这些年引咎制度的实施对象来看，其中最多的就是行政机构中的那些领导们，这些行政领导都是在发生重大责任事件时候的直接负责人，所以引咎制度在他们身上体现的最多。但是对于那些党委系统的干部们却没有一个明确的引咎指标，甚至对其行为都缺乏必要的监督和考核，这也就致使进行引咎辞职的官员们都是行政系统的，而对于主观性较强的党委干部们却是很少见。其次，级别差异。政府机构内部的一些下层官员们认为引咎辞职与他们没有多大的关系，只有那些负责进行问题决策与处理的直接领导高层才有资格进行辞职，自己如果出现什么过错那只是自己顶头领导的事，这种想法也在问责的实践之中得到了证明，往往那些引咎的官员都是决策层的高官。最后，程度限制。我国的官员都是在迫不得已的情况下之下才辞职的，他们都是在看到所发生的事故或者灾难所带来的责任是自己无法担负时，才会想到去引咎辞职，仿佛这是一种退路，而不是一种必然选择。但是在国外的官员们都是却会因为一些不太显著的原因而辞职，以彰显其对人们负责的态度。（3）引咎辞职程序不规范。首先来看就是程序的起始状态不规范，所谓的状态不规范就是指官员进行辞职时所处的形势。上文也提到，我国的官员在引咎辞职时，大多都是因为自己所负责的事务出现了问题，并且这个问题所引起的责任并不是自己所可以担负的，引咎的行为就是在这种无奈的的现状之下做出的无奈选择，如果情况能够进行控制，责任也有能力进行担负，那引咎辞职也就会很少出现了。其次就是其执行过程的封闭性和不透明性，政府不会对引咎辞职官员进行辞职的原因，所犯问题应担负责任的程度进行公示，同样对于这些官员之后的去向以及其本身职务待遇的问题也避而不谈，这些存在的不透明程序都影响了引咎制度的规范性，也是一种对民众不负责的表现。2.官员问责之下的救济制度的缺失（1）遭到免职的官员其最终出路不明确。官员因为责任的问题而被免职或者是自己被迫引咎之后，其去向却是没有明确规定的，有的官员认为这免职只是一时的，过了所谓的“处罚期”之后还能回到自己待过的位置，还有的官员就是因为重大责任事故在被免职，在其走的时候留下的是一堆未解决的问题，新的官员到任还需要一定的时间，这样就会造成事故的现状愈加糟糕，使得原本就混乱的局面变得更乱，这些问题的存在都是救济制度缺失的表现，也在一定程度上阻碍了问责制的进程。（2）接受问责惩罚的官员们的权益无法得到保障。由于我国问责制的建设还处于初级阶段，因此其无论是在理论方面还是制度方面都存在一定的漏洞，例如20万方数据 第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析问责制中的同体问责，其主要内容就是机构内部上层对下层的问责，这样的问责由于饱含主观缺乏监督，官员们的权益就受到了极大地威胁，这也是救济缺失的一个表现。3.2.4问责实施的法制建设仍不完善，法制问责的依据和理念依然欠缺1.问责制中的法律法规建设不完备当前情况看，我国的问责主要是针对行政系统内部的官员们，是其内部的一种进行自我监督和纠偏的常规性制度，因此这样的问责制欠缺规范性以及权威性，就算是在问责制的施行过程之中也会遭到上级或者同级官员们的影响，而且由于公众在其中参与较少、媒体获得信息不多，致使问责制不能得到有效的监督以及制约，造成了其自身的不彻底性以及不公正性。问责制是应当在其内容和施行上体现出责任的理念的，但是因为其相关法律法规的不完备，就造成其内容和施行缺少了必备的依据和理念。例如，自“非典”来进行的一些有影响的问责事件之中，仅只有几位上层的领导们受到了问责，而对于其他的要付次要责任的人却没有明确的说法。因此欠缺法律依据和责任理念的问责制是低效的，甚至于失去了[19]其原本应有的意义。2.问责立法的滞后由于问责涉及的问题都是严肃，因此对其进行的立法也必须是十分严谨的，但是我国当前并没有一步专门的法律来规定问责中的细节。所以问责立法的滞后已经不能满足问责实践的需要，这样造成其效能的低下。我国问责立法的滞后主要表现在三个方面：（1）法律阶位太低，缺乏权威性。所谓立法是指以国家效力为前提的法律文件，在其自身强调的是法律之间的地位和效力等级等，而这种等级的划分则是依靠立法主体的权利等级来确认的。从问责制看，我国除了几部针对问责的行政法规之外，就没有一些权威机构特别颁布的规章了，而一些部门和地方政府规定的内容，不仅缺乏权威性也不具备普遍性，因此我国需要加强对问责制的权威立法。（2）法律规定不一，缺乏必要的统一性。当前我国的问责法律构成的主体是地方政府的问责规章，因为中央中专门针对问责的文件是不多的，也正是这样就造成了问责统一性和严肃性的缺乏，因此各地制定的问责规章都是根据自己地方的实际状况，因此这些规章无论是在问责的对象、范围还是在问责的程序、形式方面都有着差距，甚至地方性规章还会与中央文件出现内容冲突，这样的问责是21万方数据 电子科技大学硕士学位论文不规范的。（3）法律规定过于笼统，不具备实际可操作性。从当前的问责法律中能够看出，除了一部分具有规范性外，有一大部分制度仅仅具备原则上的规定，在其内容上却是过于简单，这样的结果就是在施行过程之中难以操作，也就失去了应有的效力。3.3我国官员问责制实施存在问题的成因分析3.3.1世袭传统的为官理念，“官本位”思想根深蒂固所谓的官本位就是指将官这个职位看成是最根本的，将官定位为自己的最高追求，自己的所有作为都是为了取得官这个位置以及其所附带的权力，甚至在取得之后，还用官的思想以及眼光来看待自己的生活理念和自我价值，同时也用这种眼光来看待周围的人以及事物。这种以官为本的理念就是我国的传统文化之中留存下来的，它在形式上带有浓厚的封建气息，而且由于其长期存在的结果，这种观念在我国的官员文化中也是根深蒂固的。这种观念所崇尚得是自身所拥有的权力、自身能取得的利益，它是以自己为中心的，这样就会对政府和大众之间的关系的稳定带来影响，同时这种只对自己负责的形式也不利于问责制的发展，因为在其眼中就不存在对谁的责任，所以要其对人民进行负责，对自己的所为担负责任都成了空谈。我国作为一个以民为本的国家，而官员们则是作为人民的仆人身份而存在的。可是现实与本意之间却是有着差距的，在我国官员犯罪的现象也不在少数，例如，贪污、以权谋私等等。这些现象存在的一个重要原因就是“官本位”思想的存在。在其思想中，官与权是分不开的，既然努力做了官就要将自身的权用到极限，这样也就造成了官员失责的根源。在官本位的作用之下，官员们都将追求自己利益作为要事，而不会其考虑要怎么样才能对得起选择自己的大众们，更不会对其所造成的责任而去接受追究甚至惩罚，责任理念也就严重的缺失了。“官本位”的为官理念是在我国有着较长的发展历程。尤其是在建国初，由于特殊时期的需要，我国的行业模式都是采用了便于统一指挥与管理的高度集中式的管理模式，这样就形成了一种自上而下的单一式行政体制。这一体制便于集中领导、指挥，可以快速应对突发的情况，但是其也在客观上为“官本位”意识的存在提供了条件。现在问责制的建立与实施对“官本位”的理念造成了巨大冲击，22万方数据 第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析也为责任理念的发展做了铺垫，尤其是新代领导们大力推进问责文化和法制发展，这些做法都为中国从根本上改变“官本位”理念，为责任理念的确认和问责制的发展提供了新动力。3.3.2政府信息来源通道不畅，知情渠道闭塞因为问责制的实践需要大量信息的支持，因此政府内部机构和官员们的信息的公开以及社会对于信息的知晓力度就成了问责的重要依据。政府只有将其内部信息以及官员们的相关行为信息进行公开，而对政府及其官员们的行为负有监督责任的机构和人们只有通过透明化的政府，利用各种渠道获得这些可以作为问责依据的信息。但是如果政府将其内部信息进行封闭，没有公开的信息就不会被相关监督机构和人们所了解，这样就无法对政府内部的决策以及官员们的行为进行监督，当出现重大的责任事故时，也就无法从封闭的信息之中得知事故的相关责任者，于是问责的对象也就处于模糊的状态，问责制的实践就难以继续了。我认为在政府的信息来源方面，媒体监督的欠缺和公民参与的减少在很大程度上制约了知情现状的发展。首先，从媒体方面来说，媒体是对政府及其内部官员们进行监督的重要手段，由于其深入性与广泛性不仅可以得知一些内部的信息，也可以将这些信息尽快送达到人民的眼前，但是由于我国的媒体监督还存在着不少的问题，例如监督方面的法规并不健全、监督的疲软等等，这些都影响了媒体在知情方面的能力；其次，从公民参与的角度来看，公民的参与不仅能够在政府的决策之中建言献策，更能对决策之中的相关责任人进行详细了解，从而为问责的进行备好依据，但是当前我国对于公民参与的法规和程序并不健全，无法保证公民的真正参与；最后政府自身对于信息的封闭也是因素之一。这些问题的存在都影响了政府信息的公开以及监督机构和人民的知情，对问责制的发展造成了阻碍。3.3.3问责范围内官民素质和社会环境的制约在我国，封建中的专制统治有着千年的历史，封建社会就是一种家天下的统治形式，在这里百姓没有权利，皇帝就是法律的代言人，那些官员们更就没什么责任可言了，因此在专制的社会之中不会有问责制这样的理念诞生。这种历史情况的存在可以借鉴到我国的现状，虽然自“非典”之后我国问责制开始正式施行，但是首先由于发展时间较为短暂以及影响力度不够，更是因为千来年的传统专制23万方数据 电子科技大学硕士学位论文文化的影响，在问责的范围之内无论是官员还是大众们都缺乏一种问责的素质，就连问责环境的建设上也欠缺了一些东西。1.从官员的素质来看，无论是中央政府还是各级的地方政府都有着各自的独特利益一些地方政府为了将自己地区的利益扩大就进行封锁活动，不但在各自地方称王，还对中央的规定不予支持，这其中都是地方政府的官员的低素质行为。比如，在“非典”中，不仅是地方的也包括了中央官员，为了保持自己的名誉和利益，对灾情不据实报告，不但没有对灾情进行遏制，还在一定程度加快了其进程。从问责制的角度看，官员素质的低下主要表现为民主意识的低下和责任意识的低下：第一，民主意识的低下可以分为三个部分，法治理念欠缺，民主意识薄弱，官员信用缺失。首先在法治理念方面，一些官员知法犯法，在其行为上不依法办事；其次在民主意识上，一些官员的本位思想严重，没有将人民列入自己的服务范畴之中；最后在信用方面，一些官员在被进行问责时保持了消极的状态，对自己的责任不予担负，造成了官员信用的极大缺失。第二，责任意识的低下主要表现为责任制度建设缓慢和责任文化的滞后：首先在制度方面，由于问责制起步较晚，而且又是在非常时期出现的，因此其发展受到了一些质疑和阻碍，而其缓慢性又对官员责任意识的构建产生了影响；其次在文化方面，问责风气尚未形成，问责理念尚未普及到所有的官员和民众的意识之中，问责文化的滞后反作用于官员，造成其责任意识的欠缺。2.从民众的素质来看，主要表现是民众参与意识的薄弱以及民众自身民主意识的淡漠首先，参与意识。自古以来，政府以及官员都是居于人民之上的，即便是在现在民众也没将官员当做仆人，而是将他们作为主导者，因此民众们在缺失了主人意识的现状下，对政府以及官员们的责任只有被动接受，而缺乏主动形态的监督以及问责，最后这支重要的问责队伍也就没有作为了。其次，民主意识。由于没有摆正自己的主人地位，民众们对政府以及官员们的位置以及权力就有了一种敬畏和依赖的感觉，这样就会丧失自己的民主意识，任由官员们胡作非为，不仅不利于问责制的发展，也为“官本位”的发展提供了一些条件。3.从社会环境来看，主要表现为问责理念尚未普及和问责文化尚未健全首先，问责理念的普及方面。问责制开始于特殊时期，虽然发展速度较快，但是由于时间较为短暂，因此无论是官员们还是民众们，都对其没有一个明确概念，问责理念的普及力度还有所欠缺。其次，问责文化建设方面。一种文化是随24万方数据 第三章我国官员问责制实施的现状、存在的问题及成因分析着制度的发展而有所发展的，但由于我国问责制的迅速发展，导致其文化建设远落后于制度建设，问责文化没有在社会范围内得到接受。3.3.4致力于经济高速发展，政治性的官员问责制度化进程缓慢近些年来，我国的经济发展的速度以及水平在全球都是领先的，无论在经济的繁荣时期还是在其低谷时期，由于我国的庞大消费基数和丰富的物产原料，都使我国继续进步着。但是一国的水平以及地位不是只看其经济的，也要涉及到其政治的水平和能力，而我国就存在着经济和政治之间的畸形发展，由此致使问责制的发展也受到了影响。这种影响可以概括为三方面：第一，权力结构的缺陷。官员们手中之权过度的集中，而且因为有效监督的欠缺，其受到的制约力度太轻，这样导致的就是个人利益特征的加强和责任意识的流失。第二，问责的标准模糊。由于问责制发展时间短暂且生于非常的时期，因此不管是中央还是地方尽管根据实际的状况对问责制做出了反应，建立了一系列的相关问责条列和法规，但是其缺乏统一性，中央和地方之间存在差异，地方之间也存在差异，这就导致了问责标准的差异，对问责制发展的规范性造成了较大影响。第三，问责的体系并不完善。政府以及官员们的责任包括了政治、行政、法律以及道德四方面，而政府以及官员是作为责任的主体而存在的，而问责制所关注的就是这些责任方的主体，但是当前我国只是建立了针对领导级别范围内责任的体系，而尚未出现能够囊括[20]多数责任主体的问责体系，官员问责体系的完善仍然有待发展。25万方数据 电子科技大学硕士学位论文第四章西方国家官员问责制实施的现状及对我国的借鉴意义4.1西方国家官员问责制实施的现状4.1.1西方国家官员问责制的内容西方国家中的问责制并没有很多复杂的内容，其主要分为两大类：一类就是政治方面的责任追究，一类就是道德方面的责任追究，他们的问责制就是在这两大分类之中不断进行内容的扩充与总结。1.西方问责制中的政治责任问责西方国家中最早对政治责任进行问责的国家就是英国，英国的这种机制也不是一开始就存在的，而是从其国内的一种弹劾制度所逐渐转化而来的。在16世纪为了改变因为法律权威不够而无法对一些奸佞之臣进行判罚，由此启用一种由议会所控制的弹劾程序，利用议会所拥有的权力加以合法的程序对奸佞之臣进行应有之制裁。后来随着议会权力的日益巩固和扩大化，越来越多的官员开始在政治上与议会的为官标准相趋同，生怕议会会将政治责任的帽子扣在自己的头上，这就是最早的“英式政治问责”。1688年英国摧毁君主制度，建立起现代意义上的最早的民主政治，之后英国又颁布《权利法案》，对王权进行了废除，以此来奠定议会最高权力。在这之后，英国的内阁行为由于遭受议会的怀疑而使其不能组建，导致了内阁官员的全体辞职，至此责任问责机制正式出现。英国责任制是将主权在民作为基本的执行理念，它所强调得是议会只有通过民主性选举才有着最高权力机关资格，而其它的一些机构则是由议会的权力委派而生，它们的权力亦[21]来源民众，且其作为需对议会负责，这其中就包括政府。现在西方在责任理论及实践上，亦有着问题分歧，例如责任究竟是由政府集体来承担，还是有其中的某些个人进行承担。西方的一些国家之中，政府责任往往意义上就是对其整体的内部成员的责任追究，是一种集体性质的责任，如果议会表示要对政府的行为进行责任追究那就代表一种群体性追究，政府内部中的所有成员都要担负责任，而不只是个别的官员，这种形式在英国的议会负责制中表现的较为明显。另外西方的一些国家，在责任追究上注重个人性责任追究，政府中的领导者需对其决策行为担负责任，同时政府官员还需对自己所属部门的政策26万方数据 第四章西方国家官员问责制实施的现状及对我国的借鉴意义担当一定的责任。在西方国家之中对政治责任进行监督和问责的方式共有五种形式：(1)质询。意思就是议员代表议会或者以个人，针对政府行为失责状况，依据合理合法的手段向主要责任人进行质询，并且要求在特定时间内得到回复的形式，这种问责的形式在内阁制度和社会主义制度的国家可以实现。(2)调查。议会通过自身的调查权力，对政府的日常行为进行监督，并且要将调查之结果进行公布，这样就可以对政府形成有效提醒，防止政府之中违法行为的出现。(3)信任表决。这种形式也被称为倒阁权。即议会对政府的作为产生不满和不信任时，就可以根据人数进行表决，当信任表决达不到议会所要求的标准之时，也就意味政府即将解散。(4)弹劾。这种形式主要是针对级别较高的官员，当普通的法律不能凑效时，议会就可以通过弹劾的形式对这类官员进行处罚。(5)督察专员。这种专员主要负责的一[22]些琐碎的犯罪行为，主要包括行政疏忽、过失以及行为不公平、不合理等问题。2.西方国家道德责任追究机制责任追究不仅仅是在政治方面的，道德方面的责任涉及的范围更大，在道德方面的责任追究更能给官员们带来提醒和压力，而且通过对道德的立法能够通过强制形式规范其道德行为，加强其责任方面的意识，而这种道德责任的追究做法已经在许多国家所实行，甚至这种道德方面的责任规范被纳入国家法律之中的比重已经成为可以衡量一国法治水平的指标之一。例如美国，美国于1958年通过国颁布了《政府工作人员道德准则》，这个准则主要是为官员们规定了在其职位中所应注意的道德行为。而在1965年的五月份，美国又通过总统的命令颁布了《政府官员和雇员的道德行为准则》，对道德规范做了进一步的完善。而后在1978年，美国又通过了《政府道德法》，直到1992年美国政府伦理办公室所颁布的《美国行政部门雇员伦理行为准则》，以其详细的内容和更强的操作力度，成为美国道[23]德规范的标志文件。虽然西方各国在关于道德责任的追究方面有着不同的立法和规定，但是却也存在着一些相同之处，可以给我国带来一定的借鉴，主要有以下几个大的方面：(1)财产需要进行申报证明，同时要将自己的财务公开；(2)除了本职的工作外，不得将权力擅用；(3)对于公有财产以及内部信息要依法使用；(4)严禁受贿；(5)职务上地区与亲属关系的回避；(6)道德违法的限制与审查。有一些国家为了在最大程度上对道德方面的责任进行有序管理，根据各自状况进行了道德伦理管理的专门机构的建设，例如1978的美国政府道德研究室的建设，这个办公室的主要责任就是根据北部公务人员间利益冲突的情况，进行有关的规章条例的制定以及实施；27万方数据 电子科技大学硕士学位论文英国则是在80年代建立了道德准则委员会；加拿大的政府于1994年成立了政府道[24]德咨询办公室，主要负责为联邦以及省级的政府组织提供伦理道德方面的建议。4.1.2西方国家官员问责制实施的现状1.法国法国的问责制主要体现在其行政法之中，其行政法对官员的行政行为以及一些职能部门的组织形式都做了具体规范，在行政法之中不仅规定了政府机关以及公务人员的权力活动方式，同时也将机关以及人员在职权活动之中可能会造成的不良后果进行了责任担负方面的规定，并且依据事态的大小和权责的大小对所应担负的责任进行细致的级别划分。法国于1993年根据官员的受贿现状颁布了反贪污法，并且在这之后建立了专门的反贪中心机构，另外在法国还有不少这样的类似机构，例如官员生活透明委员会以及廉政署等等，都是用来对官员的行为进行监督以及在违法后给予相应的检查和处罚。在法国所有的官员，无论级别的高低和权力的大小，都需要主动的接受各种机构的监督和检查，而且还需要能为自己的行为进行责任担负。在法国官员们除了需要担负行政和法律方面的责任之外，还在程度上担负着道德方面的责任，例如如果在法国出现了责任的事故，如果这个事故并没有被判定为政治方面和法律方面的责任，但是依旧带来了较大损失的就需要担负道德责任，这时候[25]法国的官员就会自动的提出辞职。法国的责任追究机构之中，除了相关的负责机关之外，行政法院在对官员责任的追究之中扮演了一个比较重要的角色。行政法院对责任德尔管理具有较大的范围与权力，在出现的较大的责任事件之中，就算不是这事件的直接责任人，行政法院也要对与其事件相关的官员进行法定程序之下的调查，并且会在结果公布之后对其进行责任的有效追究。法国还设置了“监察官”这样一个拥有独立性质的机关，它的职责就是对政府机关以及内部的公务人员实施非司法的监督。在法律上，法国给予了监察官宽泛的训导之权力，也就是监察官有权对各级的官员进行训导，而被问责的官员们责任需要进行有效配合。监察官也可以对官员的违法乱纪的行为进行揭露，但是他们不具有实际的处理权力，因此他们又被赋予了督促相关机关进行有效责任追究的权力。最后法国除了设有专门的机构进行责任监督之外，公众以及媒体也在问责制的监督和实施之中发挥了不小的作用。2.德国28万方数据 第四章西方国家官员问责制实施的现状及对我国的借鉴意义在德国公务员制度具有较长的发展时间，到现在为止，公务员制度在德国有着280多年的发展时间，长时间的发展也使德国具备了一套内容充实、体系完备的公务员制度。总起来说，它的公务员制度可以分为三个阶段：第一阶段是在1713年，当时的德国总统威廉一世将考试录用的制度引入了政府的官员选拔之中，这阶段可以说是德国公务员制度的初始阶段；第二阶段是在1873年，这一阶段主要是公务员制度的完善阶段，这个时期德国的第一部针对官员的制度文本《官员法》出现了，这也代表着德国官员责任的追究制度开始浮出水面；第三阶段是在1919年，1919年德意志联邦共和国正式成立，由于君主制得毁灭，德国造新的宪法之中规定了公务人员的透明录用制度以及政府服务人民的执政理念，同时也对公务员违反法律的内容和处罚条例做出了细致的规划。在1953年，德国又根据宪法的理念，制定并且颁布了《联邦官员法》以及《联邦官员纪律惩治条例》等专门的针对官员管理的法规，这些不仅促进了德国公务员制度的完善，同时也对德国官[26]员责任追究制度的发展打下了基础。3.瑞典在瑞典负责官员责任追究的主要机构是公共管理局，公共管理局在官员责任的管理上也是进行了类别的划分，他们将本国政府机构和官员们的责任也是分为了政治责任、法律责任和道德责任这三个方面。在瑞典，议会对政府机关的监督是一种主要的责任监督形式，在具体的实施程序上，议会是通过监察专员办公室和宪法委员会的创建来进行操作。专员办公室是对人进行监督的机构，它的涉及范围主要是法院以及从中央到地方的各级行政机关和官员；宪法委员会是一个对文件进行监管的机构，其主要负责内阁中的所有文件以及记录，并且还要根据检查结果向议会进行报告并提供详细的描述文件。在瑞典根据政务和财务公开的原则，任何的瑞典公民都有权力对机关中的官员财产以及其它相关情况进行查阅，并且这种查阅是没有官员级别限制的，瑞典国内的所有官员就算是首相都要接受这种查阅。同时瑞典人民也拥有文件查阅的权力，也就是就算是人民大众也有资格对一个行政机关的文件进行查阅，除了一些涉及国家机密的文件不能查阅外，其它可以公开的文件都在查阅范围之内。除了西方得国家之外，我们亚洲的一些国家在官员的问责方面也有着较高发展水平，其中新加坡和日本这两国就是典型代表。新加坡于1960年通过《反贪污法》，正式开始对官员财产和相关行为进行立法，并且随着国内和国际状况的不断变化对该文件进行补充和修改，使其在内容上更为丰富，在实行上更加切合实际。在1988年，新加坡又颁布了一部有较强操作性的法律《没收贪污所得法》，29万方数据 电子科技大学硕士学位论文这不法律专门用来防止腐败，也是新加坡问责制发展的一大标志。日本在对官员进行惩罚和问责方面主要是通过一些基本法，例如日本的《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》都对官员的行为准则和违反准则的相应处罚做了规定，这两部[27]基本法都对日本国内官员的行为起到了约束和规范的作用。4.2西方国家官员问责制完善对我国官员问责制实施的借鉴意义4.2.1借鉴西方官员问责制完善手段的必要性自“非典”以来，在我国也开始了问责制度的建设历程，由于西方国家问责制的建设方面起步较早，所以其无论在水平还是经验上都要优于我们，因此我国的问责制在建设方面需要向西方国家进行借鉴，借鉴他们的成果以及经验。但是由于社会主义与资本主义之间在社会性质和政治、经济模式间存在的差异性，也就说明我国的问责制的建设不能完全的借鉴西方的思路以及模式，我国必须在社会主义的大背景之下，对西方的问责成果与经验去粗取精，建设我国特色的问责制度。4.2.2西方国家官员问责制完善对我国官员问责制实施的借鉴意义1.问责制建设以及完善需要相关配套制度的协调与配合一种制度的建设是不能单独进行的，它可以是一种系统的工程，一个工程的完备就需要有必备的程序和有力的技术支持，否则就达不到原本的效果。因为在问责制建设过程中，必须将其纳入到制度体系之中，使其在这个体系中实现真正意义上的制度化和规范化，并在其中与其它的制度进行相互衔接与配套，只有这样问责制才有可能不断的完善下去。从效果上说，如果问责制如果失去与信息公开法规、监督法规以及新闻法规等配套法规之间联系，那无论是它的推广还是它的施行都会受到一定阻碍，甚至还会向不良的方向发展。从西方问责制看，正是因为配套法规与机制的完善，问责制才能取得应有的效果，官员才能在各种监督之下服务人民，在各种法规之下接受惩罚。2.保持问责程序的透明性与科学性，是实现有序问责的坚实保障本质上说，问责制属于一种民主制度，它的使用权的拥有者是人民大众，因此问责制的程序必须保持基本的开放性、充足的民主性以及严谨的科学性，只有这样的问责程序才可以造就公平、公开以及公正的问责效果，才能将官员的责任管30万方数据 第四章西方国家官员问责制实施的现状及对我国的借鉴意义理做到最优化。在西方国家，由于长时间的问责实践，其问责的程序中存在的缺陷不断被修补，到现在已经形成可较为科学的和合理的问责程序，以保证问责机制效能性的发挥。3.问责制的有效实现要求有多样化的问责手段以及方式西方国家在问责制的追究方面，都根据自己国家的实际状况，采取了一些具有特色性的问责手段和方式，通过这些多样化的方法不仅可以最大范围内对官员责任进行追究，而且能够化繁为简，优化追究程序，最大化提高问责的效能。我国是一个民族和人数都众多的国家，因此这也表明我国的问责会有更多的新状况出现，因此实现问责的手段的多样性能够对我国问责制在未来的发展提供有效支持。4.问责制中的权力应用要进行有效的制约与规范权力是一种无处不在的力量，一种制度既需要权力作为支持、作为后盾，又需要对这其中的权力进行规范和制约。西当国家一般通过下三种方式进行问责权力的规范和制约：首先，注重以权力制约权力。以权力制约权力可以分为不同部门之间权力制约和同一部门内部的权力制约。问责制虽然有民众参与，但是基本的权力还是掌握在官员手中，这是就需要权力之间的制约来保证官员不会因为利益而做出有违问责法规的事情。其次，注重以权利监督权力。权力是来自于人民对自己权力的让渡，因此国家只是权力使用的代理人，人民虽然让渡权力，但是依然有责任和权力去监督这些握在官员手中的权力，在问责中民众、民间组织、新闻媒体都有监督问责的权力，这样才能保证问责的实现。最后，注重以法律规范权力。西方国家都注重法律对权力的制约作用，凡事有法可依就能减少人治的程度，在我国通过法律确认问责的主体、范围以及程序等，才能有效的确保问责[28]制的实施。31万方数据 电子科技大学硕士学位论文第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径5.1完善我国官员问责制的现实意义5.1.1有利于提高官员素质，建设一支优秀的政府人力资源团队伴随经济和社会等多方面事务的不断增加，政府官员手中的工作也趋于复杂化，这就对一些官员的专业水准提出了要求，官员们除了需要具备能够快速处理基本政务的能力之外，在自身的精神方面还需要拥有优良的精神意识和品格。伴随着问责制的施行，官员素质方的问题不断的被暴露出来，一些接受问责处理的官员缺失是由于自身专业能力的不足而造成了政务工作上的失误，但是更多的官员并不是因为能力而是被自身的责任心或者道德品格问题给工作带来失误。官员问责制就是一种集检查、处理、警示、激励于一体的制度，它的推行可以通过对问题官员的处理像其他官员展示责任问题的产生根源，在此基础上提升官员的负责理念，这样就能直接有效的改善吏治，同时对于官员们的觉悟、品质、能力等素质的提高也能产生影响。因此在问责的压力之下，政府官员各方面的素质都会得到较大提升，建立一支能力和责任理念兼备的优秀官员团队也成为了可能。5.1.2有利于形成正确的责任型官员文化，为政府的健康发展提供思想保障在我国由于封建旧官员思想的影响，“官本位”的为官理念已经得到了大部分官员的“认可”，以己为中心、终身饭碗等不正确的观念造就了我国范围内官员文化的消极落后。我国的官员在其职位上往往是一世无忧，只要没有什么大的事故发生，就可以将任职进行到底，有时候就算出现了较大责任事故，在对官员进行调查之时也会出现相应的推诿或者包庇现象，这时没有结果的调查就会出现，官员仍在其位。这种不正确的官员文化，不仅对官员们的自身理念造成毒害，也将这种消极文化的坏处带给了广大人民，致使大众与政府之间距离不断的疏远，也丑化了政府以及内部官员们的形象，政府公信力和精神权威的消逝对政府的发展带来了阻力，也对社会政治、经济、文化的发展产生影响。问责制的基本要求就是对民众负责，要求官员能够担负起自己的道德责任和政务责任。官员问责制32万方数据 第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径所宣扬的是一种责任文化和理念，通过它的施行不仅可以矫正“官本位”带来的毒害，也可以造就一种新型的官员文化，一种责任型的官员文化，为政府和官员[29]的健康发展带来思想上的保障。5.1.3有利于建设有效责任监督机制，提高政府官员办事的效能性和公平性十六大会议之上，我们党将政治文明的建设纳入了我国社会发展的目标之中，并在此基础之上为保证官员政治行为的合理性与合法性，将责任监督的建设提了上来。在政府中，官员们在进行行政工作时需要履行自己在经济、社会和文化等方面的管理责任，当然这些职责的履行也需要以法律的保障为前提。官员在行使自己的职权时由于出现违法或者失误而造成事故的时候，官员就应当担负责任后果，做到权力和责任的有效结合。但是由于我国在官员行为方面的监督机制的缺乏，也就造成了官员在权力和责任之间的不对称性，官员在权力应用出现失误之后往往不去担负相应责任，而是利用监督的漏洞为依托来掩护自己的罪责。官员问责制就官员监督方的漏洞进行有效填充，它的实质存在就是对官员行为进行严密监督，同时在监督发现的基础上对官员的各种失职的行为进行问责。因此问责制之实施不仅可以对官员在其职务过程中的行政行为进行监督，还可以直接对监督而出的失职行为进行问责处理，这样就可以有效保证官员权力行使的效能性，[30]同时也能对正直的官员进行保护和激励，形成一个公平的为官环境。5.1.4有利于加快我国责任政府的建设进度在我国，随着民主理念的发展，责任政府的建设已经成为我国发展民主政治、促进社会进步的必然要求，同时也成为我国体制改革的前程指向。但是责任政府的建设不是一蹴而就的，也不是能够孤立完成的，它不仅需要较长的时间也需要有着制度的支持，而问责制就是其中之一。问责制对责任政府的构建支持主要体现在两个方面：1.责任政府的建设归根到底就是责任官员的建设，只有将政府行为掌控者的责任理念建设起来，才能真正的建设责任政府。问责制的实施就是为责任官员队伍的建设进行了具体的制度安排,通过对官员责任的监督和责任问题的追究，以此来保证政府内部责任理念的构建。2.问责制能够保证政府真正做到权责的运用自如，为责任政府的构建有力的运33万方数据 电子科技大学硕士学位论文行保障。问责制作为一种新型的民主政治保障权力，被人们认为是我国当代政治文明和实践的新成果，在它从有到无、不断完善的过程中，也不断的对政府体制和官员责任进行调节和完善，使权力和责任在政府手中越来越融会贯通，相信在[31]问责制的监督引导下，我国的责任政府之建设必然会走向新的历程。5.2完善我国官员问责制过程中需要遵守的原则5.2.1责任法定原则从问责角度来讲，责任法定就是指责任事故发生后，需根据问责法律、法规的文本规定来确认问责的范围、程度以及方式等，不能随意进行无法律依据的问责事项。它的基本要求就是：问责的一切程序必须具备法律的依据，无论是在前期的责任性质、程度确认阶段，还是在后期的相关人员责任的追究形式方面，都必须按照问责法制的规定来，否则就是背离了法律的问责行为，也就失去了问责的效力。责任法定的原则对于无据责任和无据处罚持否定和排斥态度，也可以将这些归结为，没有接受法律授权的任何机关以及组织都不能有没有权利向任意的责任对象进行问责，同时在被授予了问责的权力的机关和组织中也不能对法律规定之外的责任对象进行追责，具体来说，官员们在被问责过程之中，需要对官员责任进行有效，并且以此认定作为事实依据且进行法律追究。责任法定的原则同时也起着责任理清的作用，任何官员都是经过层层选拔的优秀人员，并且在多年的培养之下都有着一定的政治能力和素质，所以在问责进行之时一定要按照法定[32]的原则对官员进行具体分析，保护好一切好的官员。5.2.2正当程序原则正当程序是以一个法律的概念存在的，当将它应用到问责领域时也赋予了问责一个全新的程序，正是这种正当的程序才保证了我国问责制的有效运行和健康发展。具体来讲，我国问责中的正当程序特性包含了以下几点：1.公开性指问责主体在其问责过程之中，除另有规定外，需将问责行为在事前、事中、事后做出，没有公开也就无所谓问责。问责行为要不不或者要怎样向社会进行公开是个复杂性问题，通过告知义务对官员的问责过程和决定作出公开是问责程序实现正当化的基本要求。公开性原则要求信息公开，问责过程中，除法规另有规34万方数据 第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径定的，凡涉及到官员权利及义务的信息，都需做出公开；问责主体还需提供条件及机会使得公众也可知悉问责信息；未公开信息，不能当做问责主体进行问责的依据。2.公正性指问责主体在进行问责决定时，需平等对待各方，排除那些能造成不平等或者偏见的因素。主要内容是问责决定应由与本案无利害关系者作出，问责决定作出前听取被问责官员的意见。通过听取意见，问责主体不但可以更好地查明事实，还可缓解因不利于官员的问责决定作出而使得官员产生对立情绪，有助于问责决定的执行。公正原则是任何法制都需遵循的原则。在我国的官员问责立法之中，坚持公开以及公正性原则一方面有利于打造阳光政府和透明政府；另一方面有助[33]于向社会公众做好交待，进而有利于增加社会大众的参与问责的积极意识。3.回避性是指问责主体在问责的过程之中，因与其所需处理事务有着利害关系，为了保证问责结果及程序的公平性，将依法对其职务做出终止并由他人进行代理的一种法律制度。官员问责中，主导问责行为或者能进行问责决定的相关主体在问责过程中需保持中立。官员问责中的回避主要指问责事所涉及的既得利益者需回避；被问责官员的直接上下级需回避；否则，他们的介入，会使得问责决定倾向于被问责官员，从而无法做到真正的向人民负责。5.2.3民主参与原则当公共权力决断将实质性影响被决策者的权利及义务时，即使此种影响理由具备正当性，它也需在当事人面前展现,而且要在决断的过程之中受到来自于当事人的挑战，需允许当事人做出对其挑战的理由。这是因为，在具体决策过程之中，切实的保障被决策者应有影响力不仅仅是民主及科学决策的关键，且是决策能够有效施行的基础。它能使当事人或大众相信某个立法或者决定所依据的事实基础是真实的，从而消除其原有的疑虑；它也能使得立法或者决定成为正当性结果，而且有着长久权威性。问责中民主参与包含两层意义：首先，被问责官员的主动参与。指上级或专门机关在问责过程之中，被问责官员有要求做出陈述和申辩的权利，对决定不服的，也有权要求做出复议的制度。官员问责是一种惩戒性活动，给予官员一定的权利可保证问责的正确性同时也是程序之中主体平等之体现。其次，关系人代表35万方数据 电子科技大学硕士学位论文的积极介入。指上级或者专门机关在员问责的过程之中，关系人代表有权参与问责过程，并有权对问责进行意见的发表，且有权要求行政主体对所发表的意见给予重视。人民需拥有直接参与权，尽管保障社会大众广泛的拥有直接参与权在实践之上是不可行的，但在有限范围之内的直接参与权可进行大胆尝试；同时，这也有利于官员问责的进一步公开化，透明化有助于增强人民的满意度，从而提高[34]政府的形象。所以，问责的过程要保障人民有限的直接参与权是必要的。5.3完善我国官员问责制的主要路径5.3.1完善相关问责实施配套制度，健全官员问责制的施行体系1.健全问责监督制（1）人大监督。我国人大作为民意和立法机关，是最权威的问责主体，但从问责实践看，人大对于质询、罢免以及调查等程序较少启动，更不用说不信任票及弹劾程序应用。为使问责在其程序上获得权威性支持，应对人大问责力度加以强化，各级人大可依法律程序对各级国家机关提出质询案，受训机关需作出回复。且在必要时，人大还可组织委员会做出调查，并依报告进行问责决议。另外，还可在我国各级人大内建立并施行监督专员制。监督专员制度起源于西方盛行于西方。它是作为一种出击调查、纠正冤情申述的制度而存在。Ombudsman是雅典的一个古老名词，其本意是当人们受到官府不公正的处理时来进行冤情陈述的机关或官员，这些机关或官员主要作用是对公众申述加以记录和做出调查，并且最终出示其调差报告。如果发现官府行为存在错误，就对其做出改正。在这样的制度下，即使受害人不能完全的满意，但至少也得到了一些补偿。瑞典国家中，除有议会的司法监督专员外，还有着政府委员的监督专员，以及社会团体、大公司的单位监督专员，对于其中涉及到宪政体制的，就应首选议会监督专员。在我国各级人大会内建立并施行监督专员制，符合了我国宪治和法治的精神以及原则要求。监督专员制可将国家、社会以及来自人民的监督做出有机结合，从而对官员行为作出更为广泛和密切的监督。（2）媒体监督。除加强人大问责度外，媒体在舆论之上的监督也需加强。在问责监督之手段中，舆论居首，原因就是媒体于信息传播之上，有着面广、透明性强、效能高、威慑度大等特点。因此舆论的监督作为具备社会性、公开性的监36万方数据 第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径督，有其独特优势，我国应对媒体报道做出法律和法规制定，以法律权威给予其独人格，保障其报道的自由性及公正性。反过来，假如其正当权力未被保障或被滥用，问责信息在公开及公正上则会被限制，那样官员问责也就无以为据，最终[35]名存实亡。（3）人民监督。问责制借助问责主体对问责客体做出监督或质询活动，这样就能促使官员们对社会诉求做出回应，主动担负责任。目前，我国的问责文化应是以民为本且权责一致的文化，它不仅是全社会同参与的，也是重视个人道德和责任追究的文化。民主政治就是一种授权与被授权的逻辑存在，作为权力的最终掌握者，人民对于其所掌握权力怎样行使不能置之不理，而应通过各种形式进行参与以及监督。就如温家宝在2004年工作报告之中所指出那样：“政府的一切权力都来自人民，政府就需对人民负责，为人民谋福，同时也要接受其监督。”建设问责文化就是要在完善问责制同时，加强对官员和公众的教育及引导，真正的养成和制度相对应的观念及思想，为制度的有效运行提供支持。尽管我国公民的维权意识较过去有了较大改善，公民对政府在其管理过程之中触及到个人利益的事情都会做出利益维护的举动，甚至于采取一些强硬的措施。但当涉及到政治利益之时，比如选举权、法律制定、公共事务等问题则没有足够的关心，从而促使政府对其一些不合公众要求的行为与活动未能得到控制。所以需发挥公众的政治参与权，形成外部压力，促进官员问责的有效实施。具体上加强人民监督主要有三点：首先，参与意识以及能力培养。责任教育机构可借助各种方式有计划的对公民参与公务的兴趣做出培养，并向公民们在公务参与上供给一些机会以及信息，使公民依照逐一定的政治思维和行为来形成参与模式；其次，有效参与系统建立。首我们需建立相关制度，来确立公民们的主体地位，不仅实现其参与上的合法化，更要培育其参与公务处理的能力，而且在参与途径上也应给公民提供多元化渠道，以此实现公民的有效参与；最后，参与有序化。公民参与需在党领导之下，依据宪法、法律相关规定有序进行，最终实现其规范化以及程序化，同时公民精神培养、参与程序明确、信息公开力度、公民自身能力都能影响公民有序政治参与的能力。2.科学建设责任评估制温总理于2006年9月在《加强政府自身建设推进政府管理创新》电视会议中的讲话指出：“建立问责制度，开展责任评估。责任评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了责任评估的结果，官员问责才会有所依据。要科学确定政府责37万方数据 电子科技大学硕士学位论文任评估的内容及指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要抓紧开展政府责任评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”温总理的讲话，明确了开展政府责任评估的重要性、以及责任评估的方式方法原则和应该警惕的问题。这就为我国政府责任评估的开展提供了指南。对官员是否依法、是否越权、是否不作为及作为是否达标这些问题作出评估，不能单靠着理论之上对责任做出静态划分，还需对决策合理性、执行有效性等做出评估，这样才能对问题发生环节做出确定，以此对责任担负做出确定。科学建设责任评估制。首先，对机构职位做出工作分析，以此明确其具体职责。其次，要建立定量及定性分析相结合的责任评估体系。其中指标设立需实事求是，且需用数量化来表示。最后，指标制定需有评估专家及对象一块参与，以使得评估体制具备公开民主性。3.建立有效信息公开制度信息公开作为问责制能有效实施的条件，政府权力也为其制约。对人民负责首先需使人民知道国家及其官员一切，假若公众不知情，就无法得知谁来对公众[36]做出负责，没有对象，就没有失职，更无失职追究，监督也就流于了形式。因此，要实行信息公开制度，使得要信息渠道得以畅通。只有公开和透明行政，才会将官员行为公开而来，这样才有着公众监督之说。把政府及内部官员们的行为置于公开形式的监督下，以此提高其工作透明度，例如，政府一些重大行为可借助新闻发布会来使之公开；还可借助电子政务的形式，使得公民可在网上得到公开信息。有了公开，公民就能对官员行为作出责任界定，才能将责任行为与义务行为区别开，这样就可针对性的对官员责任作出追究，以此保证有效监督及责任追究。健全信息公开制度关键就是健全政府的政务公开制度，提高其信息透明化的水平。建设政务公开必须有一套完善的制度措施作保障，其中最为重要的就是制订系统的且具备可操作性的《政务公开法》以及相关法规，对政府需公开的信息作出明确规定，并要同时制定对应的未执行惩戒措施。这就使得政务公开走上制度化轨道，从而使得政府行为透明度增强，进而有效地对公民知情权和参与权予以保障，也使的公民对政府的监督落到实处。另外信息公开制度的建设，除了需将相关法律依据以及行为过程和处理结果进行公示外，还必须对做出结果的、由政府掌握的信息资源作出公开。这样才能使的人民作出合理有效的科学判断，也能使政府在人民监督之下严肃办公，提高38万方数据 第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径政府决策科学化水平。因此，如果政府政务不公开、不透明，就会对政府的责任承担和责任追究产生阻碍。只有真正的实现了政务公开，使得政府政务充分的信息公开化，才能使其最终走出信息不对称困境，从而真正的实现广大人民对政府行为的有效监督以及追惩。同时除政务公开外，政府在其财政的预算和收支，官员的职务调整、官员的个人财产申报登记等一些方面都应推行信息的公开。政府需借助网站、发布会、听证会等多种形式进行信息的公布，并接受各方监督，以此实现信息的公开，在为问责制推行构建良好体制架构的同时，也能使得公民可依法的获取政府以及官员的行为，从而实现公民参政议政的多渠道化。5.3.2培育问责文化意识理念，构建官员问责制实施的动力体系培育问责文化就是需对官员责任及法律意识做出强化，还需对公民参与及权力意识进行培养。精神力量是在态度、感情及认知上对制度掌握者进行影响，要是在制度运行和精神力量间有着长期矛盾，那制度在行运行就易出现偏差，致使制度目标难以达到。所以说，制度建设应将观念、文化等的精神改变亦作为条件，甚至在一些态势下，精神面的改变就成了制度改变的主动力。外部控制及法律控制只是一种底线，它可能对已获成果有着保护作用，但其无法促使高尚官员涌现，更无法营造好的管理秩序。尽管文化理念对于管理领域的某些问题不能奏效，但其有着外部控制不具备的东西。因此问责制在其运行上，除需其本身合理外，还需与之适应的文化理念。1.革新官员的权力观官员问责制作为一种制度创新，在其变迁过程之中，早已形成的“官本位”权力观作为一种阻碍存在着。“主权在君”原则下的“权力行政”向着“主权在民”原则下的“责任行政”转变是一种趋势。官员们必须舍弃“权力唯我、权力为我”的为官理念，将权力的行使与为社会、为人民谋利，与自己所担负的责任相联系，新形势下树立“民本位”的权力观。2.重构官员功过观在我国的古代制度中，官场中形成了“无过就是功”的一种恶习，然而这种恶习却成了多数官员的“为官之道”，这种恶习显然不符合当前我国的官员制度。问责制的施行就是想在根本上对这种恶习做出有效矫正，为官员重新建构一种健康型的功过观，形成更为先进的“无功便是过”的为官之道。官员们不仅需有企39万方数据 电子科技大学硕士学位论文业家的创新精神，更需深入实际，通过教育和实践来形成“无功即过”的新意识，只有这样才能养成正确的责任观，才能更好的形式权力、担负责任。3.培育公民意识观公民作为权力的最终拥有人、作为公务活动的资金支持者，他们不仅需要对自身利益加以维护，更需关心社会的利益，所以公民要积极的行动起来，对于责任要敢于去问责、善于去问责。支持问责制所需的人民是那些有着积极的问责参与意识、宏观的社会利益观和足够能力进行参与问责的，这些人民才能组成问责的有效监督主体，促使问责的有效进行。另外我国建设问责文化时，首先，可通过问责教育来使得新入官在问责意识上得到加强。具体说就是官员入职前需接受相关问责教育及训练，政府来安排一些相关课程及实践使得官员对问责运作有着更深了解。官员在问责认识上提高了，就可避免旧体制、错经验所带错误。其次，文化建设需一定周期，因此问责文化也不例外，其建设不仅需有时间积累、更需文化基础建设。这样可通过长期性问责文化战略且加以各种宣传及教育，以此使得建设目标实现。前瞻性、全局性是文化发展战略所需具备的眼光，其建设不能限于官员，更需将全民纳入而来，从而使得责任意识能在更高更广角度上得到提升，为问责制之后的推行及完善提供[37]有效地文化理念。5.3.3完善引咎辞职和问责救济制度，构建官员问责制实施的进退保障体系1.完善引咎辞职制度引咎辞职是当前我国官员被问责并进行责任担负的一种方式。但在实行上，引咎辞职制缺点不少，因此其有着积极及消极的双面效应。一面，引咎辞职不仅作为政府问责建设之决心，也是政府在其建设上做出努力的标志。另一面，如果引咎辞职制存在副作用，其会被作为官员进行责任逃避和逃脱之手段。因此，引咎辞职制建设需发挥其积极效应，压制其消极效应，具体有以下点：（1）完善引咎辞职的标准。对引咎辞职标准做出科学界定，并以制度加以规范，这是引咎辞职制实施的前提，也是其发挥作用的关键。引咎辞职标准问题，也就是官员“咎”到那种程度才需做出辞职。在理论上需明确的是“咎”没有到达违法程度，只是造成不同程度的后果及其影响。引咎辞职标准应尽量的量化，就算在实体规定之上难以做到量化，那么也应尽可能在程序上做出清晰规定。同40万方数据 第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径时作为一个成熟的引咎辞职制度在正常的官员管理中必须注重民众的实际发言权，重视民众舆论的导向与态度。（2）完善引咎辞职的程序。合理的程序可以保证引咎者的利益，促进引咎制度的实施。借鉴我国法律法规中关于引咎辞职的规定，本文认为引咎辞职程序应具备以下六部分：提出申请：官员以书面形式向上级组织陈述其失责，包括辞职的原因以及思想认识，主动提出辞职请求，呈上级接收。组织核查：上级在接到辞职申请后，需由组织人事部联合纪律、监察机构对提出辞职的相关责任主体认真做出调查核实，并形成调查报告向组织汇报。讨论决定：任免机关依照责任主体提出的辞职申请以及组织人事部门呈交的调查报告，集体讨论，决定是否准予相关责任主体引咎辞职。公布公告：责任主体引咎辞职后的24小时之内，组织人事部需通过新闻或广告等形式在一定范围内发布消息，倾听群众意见，接受群众的监督。领导谈话：由主管领导或组织部门与辞职干部本人做出谈话，对其指出存在问题和不足，并提出期望以及要求，做好思想教育工作。办理手续：相关责任人辞职后，组织人事部需将辞职申请和任免机关讨论决定纪要及时存档，并办理有关辞职手续。（3）健全引咎辞职的考核评价制度。实行引咎辞职制度，需其它配套制度的相互作用才能实现功能。实现引咎辞职制度，就需对领导工作进行科学合理的评价，建立科学的考核评价机制；加强政府的信息公开制度，使公众了解政府的运行，对政府官员形成有效的监督。建立科学的领导成员考核评价机制，需要做到以下几点：首先，需对主动引咎辞职之官员做出核查，明确可引咎辞职的官员级别，需处分就处分，需追究法律的责任就要追究，不够追究的也需做出相关责任认识，避免辞职替代责任担负的现象出现。其次，假如认定官员严重失责，需有相应规范及细节规定，还需有评价标准，以此明确可进行引咎辞职的应有责任级别。再次，对贪权官员，需将责令辞职或撤职做出落实，建起一套失责官员做出引咎辞职的施压性机制。最后，健全引咎辞职上的批准制度。引咎辞职需有专门机构对于其引咎原因、性质、个人态度及责任大小做出调查，以此使得不当辞职可能性降低，也是引咎辞职合法、合理性得到保障。41万方数据 电子科技大学硕士学位论文2.完善问责救济制度在当前政治大环境下，官员问责制度还没达到成熟健全的地步，因此在其操作之上无法对每次问责公平性做出保障，里面可能会有为平民愤或替罪等偏执问责的事件，所以为保证问责公平，减少偏执问责存在，问责救济制的建立是需要的。但我国现有救济法中对受处分官的救济保障尚处弱势，受到不公问责的官员难以在常规行政途径之上做出申诉。可以说，问责的救济制度的完善，决定了官员问责能否真正体现及实现民意，因此这就需给予被问责官员在复核、申诉及提请仲裁上的救济权，同时需对问责中，官员所损失的合法利益做出合理且适当的[38]事后性补偿，以此确保问责实施上的公平性及合理性。（1）完善问责官员的问责申诉权。问责制在实施过程之中，问责主体要重视问责相对方的“行为救济”。在现行实施问责制过程中，受问责的官员很难通过正常途径做出申诉，因为受理问责申诉的机构往往就是对他们做出问责的机构。要保护官员的问责申诉权，需使人大成为受理问责申诉的主体，以其作为申诉的平台。（2）完善官员问责的安置保障制度。对被问责的官员进行保障，可减少问责制度实施的阻力，促进其顺利实施。首先，在被问责官员的工作安排去向上，需通过制度来加以解决。例如建立跟踪调查制度，依据官员失责所造成影响大小、责任轻重、思想好坏、个人素质以及工作实绩的真实情形，做出合法、合理安排。其次，要保证被问责官员的生活权利。我们需认真对待被问责官员的后继生活问题，将其纳入社保体系中，让其在社会保险或养老医疗等方面都能享有正常水平。（3）完善官员问责的复出机制。对被问责官员，原则上短时期内不得提拔任用。但应理性的看待官员的过失，给予其被重启的机会，并建立相关制度支撑以及程序保障。如建立跟踪机制，关注失责官员离职后的去向以及表现，如果发现其在离职期间能对责任做出深刻反省，并有突出表现者可给予其出路，对其职务做出付出安置。另外应当想办法为失责官员安排多种出路，除安置行政职务外，还可对素质好、潜力大的失责官员做出待岗培训和学习深造，为其再次上岗创造条件。这样既不会因问责埋没人才，也不会使某些官员曲线复职、再生事端。5.3.4健全官员问责法律制度，构建官员问责制实施的法律体系问责制作为责任制与追究制的中间环节，是授权和监权的功能性载体。为使问责制走上经常化、规范化和法制化的轨道，我们还需进一步的健全法规体系。42万方数据 第五章完善我国官员问责制的现实意义、原则以及主要路径目前，党的一些规范文件被来作为官员问责的法律性依据，问责制在全国内缺乏统一性的法律。《公务员法》虽有相关性问责规定，但其内容太过笼统。为健全问责制，以法律来保障其实施。应在以下几点努力：1.制定具有权威性和统一性的问责法律、法规当前，由于问责法律缺乏权威性，导致问责制的实施之中掺入了太多的个别因素，并且由于问责法律缺乏统一性，致使中央与地方、地方之间分别存在这不同的问责标准及惩处标准，因此需要制定具有权威性的问责法律。在这其中最重要的是制定一部由宪法、组织法和代表法统一参与制定的问责法规，在赋予其权威性的同时，对问责前、问责中、问责后的种种问题做出明细规定，最后以此为标本统一全国的问责法规。2.规范问责主体问责制中有着同体和异体两种问责主体。同体指行政机关对内部官员的问责；异体指外部法律、法规及存在制约关系的国家机关间问责，具体包括权力机关对于行政机关内的官员问责、权力机关对于司法机关内的官员问责以及司法机关对于行政机关内的官员问责。权力、行政、监察、司法四大机关是有着领导及监察责任的核心问责主体，另外一些部门、公众及组织在行政的授权下也可成为问责主体。政协、媒体以及公众是作为监督主体存在的，并不是问责的主体。问责主体不同于监督主体。权力机关、司法机关以及专门行政机关作为行政法制监督主体，而其它的公民、政党以及群众组织也作为问责监督的主体。民众、媒体不能对问责的对象进行具备法律效力的问责，因而他们问责主体。他们只可凭借批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关机关反映，以此来引起问责机关的视线而促进官员问责程序的启动。3.确定问责客体目前一些地方的官员问责仅限于行政机构，使得官员问责与行政问责相等同。但实际上，我国公共权力是由党、人大、行政、政协、审判、检察六大机关所掌握的，也就是六机关内所有官员都需接受问责，都是官员问责的客体存在。另外，[39]一些团体和事业单位内成员也有着公共权力行使权，因此他们也属问责客体。4.完善问责程序问责程序的严谨以及公正，是问责制能否顺利实施的保证。问责程序包括四部分：一是启动程序。当前问责制，往往是将大的事故或者行为过错作为问责触发机制，在这后问责方才启动，这样的启动是存在误区的。正确的启动应是，当43万方数据 电子科技大学硕士学位论文社会大众对政府及内部官员的职责履行产生隔阂或者不满时，问责就可启动，启动目的是希望政府及内部官员能对其职责履行做出交代。二是调查程序。核实工作应在期限之内完成，之后做出调查报告且携处理建议对相关部门做出上报，据此进行问责与否的决定。问责调查中讲求依法、规范、有序、效率以及全面，要使得随意性及耗时性避免出现在责任调查工作之上。三是申诉程序。问责程序中对于被问责官员的申辩及申诉权利要加以保证，在问责决定后，被问责官员可在一定时间里对不服决定做出申辩或申诉，而受诉机关也需对此做出认真对待。四是执行监督程序。在监督执行中，应当采取有力措施，确保问责决定的执行和实[40]施，切实维护问责决定的严肃性和权威性。5.明确问责方式问责基本方式有两种，一是自我问责，例如引咎辞职。二是组织问责，就是机关对个人的问责。自我问责上文已提过，在这不再做细述。组织问责应依官员们所犯问题或所触事件的性质及情节程度，做出问责档次的具体分级。从问责方式上看，我国官员问责属于一种上级机关对于下级机关内官员的监督，所以，在对问责方式做出确定时，既需依照法治原则，遵循法律、法规给予上级机关的监督和监督权限，又需使得责任的内容与范围达到对应与平衡；既需与机关层级监[41]督特点相符，又需使得与其它责任追究形式如纪律处分与刑事处罚等相衔接。44万方数据 第六章结束语第六章结束语本文对官员问责制课题做了基础性及尝试性探讨，对于指导当前我国当前问责制的践行有着一定理论及现实意义。在文章创新上，本文在立意上进行了创新，本文以问责制为研究对象并且与政府内部结构、社会大背景、官员个人素质等相结合，以较新的立意，研究问责制完善存在的障碍以及合理的解决建议；在内容上进行了创新。本文则是将问责制与我国的政治改革、经济发展、文化演变、社会变迁相结合，具体分析在此基础上问责制完善所存在的问题，并提出合理的解决措施；在措施上进行了创新。抛开以往古板的、短视的解决措施，本文在借鉴西方各国先进研究理论的基础上，与我国的前沿研究相结合，并以我国的现实国情为大背景，提出新颖的、具有长远研究价值的解决措施。但由于时间限制、水平有限，文中还有着数处不足，在问责完善一些方面有着进一步深入和完善的需要。如本文将问责制完善置于我国大的改革背景下，在对问责制完善的配套制度改革时，对于相关配套制度的内容不够熟悉；在最后问题解决时，也是仅从四个方面提出对策，还有一些深入性的对策没能做出解释。总体上讲，本文虽因篇幅及水平所限，无法对问责制的现状、研究、存在问题、产生原因以及对策进行细致深入的阐述，但本文还是在这些方面做出了一定表述，对以后问责制完善再研究打下了基础。45万方数据 电子科技大学硕士学位论文致谢论文终于完成，对我而言，这个课题的研究是一大挑战，从对问责制的懵懂无知到翻阅大量的文献资料进行研究，从对问责制的初步了解到对其创新的深入探究，未敢懈怠，未敢辜负老师的孜孜教诲才终成此篇。然而，本文还有很多不尽如人意的地方，我将在今后的工作中和学习中认真学习，继续深入对问责制课题的研究。能有今天的成果，离不开我的导师罗教授的启发和精心指导。从论文选题、结构设计、观点提炼到字句推敲，无不倾注了导师罗教授的心血。在论文写作的过程中，我不但领略了罗教授豁达的胸怀、渊博的知识、真诚亲切的人格魅力，而且尤其敬佩兢兢业业的敬业精神和严谨的治学态度，我在今后的学习和工作中会向我的导师积极学习。感谢罗教授这些年对我的悉心教诲，虽百忙而从未稍减，罗教授的高尚人格和治学精神为我树立了人生榜样，是我学习和追求的楷模。在此，还要感谢学院祝院长、汤院长、刘院长、张教授、邓教授以及各位学院老师的关心和培养。感谢所有关心支持我和帮助过我的人。三年的求学生涯转瞬即逝，忘不了与我朝夕相处的同窗学友以及大家共度的美好时光，是他们给了我不断进步的源源动力和写作之余的欢声笑语。我将在一记忆中永远珍藏！最后，敬请各位专家学者不吝赐教，提出宝贵意见，不胜感激！46万方数据 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