“潜规则”与海关廉政建设

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1、“潜规则”与海关廉政建设南通海关徐立春内容提要：本文提出了“潜规则”的定义，对海关存在的带有行业特点的“潜规则”作了分析，阐述了对海关建设的危害性，就如何抑制“潜规则”提出了积极的建议。牟署长在2005年全国海关党风廉政建设和反腐败工作会议的讲话中指出：“要加强教育、严格管理，弘扬正气，遏制歪风，绝不允许任何单位让所谓的‘潜规则’大行其道”。“潜规则”是当今频频见诸媒体的一个词，研究现实中存在的潜规则，进而抑制其漫延与发展，是反对和防止腐败、加强海关廉政建设的重要课题。一、“潜规则”的定义何为“潜

2、规则”？顾名思义，指秘密、见不得阳光或不公开宣示的规则。但由于某种原因，不需要或不便于昭示众人，俗称为“风尚”或“习俗”。著名学者吴思对“潜规则”下了一个定义：1、“潜规则”是人们私下认可的行为约束；2、这种行为约束，依据当事各方的造福或损害能力，在社会行为主体的互动中自发生成，可以使互动各方的冲突减少，交易成本降低；3、所谓约束，就是行为越界必将招致报复，对这种利害后果的共识，强化了互动各方对彼此行为的预期的稳定性；4、这种在实际中得到遵从的规矩，背离了正义观念或正式制度的规定，侵犯了主流意识形

3、态或正式制度所维护的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，当事人对隐蔽形式本身也有明确的认可；5、通过这种隐蔽，当事人将正式规则的代表屏蔽于局部互动之外，或者，将代表拉入私下交易之中，凭借这种私下交易的规则替换，获取正式规则所不能提供的利益。牟署长正是从这种意义上痛斥有些海关存在的坏风气。从吴先生的定义可以看出，“潜规则”是在法纪和正义观念、道德之外，人们实际奉行的价值和行为准则，它不是一个法律的概念，从法律上说，规则只有合法与不合法之分，而“潜规则”外延很宽，既有不合法的，也有合法的；在合法中既有违

4、反局部包括单位正式制度、纪律的，也有不违法违纪的，但背离正义观念，侵犯主流意识形态所维护利益的。它是横跨法律、纪律和道德调节空间的一种行为规范。二、海关显规则与“潜规则”的博弈海关掌握着进出境活动监管的权力，其存在的“潜规则”，既有社会“潜规则”的共性，表现在内部管理、外部交往、技术和物质保障供应等方面，又有其特点，主要表现为在与工作对象的关系上。这方面，社会关注程度大，后果影响也大。海关行业特点的“潜规则”，主要是一方付出利益代价，一方出卖“通、验、征、免、扣、罚”等执法权力造福对方，达成一种互

5、动默契。从被动地收取礼品、红包到主动地“吃拿卡要报”，从“小敲小打”到“大肆敛财”，终于酿成了湛江、厦门等走私腐败大案。近几年来，海关系统痛定思痛，采取一系列措施，清除执法腐败，对违反法律的“潜规则”及其行为严肃查处，追究法律责任；对可能影响海关职业形象的“潜规则”及其行为，通过建章立制，实行明确的界定并认真实施，采取包括“一票否决”、“砸饭碗”等纪律处理。人们看到，海关业务操作全面改革，实行了计算机的监控管理；“外勤工作九不准”、“海关人员六项禁令”、“违反海关执法规定和廉政纪律行政处分办法”、

6、“党风廉政责任制考核”等各项纪律规定，理清了和工作对象的关系，明确和严厉了各级管理的责任；廉政教育包括案例、法制、人生观等，强化了主流道德意识在海关人员思想中的地位。这就使“潜规则”受到很大的抑制，空间大为缩小。但是，揭露出的案件和反映出的行业不正之风表明，海关显规则和“潜规则”的博弈是一个长期的过程。当前，“潜规则”表现为：一是更加隐蔽。从前段海关总署通报查处“六项禁令”颁布后仍顶风违纪的7件案件看，都是当事人和工作对象一对一单独进行，这和前两年有些海关人员主动接受吃请、拿“好处”相比，现在“潜

7、规则”的实施更隐蔽。二是走向另一极端。慑于法纪的威力，有些信奉“潜规则”的人产生逆反心理，从“给了好处乱办事”，变成了“不拿好处不办事”，生冷、蛮横、拖拉、推诿是其表现，“世上没有这样便宜的事”，是其潜台词。三是规避法纪和制度。名为亲戚、朋友、战友甚至地方政府请客、送礼、发红包，实是工作对象买单，既收了好处又避开了法纪的锋芒。有的“善于”用好自由裁量权，“合法”地谋取不当利益。四是以集体的名义。有的基层海关领导把接收工作对象好处包装成为职工谋福利，于是，违反法纪、放弃职责就变成了关心群众生活、人性

8、化管理。发生“2.17”走私受贿案件的黄埔海关所属凤岗办事处，在3年多时间内，有48名关员（占办事处总人数的四分之一）收受走私集团价值人民币100多万元的财物，原因之一就是管理者有“关员收受好处费，可以弥补关员福利不足”的认知，导致对问题不管不问。总署最近通报的杭州海关所属富阳办事处在主要领导带领下集体接受宴请和联欢也是一例。“潜规则”对海关廉政建设危害甚大。其隐蔽性使得人们容易产生没有风险或者风险很小的错觉，导致铤而走险；其宽泛性能迷惑人，使得人们自认为“合理”，群众的认同度高；