浅谈宪法实施视阈下的“设区的市”立法权

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1、浅谈宪法实施视阈下的“设区的市”立法权　　一、我国地方立法体制的发展历程　　(一)地方立法权的生成之路　　我国的立法体制自建国以来几经变化，地方立法权经历了从有到无再到有的发展过程。在1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)颁布之前，在省级人民政府之上还设有大行政区一级的政府，在这一阶段地方拥有较大的立法权。在立法主体上，大行政区人民政府、省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府和民族自治地方的自治机关都享有立法权;在立法权限方面，大行政区可以发布命令和制定暂行条例，省级政府可以制定暂行条例，市级政府可以制定暂行条例报上级政府批准。

2、1954年新中国第一部《宪法》颁布实施，对立法体制重新做出规定。宪法确立了全国人民代表大会制度，在中央层面，全国人民代表大会有权修改宪法和制定法律，全国人民代表大会常务委员会有权解释法律和制定法令，1955年全国人大授予全国人大常委会制定单行条例的权力;在地方层面，宪法没有对地方是否有立法权做出明确规定，各省、市、县原有的拟定法令、条例或单行法规的立法职权实际上已被取消，这一时期地方立法权处于消亡状态。十一届三中全会开启了社会主义现代化建设的伟大征程，为赋予地方较大的自主权以充分发挥地方经济建设的积极性，1979年7月通过的《中华人民共和国地方

3、各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)重新赋予地方立法权。在1982年修改后，《地方组织法》第一次引入较大的市概念，并赋予较大的市人大常委会地方性法规的拟定权。在1995年修改后，《地方组织法》将较大的市人大常委会关于地方性法规草案的拟定权升格为制定权。2000年全国人大通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)沿用《地方组织法》的规定，确立了较大的市的立法权。　　至此，在立法主体方面，省级人大及其常委会、省会所在城市和经国务院批准的较大的市均被赋予了地方立法权;在立法权限方面，相关立法并没有作出具体的规

4、定，而是笼统地规定在遵循不抵触原则的前提下，上述地方立法主体可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。其中，较大的市享有立法权是我国立法体制的重大发展，是立法权向地方下放的重要探索。然而，赋予较大的市地方立法权，虽然在一定程度上满足了经济发达地区的立法需求，但是其问题也在实践中不断地暴露出来。首先，较大的市概念模糊不清，这造成其认定上的困难。事实上，国务院从1993年之后再也没有确定新的较大的市。这貌似可以解读为国家有从严控制地方立法权的意图，但从此番国家赋予外延更广泛的设区的市立法权来看，笔者认为更应当解读为较大的市自身的标准不明

5、确，使得申请认定较大的市资格的申请者和审批者均无所遵循。这足以表明较大的市所承载的下放立法权的功能并没有得到充分发挥。其次，上述认定上的困难，客观上造成很多有立法需求的城市难以获得立法权，比如温州市曾连续二十年申请确定为较大的市均未获批，这必然造成地方管理经济社会文化事业时多遭掣肘，从而严重地抑制了地方的自主性和积极性。　　(二)市级立法权的全面生成　　自改革开放以来，很多城市迅速发展壮大，从而产生了对立法权的迫切需求。据统计，常住人口在三百万到五百万的设区的市有八十二个，常住人口在五百万至一千万的有八十七个，有的甚至超过了一千万，如山东省的临

6、沂市、河南省的南阳市。城市发展带来的规划、人口、环境等城市综合治理问题日益复杂，城市的现代化治理迫切需要立法的引领，即上层建筑应当服务而不能制约经济社会的发展。　　为了满足日益高涨的立法需求，促进城市发展以及国家治理体系的现代化，鉴于较大的市在面对这方面需求时力有不逮，2013年中国共产党十八届三中全会为完善立法体制作出了新的顶层设计，指出要逐步增加有地方立法权的较大的市数量。2014年中国共产党十八届四中全会进一步对此予以明确，要求依法赋予设区的市地方立法权。《立法法》在2015年的修改中将上述主张法制化，赋予了设区的市立法权。至此，我国市级

7、立法权全面生成。之所以全面赋予设区的市立法权，其一在于满足地方立法需求，充分调动地方的积极性;其二在于完善中国特色社会主义法律体系，充分发挥地方立法机关的潜能，使它们成为中央立法机关的有益补充;其三，设区的市人大按照中央的统一部署发挥其在立法中的主导作用是提高立法质量和保障立法引领作用的重要环节，这有利于推进市级人大工作进而完善我国人民代表大会制度。具体而言，在立法主体方面，全国设区的市共计284个，修法之前只有49个较大的市才拥有立法权，修法之后其他原先不拥有立法权的235个设区的市也被赋予了立法权，地方立法主体范围的扩大可以极大地满足压抑已

8、久的立法需求。在立法权限上，设区的市立法权限范围限定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。如此规定，一方面可以满足地方立法的需求，另一