法院应对突发事件的对策研究

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法院应对突发事件的对策研究法院应对突发事件的对策研究2011年08月30日　　论文提要：近年来涉及诉讼的突发事件现象频频发生，已成为影响人民法院发展和必须着力解决的重点问题。笔者通过对N市两级法院近年来遭遇的突发事件的分析，归纳了法院突发事件的五种主要类型和四种共同特征。结合N市两级法院的实践分析出法院在应对突发事件中存在“三个不能”问题，并通过调查问卷重点剖析了产生这些问题的法院内部原因。最后，从加强突发事件萌芽的日常关注、建立制度化突发事件处理机制、组织模拟演练和实战操控、积极与相关主体协调互动四个方面提出了改进法院突发事件应对工作的对策建议。　　关键词：法院突发事件对策　　当前我国正处于社会转型期，各种社会关系交错震荡，矛盾多发，冲突增多，涉及诉讼的突发事件也随之增多，如当事人行凶、冲击法庭、集体结伙围攻司法机关和司法人员、上访人自杀等，严重影响了人民法院审判工作的正常进行，客观上要求各级法院必须对突发事件进行深入研究，寻求应对的方法。本文拟从N市两级法院应对突发事件的现状入手展开分析，探讨法院突发事件的类型和特征，分析法院应对突发事件存在的主要问题及原因，提出改进和应对的建议，以期对法院突发事件的解决提供有益参考。　　一、从N市法院遭遇突发事件基本状况看法院突发事件的类型及特征 　　突发事件作为近年来频频出现的名词，也被称为危机事件、公共事件，美国学者罗森豪尔特认为，突发事件是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[1]。在我国，其准确的定义出现在2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中，该法规定，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”就法院而言，突发事件一般是指人民法院在审判、执行案件或日常工作中突然发生的，对法院正常工作秩序、人员财产安全、司法公信力有一定影响力和破坏力，需要立即采取措施加以应对的紧急事件。　　（一）近年来N市法院遭遇突发事件的基本状况和发生类型　　法院突发事件，按照是否由司法行业特征引发，可以分为普通型突发事件和特殊型突发事件两类，其中普通型突发事件是指传统的涉及共同安全的突发事件，一般是由于客观原因而引发的有影响力和破坏力的事件，主要情况有：（1）法院机关发生火灾事故。（2）发生重大车辆事故致使人员伤亡。（3）档案、印章、涉密文件以及电脑被盗造成泄密事件。（4）法院网络系统受到攻击、破坏，导致数据丢失、系统瘫痪。（5）遭遇其他自然灾害，如地震、水灾或疫情等。这种类型的突发事件长期以来已形成一套行之有效的应对思路和应对措施，许多方面已经常态化。特殊型突发事件是涉及诉讼而引发的突发事件，指由当事人或相关利害关系人以泄愤、报复的目的，主观上故意实施的严重影响法院正常的司法程序，造成不良社会影响的事件。本文所指的突发事件一般都指特殊型突发事件。 　　笔者通过N市两级法院走访调查，排除掉大量的轻微突发事件，以是否通过调动法警直接参与应对为计量标准，将近年来N市两级法院遭遇的突发事件进行了数据统计，具体见图一。　　　　由上图可以看出，N市两级法院突发事件的数量以每年三十件左右的速度逐年上升，这反映出法院突发事件发生概率在加大，法院应对突发事件的紧迫性日益增强。在类别分类上，笔者根据突发事件当事人的主观意图是否具有施加压力、宣泄情绪、对抗、报复等情况进行了界分，共划分为五类：　　1、涉诉信访类突发事件。当事人或亲友对法院的司法裁判结果不满，采取静坐、喊口号、喊冤、拉横幅等极端手段，以引起周围不明真相的人们围观，达到引起社会关注的目的。此类事件目前在法院突发事件中占比最高，个别极端当事人甚至采取自杀、自残的方式来对审判工作施加压力。如2010年10月，N市中院一民事案件当事人为实现个人诉讼目的，在法官办公室持刀企图自残，制造事端。还如2011年7月N市某区法院一离婚案件当事人的母亲，到该院主管院领导办公室欲自焚向法院施加压力，引起较大社会影响。 　　2、哄闹冲击法庭类突发事件。这类事件主要发生在审判场所，因案件当事人或亲友不遵守法庭规则和纪律，煽动不明真相的旁听群众哄闹、谩骂或围攻、殴打法官、公诉人、证人及对方当事人，严重扰乱法庭秩序，妨碍司法活动的正常进行。如2010年年初N市某区法院一法庭，通知某离婚案件调解，双方当事人到法庭后，未见法官（上午八点，法庭人员正在开会）即产生纠纷，一方当事人在法庭院内将另一方当事人父亲砍死，后被法官将凶器夺下后逃走。还如2010年下半年某公司拒不履行生效裁判所确定的给付义务，故意对抗阻扰法院强制执行措施，纠集员工和社会闲散人员围攻N市某区法院，当该法院院长出面协调时，竟组织围攻人员撕扯该院长，影响恶劣。　　3、危害法官人身安全类突发事件。行为人携带爆炸物、液状腐蚀性物品或凶器进入法院机关、审判法庭、办公场所进行引爆或伤害，造成人员伤亡或财产损失的情况，这类事件造成的后果极其严重。全国法院已发生多起此类案件，如2009年10月遵义中院法警支队队长钟世鑫被罪犯潜入法院用刀捅死，2010年6月罪犯潜入永州市零陵区法院持枪袭击干警，造成法院工作人员3死3伤，N市中院也曾发生过当事人向办案人员办公室抛洒敌敌畏、硫酸等事件。　　4、暴力抗法类突发事件。这类事件主要发生在判决、裁定的执行活动中。主要表现为被执行人或其亲属为逃避执行，采取暴力手段围攻、冲击执行现场，殴打执行人员，毁坏执行车辆和器材等妨碍执行活动正常进行的违法犯罪行为。如N市中院在2007年3月赴外省某市执行中连续两度遭到不明身份人员长时间围攻，多名工作人员受伤，连随行记者也未能幸免。再如N市中院辖区某县法院在2007年5月赴外地某县执行时竟在距县公安局大门300米处遭到群殴，警车被公然劫走，而被执行人竟还向法院提出放车的附加条件，其行为具有很强的对抗性，社会危害性极大。 　　5、暴力脱逃类突发事件。押解刑事案件被告人的囚车在途中被非法拦截，不法分子以暴力手段伤害司法警察，企图劫走被告人，使其逃避法院审判；被告人在开庭前后遭被害人家属攻击或被告人家属哄闹，不法分子乘机闹事企图劫走被告人。N市两级法院未出现此类情形，但全国其他法院此类情形时有发生，因此有必要将其列为一类类型。　　这五种类型虽然主要根据N市法院遭遇的突发事件总结而来，但在全国法院都或多或少的存在，具有一定的代表性。上述五种类型突发事件各自所占比例在N市两级法院近几年也出现了较大的变化，笔者选取2007和2010年数据计算出各类型突发事件所占比例，具体见图二、图三。　　图二：2007年各类型突发事件占全部突发事件比例图　　　　图三：2010年各类突发事件占全部突发事件比例图　　　　从上图中可以看出以下问题：（1）涉诉信访类突发事件已超过哄闹冲击法庭类突发事件，占突发事件42%，这一方面反映出涉诉信访问题的严重，另一方面反映出由于人民法院庭审场所安防措施严密，部分当事人已不再局限于庭审现场发泄不满，而是采取有目的信访手段来达到诉讼目的。（2）暴力抗法类突发事件比例有所下降，反映出人民法院执行协作力度加大和柔性执行方式所带来的变化。（3）危害法官人身安全类突发事件比例有所上升，反映出当前部分当事人情绪波动大，对抗性强，法官工作安全性有待加强。　　（二）N市法院突发事件的共同特征　　N市法院突发事件的表现形式虽然多样，但概括而言具有以下四个方面的共同特征： 　　1、事发突然性。事件突然发生，事态急剧扩大，事件的演变达到了一个临界值，通常在事件发生以前没有任何征兆，它何时爆发，缘于什么，怎么发展，走势如何，这些情况都很难判断，它的非常规性发展造成难以进行事前有效的预防。　　2、情况紧急性。事件发生后要求迅速做出反应和应对，因此给决策者留出选择的时间很少，需要采取非程序性决策的方式，在有限的信息、人力资源和时间内，在非正常状态下，打破常规，才能寻求最佳的处理方案。　　3、广泛关注性。突发事件作为矛盾焦点的爆发，事件本身即包含着复杂多重的信息因素，现代媒体信息海量流通造成信息泛滥，使得小道消息和谣言盛行，事件影响会以差异化形态放大，极易在当地造成广泛影响，一旦处置迟缓就会引起更大规模的社会关注。　　4、后果危害性。突发事件发生后负面影响面广、破坏性极强、涉及主体具有社会群体性。“事件的开端无法用常规性规则判断，其后的衍生和涉及的影响没有经验性知识可供指导，事态发展瞬息万变、无法预料，并且易产生‘多米诺骨牌效应’”[2]。无论何种性质和规模的突发事件，都会不同程度地破坏正常的工作秩序或给国家、他人的人身和财产带来一定的危害。　　二、N市法院突发事件应对中存在的问题及原因分析　　（一）N市法院突发事件应对中存在的问题　　当今时代，机遇与挑战并存，和谐与风险同在。社会系统的高度复杂运行已使突发事件成为一个不可避免的社会现象，人民法院能否有效应对突发事件直接影响着人民法院司法工作的成败。从N市两级法院的实践看，在突发事件应对中存在一些问题和不足，主要表现为“三个不能”： 　　1、不能有效预见突发事件。突发事件的发生是偶然性和必然性的结合，突发事件的发生、发展有一个循序渐进的过程，如果在突发事件发生初期就采取果断措施进行及时处置，会达到事半功倍的效果。但如果不重视对突发事件的苗头性和前瞻性分析，对突发事件的预见性不强，警惕性不高，后果估计不足，不能抓住有利时机制定出应对突发事件的策略，就会延误最佳处理时间，导致小事酿成大事，一般问题演变成严重问题。如N市某大型国有银行因改制而对大量违反劳动纪律的员工解除劳动关系，这部分员工不服诉至法院，该问题虽然可以进入诉讼程序，但由于解除劳动关系员工数量大，而该银行改制又涉及地方党委政府决策和国家产业政策等问题，法院在受案后根本无法妥善处理，导致长期审而不结，使当事人将矛盾焦点集中到法院，形成较严重的对抗情绪。事实上该案件应在立案环节把好关，通过做工作把它引导到党委政府协调解决的渠道中。　　2、不能客观分析突发事件。现实生活中，有的干警站在地方的、部门的、甚至个人利益的角度来看待和认识突发事件，甚至极个别的出于多种动机，故意歪曲突发事件发生的根本性原因，把事件的发生简单归结为主观以外的其他因素，如老百姓不听话、无理取闹等。这种对突发事件的模糊定性、简单判断，影响了对突发事件及时、正确的判断。从近年来处置涉诉上访类突发事件的实际情况看，某些上访当事人自身行为不当，如没有证据却频繁向各部门反映承办法官徇私枉法，每逢法院上下班都敲锣打鼓唱自编的莲花落。这些引起了部分法官的反感，他们把上访人的极端情绪表现与所反映的案件事实联系起来，武断认为是无理取闹，不认真审查案情，造成了一些有理且长期上访的案件迟迟得不到解决，最终导致矛盾的加深，小事托大、大事拖炸，使本来可以避免的纠纷演变成了影响恶劣的突发事件，教训十分深刻。　　3、不能及时处置突发事件。有的法院对突发事件的防范不足，有的干警综合素质不高、经验不足，一旦出现危害干警人身的突发事件，往往只能由个体临时应对，缺少系统的、规范的应对措施，在协调相关部门、单位、 人员时需要的时间长、调配的难度大，不能充分发挥应急处置的作用。在处理涉诉上访类突发事件时不善于用协商、谈判、对话、妥协等方式，往往一味推诿或设置障碍拖延，最终容易造成上访人绝望而采取极端措施。如N市中院某上访案件当事人，在向其送达败诉判决时，情绪激动哄闹法庭，且称如果送达就自杀，承办人员对此手足无措，既不敢依法采取强制措施，也不能顺利送达诉讼文书，导致案件久拖不结，社会影响不好。　　（二）N市法院突发事件应对出现问题的原因分析　　N市法院在突发事件应对时出现问题的原因是复杂、多样的，既有当前社会快速发展当事人利益冲突加剧、部分群众和社团对社会丑恶不满的认知误区等客观原因，也有法院内部的主观原因。本文主要分析法院内部原因。笔者为此专门制作了调查问卷，对N市两级法院100名审判、执行法官和100名从事信访、保卫工作的法官、法警进行了问卷调查，并走访了部分上访案件当事人，从中发现主要存在以下原因： 　　1、法官对突发事件的应对意识不强。虽然人民法院是处理纠纷的场所，法官都具有较强的辨法析理、处理纠纷的能力，但是对于非程序性的、爆发性的突发事件，不少法官缺少应对的基本心理准备。调查结果显示，仍有60%的受访法官认为，自己只是办理案件，只要依法办案，就不存在什么风险，这导致了对突发事件意识不强，甚至忽视了突发事件隐患的存在。在突发事件发生时，往往只注意对突发事件的临时处置，就事论事。如在被问到如何看待自己遭遇到突发事件时，有70%以上的法官认为是运气不好，当事人太过偏执。这反映出大多数法官仍把突发事件当作小概率事件，不加以认真对待，重视不够、考虑不周，对严重危害预见性不强。在被问到遭遇突发事件后将会采取什么措施改善工作时，有高达90%的受访法官认为主要是自身注意减少与当事人的争执，没有能采取其他长效手段。这反映出在突发事件处理上绝大多数法官仍然存在应付心理和逃避心理，没有形成可以操作的制度性安排。　　2、法官对突发事件的应对能力不强。人民法院工作量大，基层法官长期处理一些日常琐事引起的纠纷，学习动力不足，眼界不开阔，应对突发事件的快速反应能力较低。受访法官95%以上表示没有接触过心理学方面的学习，受访的35岁以下法官中90%不熟悉农村民俗，表示很难与农村信访当事人拉家常。这些都对与当事人的交流沟通带来了一定障碍。邓小平同志曾指出：“好多事故都是因为不会管理，不会做工作，不会做人的工作，不会做思想工作，使矛盾激化而发生。”[3]从对部分上访人走访反映的情况看，绝大多数上访人反映的问题都是或源于对法官品德的怀疑和工作方式的不满，而这主要是沟通态度和沟通技巧问题。法官如果不具备丰富的社会知识，难以实践科学、互动的工作模式，在突发事件来临时就往往不知所措，容易情绪化出现过当行为，导致事态反复和升级。 　　3、法院管理体制应对突发事件的协调力不强。一是现行行政管理体制的制约。随着专业化的发展，法院内设机构不断细化，各个机构分别由不同领导分管，业务庭在办理案件时遇到突发事件往往需要协调法警局才可以调警，协调宣传处才可以进行录音录像等证据保全，彼此之间存在一定的协调成本。二是权责不对等。法院在面对突发事件尤其是信访突发事件时需要承担全部责任，但却对违法上访的制裁缺乏有效手段，一旦对上访人的违法行为采取强制措施，一般情节严重也只能予以司法拘留，这样的惩罚措施，缺乏威慑力，反而会使上访人进一步以此为由向上反映，在目前法院“终审不终”的情况下，在突发事件发生时往往不敢采取果断措施进行遏制，犹豫观望导致事态进一步恶化。三是突发事件责任体制不完善。以涉诉信访类突发事件为例，目前信访工作的总原则是“分级负责、归口办理”，但究竟分到哪一级，归到哪一口并不十分明确。因纵横不能有机协调，上下不能有机联动，导致一信多投、一案多访的现象普遍存在，部分信访部门之间相互推诿扯皮，缺乏沟通，一旦因信访引发突发事件往往不能及时处置，导致事件升级。　　4、法院突发事件预防处理机制建设的适应性不强。由于突发事件的偶发性和不规律性，这部分工作内容难以量化衡量，在法院的考评体系中，只有对发生突发事件如非访案件的罚则，没有对预防、处置突发事件的制度建设要求。因此有的法院没有把突发事件列入到重要的工作任务中，只是制定了简单的应对突发事件预案，没有建立专门的处理突发事件的队伍和配备必要的装备、资金，对于突发事件处置实战能力还缺乏必要的模拟、培训，这导致在面对突发事件时突发事件处理机制适应性不强，基本仍是各自为战，效果不好。　　三、改进法院突发事件应对工作的对策建议　　面对不断变化的国际国内新形势和当代社会不断凸显的新矛盾，人民法院必须深刻认识到如何处理好突发事件，将直接关系到人民法院在公众心目中的权威地位和良好形象，直接影响着经济社会大局的稳定与发展。这就要求我们采取多种措施，努力提高应对突发事件的能力。具体来说，应先从以下几个方面着手：　　（一）加强对突发事件萌芽的日常关注，提升对利益关系的协调能力 　　减少法院突发事件的发生，关键就是要通过日常点滴关注来提高对利益关系的协调能力，确保矛盾不激化、不升级。首先，通过学习改善对突发事件的认知。尤其要注意掌握心理学、社会学、公共关系学知识，切实掌握好与各类当事人打交道的本领，减少矛盾激化的概率。通过学习公共安全事件、公共卫生事件等相关案例，掌握危机管理的方法及智慧，树立起对突发事件的敏感性和警惕性。其次，引导当事人信赖法律。坚持裁判尺度统一，释法析理到位，维护法律适用的严肃性，从而减少当事人的猜疑和疑惑。在具体个案上要坚持原则，避免为了解决一时一地的问题，随意乱开口子、乱表态，甚至无原则地迁就而引起攀比和新的矛盾。第三，高度关注民生案件的办理。民众的基本生存是稳定之本，凡突发事件无不源于切实的生存利益或巨大的经济利益，因此要切实把民生案件的审理作为消除突发事件隐患的根本措施来抓，更加注重案件的社会效果，确保民众基本生存条件的改善和提高。　　（二）建立制度化的突发事件处理机制，提升对突发事件的掌控能力　　“凡事预则立，不预则废”[4]，“预期那些意外的危机事件将防止人们在危机来临时的茫然失措”[5]。目前N市所在省的大多数法院基于信访压力已制定专项的“处置涉诉信访突发事件预案”，但离制度化、规范化还有一定距离，因此必须建立制度化突发事件处理机制，提升对突发事件的掌控能力。首先，周密制定法院突发事件应急预案制度体系。要在信访预案基础上逐步将各类突发事件处置分别制定预案，形成完善的应急预案制度体系，做到无缝隙覆盖。要尽可能统筹所有可能情形，细化操作步骤，形成更具操作性的实用规程。其次，完善突发事件应对工作的组织保障。根据法院实际情况可将应对突发事件的组织协调机构设在法警局内，负责对应急预案的要求事项进行协调问效，对各种性质的突发事件进行分流，督促相关责任人员处理，并对处置情况进行档案记录，进行分析和事后总结。第三，建立早发现、早报告、早控制的突发事件预警处理机制。建立法院内部的突发事件信息系统，各级法院之间、法院与政府部门之间突发事件信息系统实现互联互通，提供必要的设备设施，建立专职或者兼职信息报告员，设定机制有利于获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织及时报告法院突发事件信息，实现法院突发事件预警机制的稳定、常态运行。　　（三）组织模拟演练和实战操控，提升对突发事件现场的处置能力 　　法院突发事件的现场处置，是决定突发事件危害大小的关键。应仿照自然灾害的防灾训练进行模拟演练，精心组织有计划地安排参加各种突发事件的模拟，不断加强知识积累和经验积累，提升组织能力、协调配合能力、应变能力和实战技能。同时，要围绕“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”[6]的工作目标，依法果断处置突发事件。在处置现场中需要注意以下问题：（1）主要领导要亲临现场指挥。发生突发事件，主要领导要第一时间赶赴现场，面对面地做好协调、说服工作。从N市两级法院处理突发事件的实践看，主要领导快速反应、现场指挥对解决群体性突发事件至关重要。（2）坚持慎用强制力和依法果断处置相结合的原则。法院突发事件总体上属于人民内部矛盾，在处置事件现场时，要坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则，按照“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”[7]的要求，强化教育疏导，分化瓦解，不能随意动用强制手段采用处理敌我矛盾的手段处置突发事件。（3）注意突发事件现场处理后的跟踪反馈。要着眼于突发事件的最终真正有效解决。对承诺解决的问题，必须尽快兑现，消除可能导致事件反复的不安定因素。对突发事件发生负有责任的人员要依法严肃处理，以息民怨、顺民意。对事件参与者行为构成犯罪或违反治安管理法规的，依法从严追究责任。要适时对事件当事人进行回访，及时发现新情况、新问题，提早做好工作。　　（四）积极与相关主体协调互动，提升对社会舆论的引导能力 　　以互联网为主要特征的新传媒时代，对各类新闻具有很强的集聚效应、放大效应和扩展效应，网络等新兴媒体的“双刃剑”作用，决定了社会舆论引导是法院突发事件应对中所必须考虑的重要问题。要尽可能发挥其正面作用的同时，消除其负面影响。首先，积极引导舆论导向。克服“不愿说”思想，重视第一时间发布权威信息，争取舆论主动权，不给少数别有用心的人进行恶意炒作的机会和时间。解决“不善说”的问题。对合理的批评意见要从谏如流，态度诚恳的公开接受；对事实有出入的意见要加强沟通，说明情况，取得共识和理解；对个别人别有用心进行的恶意炒作，要在权威媒体公开事实，引导舆论。其次，通过日常生活中的司法引导增强民众的司法认同度。通过广泛的司法公开、司法民主，使当事人增加对法院审判执行工作的理解和服从，促使其对法院判决公正的认识趋于理性，从而遵守法定秩序。通过法制宣传和法制教育，使当事人了解如采取过激行为自己将要承担的法律责任，从而约束自己的行为。　　“祸兮福所倚，福兮祸所伏”，突发事件既是一种灾难和痛苦，也是一种发展和创新的机会。从突发事件这面镜子中，可以折射出人民法院应对突发事件的水平，反映出我们工作中的不足，同时也为推进法院工作提供了一个机会。人民法院要善于变革，与时俱进，从突发事件中汲取教训，更新观念，改进政策，化害为利，以有为的举措推动法院的科学发展、和谐发展、可持续发展。　　注释：　　[1]李晶晶：《公共危机管理机制探索》，载《魅力中国》2009年第4期，第35页。　　[2]李明强、张凯、岳晓：《突发事件的复杂科学理论研究》，载《中南财经政法大学学报》2005年第6期，第24页。　　[3]邓小平：《邓小平文选》第三卷，《人民出版社》1993年版，第81页。　　[4]杨天宇：《礼记译注（上下）》，上海古籍出版社2007年版，第235页。　　[5]王利明：《违约责任论》，中国政法大学出版社1996年版，第156页。 　　[6]刘耀龙：《提高领导干部预防应对突发事件能力》，载《广西日报》，2010年1月23日。　　[7]刘耀龙：《提高领导干部预防应对突发事件能力》，载《广西日报》，2010年1月23日。　　（作者单位：河南省南阳市中级人民法院）　　　　　　特别声明：1：资料来源于互联网，版权归属原作者2：资料内容属于网络意见，与本账号立场无关3：如有侵权，请告知，立即删除。