监督行政法制的若干重要范畴研究

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1、监督行政法制的若干重要范畴研究　　摘　要：在监督行政法制中长期以来对行政责任、监督行政、行政救济等重要范畴争论较多、使用较乱，有碍于监督行政法制建设。为此，有必要进一步研究这些概念的内涵、特征等问题。　　关键词：监督行政法制；行政责任；行政救济；范畴　　监督行政法制是现代行政法（学）的一个重要领域，也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样，行政权力又有扩张和滥用的倾向，在行政过程中有可能出现偏差，产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差，明确和追

2、究责任，及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求，也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基础。故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。　　一、关于行政责任　　（一）关于行政责任的概念和特征　　由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的

3、如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。　　又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的

4、法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。　　有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。　　还有一些学者认为，对行政责任应从内涵和外延两方面来看：就内涵来看，是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果；就外延来看，行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体，即行政主体及其公务员和行政相对人；

5、因此行政责任就是“行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果，它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。”〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。　　也有不少学者持一种狭义的理解，认为行政责任是“行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法（以及部分行政不当）所引起的法律后果。”〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。　　按上述狭义理解的行政责任，其主要特征有：1行政责任是一种法律责任，而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的，而是由法律（行政法）单方设定的。2行政责任是行政违

6、法行为（以及某些行政不当行为）所引起的一种法律后果，它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3行政责任是一种独立的责任，有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任，其他责任也不能取代行政责任。4行政责任是行政主体的一种外部责任，它不包括行政相对人的责任（如接受行政处罚），也不包括行政主体内部的责任（如受到政纪处分）。　　（二）关于行政责任的构成、种类和形式　　探讨行政责任的构成，旨在便于确认行政违法的后果及其性质，解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此，需要着重考察行政责任的如下4个构成要件：1

7、已构成行政违法行为（包括某些行政不当行为）；2行政相对人的合法权益受到了损害；3行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为（包括部分行政不当行为）造成的；4必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。　　关于行政责任的种类，从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法：　　1划分为国家（行政）侵权责任和国家（行政）合同责任　　这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来：行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任，行政当局违反行政合同应负赔偿责任，如因社

8、会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之，行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕　　2划分为惩罚性行政责