区县教育行政组织权力冲突问题探究

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1、区县教育行政组织权力冲突问题探究　　关于冲突，传统教育行政理论认为其是破坏性的，应该完全根除；现代教育行政理论则鲜明地指出，冲突在组织中是普遍存在的，是无法避免的。如何客观、理性地认识冲突在现代教育行政组织中的地位和作用，已成为地方教育行政组织构建新型权力关系、完善治理体系和提升治理能力不可回避的话题。　　本文以B市X区教育行政组织为例，来分析区县教育行政组织内部权力类型与结构。按照X区教育行政组织权力冲突的涉及范围，笔者针对冲突的表现、程度进行问卷调查，对106位组织成员进行调研，旨在探讨区县教育行政组织权力冲突的表征、成因及治

2、理之路。　　一、区县教育行政组织的权力类型及结构　　权力的配置与不同权力主体之间的相互关系构成了权力结构。教育行政组织内部的权力结构通常以组织结构的形式体现，它规定了组织成员围绕组织目标任务而形成的职责分工与权限范围，具体表现为组织的部门设置和它们之间的职、责、权关系。由于区县教育行政组织内部组成的相似性，根据2012年9月出台的《X区教委岗位职责手册》，X区教育行政组织是由教育工作委员会（以下简称教工委）、教育委员会（以下简称教委）、教育督导室组成的（见图1）。　　从图1可以看出，X区教育行政组织实际上隐性地分为四条线,即政治、

3、行政、专业、监督四大权力部门。　　一是以教工委为首，由党务科室和基层党组织构成的政治部门，由党务系统人员行使法定政治权力。二是在教委主任领导下的行政部门，拥有建立在科层制基础上以追求效率为目标的行政权力。三是由相关业务科室组成的专业部门，拥有以教育行政管理职能为依据而设立的制度化权力。四是由教育督导部门构成的监督部门，拥有以组织公共性和服务性为基础而设立的监督权力，履行督政和督学的职责。　　政治、行政、专业和监督四大权力部门各有独立的工作模块，有相对独立的下属机构。这种并列结构不完全是水平的。事实上，教工委对全区教育改革和发展中的

4、重大问题享有决策权，是X区教育行政机关的政治核心；教委与教工委虽然是理论上的平行关系，但在行政级别上比教工委低并受其领导；教育督导室在法律上是X区人民政府的派出机构，但其人事和财务都由教委支配，是教委一个事实上的下属单位。这样来看，四条线之间并不是完全平等的权力关系，而是存在着工作和业务上的交叉甚至隶属关系。这种隐性的权力结构表明，教育行政组织内部各部门之间的利益，并不是完全统一与和谐的，这也为组织内部的冲突埋下了伏笔。　　在对106人的调研问卷中，我们发现：教委组织成员大都能理性看待权力冲突现象。但是面对组织内部冲突，有高达63

5、.8%的被调查者认为应采取回避和忍让态度，仅有不足10.0%的被调查者认为应该积极面对冲突。换言之，教育行政组织成员面对冲突时，躲避和回避的思想非常严重，冲突以一种隐蔽的而不是公开、直接的方式表现出来，这极可能诱发更严重的后果。　　二、区县教育行政组织内部冲突的表征　　区县教育行政组织的内部冲突主要表现为以下五个方面。　　1.权责不明，领导体制不顺　　我国地方教育行政管理通常实行的是党委领导下的教委主任负责制，教委主任是统筹全局、协调各种权力运行的最终法定代表人。然而按照一般排名顺序，教工委书记排在教委主任前面，书记是典型的一把手

6、,主任是二把手.对于下属而言，既要强调教委主任的领导地位，又要在实际工作中顾及政治权力的潜在能力。两个一把手的出现，极易导致政治与行政职责不明，决策程序不清晰，党委介入行政操作层面事务过多，主任过于依赖党委。共2页:12　　2.内行与外行竞争　　教育行政机关是行政与专业的结合体。在面对物力、财力、信息等资源配置时，到底应以哪个部门的意见为主呢？在现实中出现了两种倾向：一方面是以业务能力为主体，依据专业部门的任务安排来分配资源；另一方面则是以行政能力为主体，强调统筹协调、合理配置。这实际是内行与外行的分歧与斗争。从现状看，X区教育行

7、政组织权力结构属于行政权力主导模式。它在管理上主要沿袭一般行政单位的体制，构建了一个严密的金字塔式的组织结构，专业权力受到限制，专业部门的核心地位未能得到充分体现。　　3.监督部门地位尴尬　　教育督导部门和纪检部门属于权力监督部门，对党员领导干部实施监督，具有天然的权威性与合法性。然而令笔者印象深刻的是，监督部门就像是哪里有火情就扑向哪里的消防队，对于火灾隐患却缺乏有效的防治措施。究其原因，政治和行政权力部门都是掌握人权、事权、财权的实权部门，环节众多且复杂，形单力薄的监督部门难以独自涉足其中，更何谈主动预防，由此导致政治与行政权

8、力处于自为状态之中。从这点来说，监督部门的虚,与政治部门、行政部门的实,限制了下属部门对于监督权力的落实与执行，使监督责任流于形式。　　4.强势的政治控制与弱势的专业地位　　X区教委中，由政治部门举行的会议，包括党组成员会议、主任办公会议、教委工作