地方债风险化解措施与市政债试点的重要意义

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1、地方债风险化解措施与市政债试点的重要意义摘要：市政债是防范和化解当前地方政府债务风险的一个探索，但它不仅是一项简单的债券发行，更是一个涵盖法律、财政、金融等诸多领域改革的系统工程。从2013年12月10日召开的中央经济工作会议精神看，防范和化解地方政府债务风险将是2014年经济工作的一个重点。准确理解这一政策含意，防范和化解潜藏在现行经济中的风险，需要疏堵结合，综合施策。在诸多应对之策中，发行规范的市政债应当是“多解”中的一个“解”。政策解读与风险分析　　近年来，地方政府融资需求膨胀，债务规模迅速攀升，财政风险

2、不断加大。审计署公告显示，至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.8亿元，增长约13%；36个地方政府本级中超过半数（4个省本级、17个省会城市本级）承诺以土地出让收入为偿债的债务余额7746.97亿元，占其负有偿还责任债务余额的54.64%。由于众所周知的原因，土地财政显然是不可持续的。另外，目前的地方政府债务风险，主要集中于基层政府。在中央、省、市、县、乡镇五级政府中，在事权不减的情况下，层级越低的地方政府财政分成越低（即预算内收入越少），举债冲动越大

3、，隐性债务风险也越大。据统计，各级政府中市、县级政府债务占比达到70%左右。　　对于地方政府债务风险，首先要做好防范工作，确保现行经济中潜在的地方政府债务风险不被引爆，至少不因地方政府债务问题引发系统性风险；其次要做好化解工作，消减存量债务，尽快将总规模降下来。做好防范工作，需要注意两个问题。一是控制增量。地方政府现有各类隐性负债，大多是通过“走后门”形成的。因此，当务之急是堵住“后门”，防止地方政府继续大规模增加负债，特别是那些规避监管的各类隐性负债。二是降低存量。对于地方政府的存量债务，应当在摸清底细后，分

4、门别类，逐步清理，落实还款。2013年7月底，中央部委派审计部门对地方债务进行全面审计，摸清了大致底细。但是，目前社会各方依然对地方政府债务的还款感到担忧，希望看到具有刚性的偿债保障。另外，地方债务不规范、缺乏透明度、过于依赖土地转让也是外界产生疑虑的一个重要原因。地方大量举债，其底气主要来自于出售土地。但由于土地资源毕竟有限，加之房地产泡沫在部分地方已经开始显现，土地财政的可持续性值得怀疑。　　目前地方政府融资以银行贷款为主，地方政府债务风险向银行体系转移的速度和集聚的程度不断增加。银行贷款无论是在利率、期限

5、，还是在工具选择上，都难以适应融资期限长、规模大的城镇化项目。在利率上，贷款融资成本高，政府的公益类项目收益低，难以偿付；在期限上，中长期贷款占比上升导致银行资产负债期限错配，流动性下降，计提准备和风险资产上升；在融资工具上，按融资主体分类，融资平台公司是最为重要的举债机构，占比接近一半，运用的融资工具最广泛，包括贷款、债券、短期融资券、中期票据等，其中间接融资占比过半，除了银行贷款外，相当一部分为委托贷款、信托贷款以及金融交叉性产品（见图1）。可见，地方政府融资涉及的金融产业链越来越复杂，造成杠杆率难以估算，

6、债务风险累积较快。防范与化解之策　　鉴于目前的风险隐患主要潜藏在存量中的情况，“不引爆”是对待存量债务的一个基本原则。所谓“不引爆”，也就是不触发系统性、区域性债务风险或财政风险。在现行格局下，地方政府债务风险一旦引爆，将必然引发金融风险。这是由中国独特的体制格局决定的。　　首先，从历来地方财政风险处置的实践看，无论是哪一级财政出现风险，最终的兜底责任都将由中央财政承担。这是基于多种因素形成的。尽管我国财政实行“分级负责、分灶吃饭”的体制，但它并未改变中央财政作为“最后责任人”在国家财政治理体系中的角色。地方财

7、政对中央财政长期形成的依赖关系，在法理上有其合法性、合理性。　其次，从财政与中央银行的关系来看，地方债务风险必然会传导至金融体系。尽管地方政府债务风险并不直接表现为金融风险，但是，如果地方政府债务引发财政危机，必然导致经济系统出现重大危机，并直接扩散到金融体系特别是银行体系，欧债危机已经对此做了最好的注解。财政危机引发金融危机，似乎不是一个悬念。关键的问题是，由财政危机导致的银行危机、金融危机，最终需要借助中央银行这个“最后贷款人”加以救助和化解。无论是美联储还是欧洲央行，在本轮金融危机应对中，无一不最后承担这

8、样的“埋单”角色。中央银行这样的救助，既是被迫的，也是众多解决方案中最为有效的。除此之外，本轮危机中尚未看到更有效的解决之策。当然，紧缩财政也是一个重要措施，但是，紧缩财政导致的经济衰退也是显而易见的。况且，在危机阶段紧缩财政，也不符合凯恩斯主义关于扩张性财政政策有利于消费和经济复苏的基本观点。中央银行的救助必然需要借助扩张性的货币政策工具和手段，其直接代价就是导致显性或隐性的通货膨胀