当前我国参与式预算的实践与发展完善问题研究

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　　当前我国参与式预算的实践与发展完善问题研究----行政管理论文-->第一章绪论1.1问题的提出政府财政预算过程是一项专业的政府公共行为,带有代议制民主中的"精英政治"色彩,它的实质是政府在财政支出项目中进行考核筛选,通过财政数字的形式进行资源分配,从而实现政府财政资源的合理优他配置。在我国目前的《预算法》中,虽然没有明确指出预算管理的原则,从我国的预算实践,及借鉴的国外预算原则的精华来看,但参与式预算实践对我国实际预算管理赋予了新的内容,提供了一条拉近公众与政府的沟通距离、实现政府公共行为合法化的途径,这不仅对政府公共计划的有效执行起到了积极作用,同时也有助于提高公众参与社会政治生活的热情度。公众对于政府预算的积极参与提高了政府预算决策的透明度。政治决策的公共性要求政府将决策的"思维过程"透明化,通过法律程序公之于众,让公众参与到这个"思维过程"之中,从而减少政府对信息的垄断,使除了政府之外的社会组织和公众都有意愿充分表达和交流的机会。例如无锡参与式预算中民众对社会建设的方案进行参与讨论和研究,居民代表全程参与和监督了西南某文化活动中也改造的功能定位、运营方式、工程发标、施工管理、投资金额等项目细节,甚至当地居民自发到施工现场进行义务监督,了解施工进展,指出施工过程中的不足之处,提出了不少建设性意见。现在参与式预算无论是从实践还是理论的角度出发,都仍然处于探索阶段,没有适到完全成熟。与一般预算形式相比,参与式预算实践的不同之处在于参与,公众的参与、社会团体的参与等为预算编制提供了新模式,而所有的制度在改革期都不是一帆风顺的,都会出现一些需要解决的局限性。本选题试图通过对丰富的国内外参与式预算实践的分析中总结推动参与式预算实践建设的可行因素,以为一些处于政府财政预算改革困境的地区提供治理机制建设的经验教训。.....................1.2研究意义(1)参与式预算研究的理论意义 参与式预算从预算维度来说,无论是中央政府进行预算改革采取的部门预算制度、集中采购制度等还是地方政府所采取的公众广泛参与的预算实践,都是对"公共预算""绩效预算"的一种深入。基层政府作为公共物品和服务的提供者,一直在探索如何更高效更公平地向公众提供公共服务,参与式预算的研究也是对政府治理理论的完善,提高基层政府的治理能力,为公共预算的改革提供一个有效的模式。从参与维度来看,预算的建设需要专业知识的参与,但预算的用途与公众密切相关,民生政策的核心是围绕公众开展,需采纳公众的声音,将这一方式制度化就是参与式预算。本文的参与式预算研究,是对"参与式民主"积极作用的有利证明,加强公众在政府财政预算管理上的知情权、参与权、表达权和监督权。(2)参与式预算研究的实践意义根据我国预算法(2014年修正)第三条,国家实行一级政府一级预算,五级预算体制。从当前我国公共预算过程来看,预算级别与公众的直接参与大致是成反比的。由于一些预算技术性或专业性等因素,社会公众参与度随着预算级别的升高而降低。但从我国参与式预算兴起与发展的实践表明,实现科学民主的预算和基层民主自治的一种有效路径就是让公众参与到公共财政预算的过程中来。虽然参与式预算的实践尚未在全国范围内形成主流趋势,但送并不代表参与式预算的意义不大。本文试图通过研究国外内典型案例,抓住影响参与式预算改革的实质因素,从而总结出参与式预算在全国范围内建设的有效路径。因为参与式预算实践仍旧在摸索过程中,参与式预算在各地的实践也难以直接复制,实践的过程中难免存在瑕疵,因此参与式预算研究的的现实意义也是在于设计出来一个激励机制或框架让所有参与的公众能够更好地参与预算过程,促进公共财政改革,并为政府治理提供经验认识和决策参考。.......................第二章参与式预算制度的理论依据及其现实必要性2.1参与式预算的内涵公共预算根据不同的参照标准具有多种分类,按照预算管理的主体性质可以分为中央预算与地方预算;按照预算时间性可以分为年度预算和中长期预算;按照预算的管理范围可以分为部门预算与总预算。根据杰克瑞宾对预算管理按照管理方法的分类,预算主要有五种管理模式:分项排列预算模式、规划-计划-预算模式、目标管理预算模式、零基预算模式和绩效预算模式。 政府预算的收支项目内容、管理职权分类、次级分类等是在预算法的规范下进行,政府预算项目的编制、执行和决算的过程也受到预算法的监督和制约。一般政府预算要通过各级人民代表大会的决议,是具有法律效力的文件。政府预算编制后要经过国家立法机构审杳批准能公布并组织实施,预算的执行过程受法律的严格制约,不经过法定的程序,任何组织和个人无权修改预算规定的各项收支指标,在我国的政府预算过程中人大代表和人民代表大会起到至关重要的作用。社会学教授维斯辛特马认为参与式预算的五个基本特征包括:作为一种预算形式,参与式预算仍然是针对有限的资源的分配来进行的,主题依旧是财政与预算资源的合理配置。参与式预算实行的组织基础是有一定影响力的层级例如市镇单位。参与式预算必须是一个反复进行的过程。参与式预算的过程中必须包括民主协商。所有参与者必须对结果承担一定责任。从前文的国内外文献综述可看出,本文主要是从政府主导的预算过程中公众参与预算该一公共政治活动的角度出发,主要是强调公众在预算编制、执行和决算等过程阶段所发挥的作用。学术界对于参与式预算的理解主要是根据参与式预算的实践过程来总结的,不过都是将其视为促进民主进程机制的一种,本文受到蔡定剑、王锡巧对于公众参与的理解和分析启示很大,试图从公共财政预算方向考察公众参与对民主政治过程的重要性出发,总结出完善政府财政预算改革的参与式预算机制。.......................2.2参与式预算的理论依据2.2.1参与民主理论西方参与民主的基本思想主要于古典民主理论,其中比较重要的是西方启蒙思想家卢梭和自由主义民主理论家约翰密尔的民主政治观。虽然卢梭的民主理论与密尔的民主政治观点差异,但两者都有着相同的基本特征即强调政府实现政治民主的道德目标,是需要通过倡导公民对政治生活的积极参与来实现的。只有提高每一个公民政治参与热情,才能实现强化个人的社会责任感的目的,从而提升公民个人的政治美德,为杜会公共政治能力的提升奠定基础。当代西方参与民主理论与马克思主义的民主政治理论也有一定的渊源,马克思主义民主理论认为民主的阶级性导致民主是实 -->现阶级利益而进行统治的工具和手段,不论是在资本主义国家还是社会主义国家,公众及政府对公共事务的管理都是一种阶级统治从而表达白身利益诉求,公众只有通过广泛参与政治活动并逐渐实现合法化,来达成政治民主的目的,从而为本阶级利益服务。参与式预算的实践是从参与式民主理论的发展而来的实践,为了实现公众民主参与度的最大化而进行的尝试。直接民主理论认为民主参与者可以通过直接面对面的讨论沟通,根据讨论达成的共识和少数服从多数的原则来形成共同决策。而在民主金字塔的上层,是由民主选举产生的公众代表通过间接民主的形式协商和决策公共事务,最后由政党政治从决策中整合并提出合适的议题。参与民主理论家主张"参与性社会"的理论框架,参与式预算的实践也是依据这个理论,认为在践行当代参与民主理论的核必重在参与。在直接民主的理论范围内,公众在政治活动中的状态是处于自行处理公共事务的,与委托他人或者是代议制的形式实现民主相比,公众参与民主的程度更深,在这种条件下公众参与是实现个人权力与权利平等的最基础的方式。参与式预算在一定程度上对代议制民主形式提出了挑战。在代议制民主的政治生活中,为了适应国家规模化发展的需求和政治生活的效率,逐渐牺牲了直接参与民主的过程,公民通过选出民主代表代替自身行使统治权。代议制民主为了实现民主的效率而忽略的民主的参与公平性,弱化了公众的主动参与权,政治活动中的主体从公众变为了政府或其他大型利益团体,削弱了公民民主。与此同时,代议制政治在实际政治生活中所体现的弊端也使得政治生活中的民主与参与的公平平等性背道而驰,主要体现在代议制民主中公民的参与数量相比直接民主有所减少,并且呈现出利益分配的不均衡性,有利资源逐步向具有较高社会经济、政治地位的阶层倾斜,从而进一步导致了社会阶层之间社会影响力的不平等化。.......................第三章我国参与式预算实践及其成效与不足.................143.1我国参与式预算实践分析...............143.1.1温岭实践.............14第四章发展完善我国参与式预算实践的外部经验借鉴................274.1外部参与式预算实践分析...............274.1.1巴西参与式预算实践...............27第五章发展完善我国参与式预算实践的途径研究...............385.1以制度化基础穷实参与式预算的基础..........38第五章发展完善我国参与式预算实践的途径研究5.1以制度化基础巧实参与式预算的基础5.1.1法制化建设是参与式预算实践建设的必要基础 (1)重要性参与式预算的参与方式可以分为直接参与和间接参与,预算的每一个过程都由公众直接参与的情况不可能完全实现,但在某种条件下是可以尝试直接民主的土壤,例如县级以下的经济条件较好的地方政府例如浙江温岭、上海肉行或者部分的内陆省份的基层社区例如焦作模式。显然直接参与的方式相比间接参与而言对预算成果的作用更为有效,需要政府或人大代表根据自己地区的特点制定相应的参与程序,预算编制完成后交由该级政府所在区域的全体公民进行投票,例如巴西阿雷格里模式,投票方式也应进行法制化规范形成具有法律意义的投票形式。当地政府的条件达不到公众直接参与民主时,间接参与多数依靠非政府组织或社会团体的为量进行,对于运些组织的参与式预算过程也应制定相应的法规进行规范,尤其在民意代表的制度下,民意有很大程度出现偏离的现象。但是不难得出的一个结论便是在这个法制化的过程中始终坚守民主、公正、透明、问责的原则。.......................结语随着政治经济现代化的发展和民主政治参与意识的提高,参与式预算实践过程的崛起和发展已经成为一条有效的民主预算途径,正如本文所研究的20世纪90年代以后许多国家和地区的参与式预算发展机制已经逐步确立。尽管参与式预算尚未在我国实现全面覆盖和推进,公共财政公开透明度等各种条件尚未成熟,不过其体现的公众参与理念和预算民主的转型也只是建设时间上的问题。 笔者认为参与式预算的实践建设是与该国该地区特有的社会政治经济背景、政治组织发展状况及政府的财政预算改革政策密切相关。但是,通过对不同国家和地区的参与式预算实践过程的特征考察分析,觉醒的公民意识,完善公众与行政机构和立法机构在参与式预算中的互动关系是促成参与式预算实践发展的重要因素。参与式预算实践的建设需要在社会治理的网络体系下共生发展,公众通过参与预算这一政治过程实现民主制度的完善和发展。现如今,在我国目前所进行的体制改革中,绝大多数只能依靠自上而下的方式进行推广和实行,公民的自主组织能力、社会团体的参与能力相对于政府主体而言相对弱小,送在无形中加大了公众参与式预算实践发展的任务难度,但不能因此就拒绝此种在世界范围内产生了积极效果的形式进行实践的推行,参与式预算实践的建设是在坚持我国基本政治制度的基础上,逐步实现其发展,整个过程的实质性目的是为了构建真正意义上的财政预算改革中的公众参与民主空间。我国的参与式预算发展实践仍在预算民主的转型过程中,如何レッ最小的代价实现参与式预算实践的发展仍然有待深入研究。