“三权分置”背景下宅基地继承权问题研究_杨俊

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资源·环境农村经济与科技2022年第33卷第23期（总第547期）“三权分置”背景下宅基地继承权问题研究12杨　俊，张　伟（1.安徽科技学院人文学院，安徽　凤阳　233100；2.滁州市纪律检查委员会，安徽　滁州　239500）[摘要]随着城镇化进程的加快，集体经济组织成员之外的人员继承农村房屋及宅基地使用权相关的案件类型呈现多元化的趋势。突出宅基地使用权的财产性更符合当下的社会发展现状，不应再纠结继承人是否为本集体经济组织成员，继承方式是法定继承还是遗赠继承，而是考虑在宅基地“三权分置”政策指引下，允许集体经济组织成员之外的人员继承宅基地使用权后，如何维持其与集体经济组织成员之间的利益平衡。[关键词]三权分置；宅基地使用权；宅基地继承权[中图分类号]D63　　　　[文献标识码]A农村宅基地使用权的原始取得是一种带有社有将“原告过继给李某”的表述，但并未有证据证会福利性质的权利，与取得人的身份性相联系，其明原告和李某之间存在有法律认可的或者事实上的取得基础是集体经济组织的成员资格，意在保障农收养关系，故无法得出原告和李某同属一个家庭户民的居住权，具有很强的人身依附性。从法律设计的结论。原告不能基于宅基地要求安置补偿。”层面上看，法律是禁止农村的宅基地使用权流转出案例2：2016年4月14日，吴某与吴晓春签订遗本集体经济组织的。依《中华人民共和国民法典》赠抚养协议，约定吴某由吴晓春负责生养死葬，其继承篇的规定，属于公民个人合法财产的的农村房遗产，即×号院平房归吴晓春所有。协议签订后不屋是可以依法继承的，但对农村宅基地使用权的继久，吴晓春即拿到钥匙，管理×号院房屋。2017年承、立法没有明确规定，只有部门规章和中央文件1月吴某病重，离开养老院；2017年2月16日吴某去予以确认。本研究从农村宅基地使用权继承的法律世。法规、政策及司法实务审判现状入手，在对其现实法院认为：“宅基地上房屋可以继承是对基于困境原因分析的基础上，提出可行性的解决途径。继承法上房屋流转的特殊认可。吴晓春既非某村集体经济组织成员，亦非吴某的法定继承人，其不具1问题的提出有继承法上的亲缘身份，不可以通过遗赠形式合法案例1：李某生前（2000年去世）系郑州市上取得宅基地上的房屋。其与吴某签订的受遗赠×号街区峡窝镇石咀村四组村民，在该村有宅基地一院平房的遗赠抚养协议无效，故关于享有×号院平处。1995年2月8日，李某出具委托书一份，该委托房所有权的反驳主张，法院不予采纳。”书载明把李某弟弟的孙女（本案原告）过继给李某两个案例都涉及到宅基地使用权的继承问题，养老送终，李某把老宅基地财产交由原告继承，作案例1中继承主体的身份是农村集体经济组织成为扶养李某的补偿。2015年4月，涉案的李某宅基地员，案例2是集体经济组织之外的人员，但不论案例上的房屋被拆除。2020年3月20日，原告向上街区政中当事人的身份如何，法院对以遗赠抚养协议继承府申请行政补偿，认为其通过遗赠取得李某的院落农村宅基地使用权，都采用了否定的观点。案例1回一处，请求上街区政府对其作出补偿安置决定。避了遗赠抚养协议的认定，直接以“户内成员”否法院认为：“一，宅基地属于农民集体所有。定了原告对宅基地使用的继承，但肯定了对房屋的宅基地是农户用作住宅而占有、利用的集体土地，继承。案例2则以民事法律行为实质要件，否定了遗其所有权属于村集体，农户享有的仅是该块土地的赠抚养协议的效力，同时否定了原告对宅基地及其使用权，因此宅基地不能作为村民的个人财产被继上建造的房屋的继承权。承。二，一户只能拥有一处宅基地。登记的宅基地自乡村振兴战略实施以来，在宅基地“三权分使用权人是该户的代表人，宅基地使用权由家庭内置”改革的推动下，实践中农村宅基地继承纠纷越部成员共同享有。结合以上分析可以看出，首先，来越多。但我国现行立法并未明确规定农村宅基地如果原告和李某属于同一家庭户，其理所当然的享使用权能否继承、遗赠或赠与，宅基地上建设的农有涉案宅基地的使用权，可以要求按照安置方案安村房屋的可继承性与农村房屋之下宅基地使用权无置补偿。但从本案提交的证据来看，李某出具的委法继承之间的冲突导致司法实践中存在同案不同判托书具有遗赠扶养协议的性质，该委托书虽然显示[收稿日期]2022-07-17[基金项目]2021年滁州市第六届社会科学应用对策研究课题“‘三权分置’下农地经营权信托流转法律问题研究”（编号：A2021021）；安徽科技学院科研发展基金项目（编号：FZ220167）的阶段性成果。[作者简介]杨俊(1976—），男，河南新蔡人，安徽科技学院副教授，研究方向：土地法；张伟（1985—），男，安徽泗县人，供职于中共滁州市纪律检查委员会。-32-

1杨　俊，等：“三权分置”背景下宅基地继承权问题研究资源·环境及其不同司法逻辑的现象。本研究基于农村房屋继和第三人共同向螺溪村民委员会提交书面报告，内承的当前制度建设与司法现状，分析此类农村房屋容为：“本人苏宗淮于1985年1月申请建房用地，继承纠纷案件，探索解决路径。并经得螺溪乡人民政府及有关部门同意批准用地，在松北村榕桥街13号建有三层楼房一幢。现我因年2宅基地使用权继承性的现状分析老体弱，经家人共同研究，该屋应交由我儿苏国雄2.1法律、法规和中央文件等规定继承。现申请，请求办理松北村榕桥街13号，该幢现行法律、法规对宅基地使用权能否继承的问房屋由苏国雄继承手续。请求领导批准办理。”报题没有明确的规定，只有《确定土地所有权和使用告的申请人署名为苏宗淮，继承人署名为苏国雄，权的若干规定》和《关于农村集体土地确权登记发两人均签名并捺手印。1991年5月15日，广州市白云证的若干意见》对此进行了明确的规定。区石井镇螺溪村民委员会、广州市白云区松洲街螺2.2司法态度溪村民委员会在该报告空白处批准：“以上情况属既然法律中对农村宅基地继承问题付之阙如，实，请给予更改宅基地证使用人姓名为苏国雄。”那么对国内不同法院关于此类继承纠纷判决结果及第二种肯定宅基地使用权可以继承。具体包括理由进行对比研究，从不同的裁判思路、判决结果以下几种情形：（1）依“房地一体”原则可同时继出发，找寻一些线索，寻求最佳方案。通过梳理相承宅基地，但要符合相关条件。根据“一户一宅”关案例，笔者发现存在以下两种不同的观点。的规定，在农户存续的情况下，不能继承。例如，第一种否定宅基地使用权可以继承。具体包括在“龙德铨等侵权责任纠纷案”中，法院认为：以下几种情形：（1）宅基地不属于个人合法所有“据‘一户一宅’原则只要该户尚存，原则上此时的财产，不能作为遗产被继承。例如，“黄某遗嘱并不存在宅基地的继承问题。”（2）非本集体组织继承纠纷”案中，法院认为：“黄那岳生前将该宅成员的城镇居民也可继承。城镇户籍继承宅基地使基地以遗嘱的方式交由黄某2继承，违反了法律的用权的前提是“地上有房”；且继承房屋后原则上强制性规定，应依法确认《黄那岳遗嘱》无效。首不得对房屋进行翻建、扩建。例如，在“薛万田诉2先，平乐下村的85m宅基地（未建房屋）属于集忻府区人民政府纠纷”案中，法院认为：“原告虽体所有的财产，非黄那岳个人的财产，根据《中华为城镇户籍人口，但并不丧失对宅基地使用权的继人民共和国继承法》关于遗产范围的界定和遗嘱效承权。”（3）宅基地使用权继承不受一户一宅的力的规定，黄那岳将属于平乐下村集体所有的宅基限制。例如，“陈超与张红霞侵权责任纠纷”案中，地交由黄某2继承，属于以遗嘱处分了集体所有的法院认为：“原告陈超持有偃师市人民政府为其伯宅基地，故应认定无效。其次，根据‘禁止城镇居父陈治通颁发的宅基地使用证，该宅基地使用证四民在农村购置宅基地’的规定，可以看出宅基地不址清楚，合法有效，并依法进行了定点丈量，根据可以继承。”（2）宅基地不属于遗产。“侯文祝赡养继承协议，原告合法取得了对该证所载明宅基等遗赠抚养协议纠纷”案中，法院认为：“宅基地地的占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造使用权具有身份性，依据我国法律规定，其不属于住宅。”遗产，不能被继承。”（3）没有建筑物的宅基地2.3各地的规定使用权不能单独继承。依“一户一宅”原则，如果鉴于现行立法对宅基地继承规定的缺失与模宅基地之上已经不存在房屋，对于宅基地使用权一糊，试点地区的政府结合本地经济和发展的实际情律不得继承。在“黄文丰诉岑亚纯纠纷”案中，法况，因地制宜地对农村宅基地使用权继承问题做出院认为“房屋灭失且已有宅基地使用权的继承人没了符合当地经济发展的具体规定。有继承权。”“崔某等法定继承纠纷”案中，法院第一种情形：宅基地使用权不可以继承，如认为“宅基地使用权人以户为单位，在农户存续的《汕尾市农村宅基地和农村村民住房建设管理办法情况下，不发生宅基地继承问题。”（4）非集体（试行）》《临沂市农村宅基地管理办法》。组织成员的继承人不能继承。例如，在“边某等继第二种情形：宅基地使用权可以继承。如《海承纠纷”案中，法院认为“农村宅基地属于村农民南省土地权属确定与争议处理条例》《文昌市农村集体所有，村农民集体组织可以将其使用权提供给宅基地试点管理办法》《北京市昌平区农村宅基地本集体经济组织成员使用，以满足其居住的需要，及房屋建设管理办法（试行）》《德清县农村宅基申请人非涉案集体经济组织成员，因此，其主张继地管理办法（试行）》《房山区农村宅基地及房屋承涉案宅院的宅基地使用权，本院亦无法支持。”建设管理办法（试行）》。（5）应根据法定程序进行申报、审核和批准后方第三种情形：宅基地使用权的有限继承。《临海可继承。例如，“苏宗淮与苏国雄纠纷案”中，原告市农村宅基地管理办法》《广东省农村宅基地管理-33-

2资源·环境农村经济与科技2022年第33卷第23期（总第547期）办法（送审稿）》《北京市昌平区农村宅基地及房出宅基地使用权的财产性更符合当下的社会发展现屋建设管理办法（试行）》《湛江市农村宅基地和状，因为农民面对的是闲置资源如何得以充分、有住宅建设管理暂行办法》等。效利用的问题，宅基地使用权的保障性功能，可以2.4理论观点通过构建社会保障体系实现。例如，2021年8月作为目前，理论界及实务界对此问题的真正争议是全国104个农村宅基地制度改革试点县之一的贵州市“房地一体”原则下，附随农村房屋下的非集体成湄潭县东南社区制定了《东南社区宅基地及农房建员对宅基地使用权的继承。目前，学界存在三种观设管理公约》，公约允许非本集体经济组织成员通点：一是可以继承宅基地使用权。理由是根据地随过继承农房，并经村、镇同意后，与股份经济合作房走的自然属性，非集体成员对农村房屋的继承不社签订《宅基地有偿使用协议》，再由申请人提交可避免地涉及房屋下的宅基地使用权；二是非集体《农村宅基地使用承诺书》等。2022年，张某得知2成员对宅基地享有地上权。此观点认为继承房屋所东南社区依法收回一宗“一户多宅”面积357.81m有权的人通过宅基地地上权，实现其房屋所有权。的世居宅基地后，张某立即向社区股份经济合作社即在“三权分置”制度下，农村房屋的继承可归结递交申请，并自愿购买宅基地上的房屋。经社区、[1]为普通的房屋继承权的范围。三是非集体成员对街道审查同意后，社区股份经济合作社与申请人张宅基地享有法定租赁权。此观点使房屋所有权摆脱某签订了《湄潭县农村宅基地有偿使用协议》，同2宅基地使用权的束缚。非集体成员向集体组织支付意张某有偿使用248m宅基地，使用期限为70年。2相应的租赁费用，即可在房屋耐用年限内，对该房余下109.81m由申请人张某向社区股份经济合作社屋下的宅基地享有的使用权。以上三种观点其实是申请租赁使用，并与社区股份经济合作社签订了租在宅基地“三权分置”政策的背景下对宅基地继承赁使用协议，租赁期限为20年。并由湄潭县不动产的三种不同理解。宅基地使用权尽管是一种财产权登记事务中心向张某颁发《中华人民共和国不动产利，但是具有身份属性，地上权和法定租赁权的方权证书》。正如有学者指出：“现实立法通过立法式是在不破坏宅基地身份属性的基础上，发挥其财技术对宅基地使用权人进行了潜在的区分，分为两产权属性，解决非集体成员继承宅基地使用权的问种权利人：一是现有的宅基地使用权权利主体。二题。是通过审批程序，意欲新取得宅基地使用权的权利[3]主体。”3“三权分置”背景下宅基地继承的路径由此不应再纠结继承人是否为本集体经济组通过对上述相关法律、法规和规范性文件，司织成员，继承方式是法定继承还是遗赠继承，而是法判决结果、判决依据，各地规定和理论界相关理考虑在宅基地“三权分置”政策指引下，允许非本论的梳理，可以发现如下问题：第一，农村宅基地集体经济组织的成员或城镇居民继承宅基地使用权使用权继承的案件类型多样化，但对于集体经济组后，如何保持其与本集体经济组织成员之间的利益织内部成员继承农村房屋及宅基地使用权在司法实平衡。务、理论界并无太多争议，争议主要在于非集体经3.1通过有偿使用方式获得宅基地资格权济组织成员对农村房屋及宅基地使用权的继承。但非本集体经济组织的成员或城镇居民继承的宅2020年自然资源部《对十三届全国人大三次会议第基地上的房屋自然损坏后，受益人将不具备宅基的3226号建议的答复》中，明确规定了“农民的宅基使用权，应当依法收回宅基地使用权。如果在宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不地上翻建房屋的，应以有偿使用方式获得宅基地资动产登记。”之后，有些法院和地方立法采用了此格权。但必须经过法定程序的审批，如通过集体经观点。第二，继承的主体局限性，根据目前的文件济组织的同意，签订相关协议，才能获得一定年限规定，只承认城镇户籍的子女的继承权，不承认其的宅基地使用权。他非集体经济组织成员因遗嘱或遗赠抚养协议获得3.2允许宅基地退出，给予合理补偿的继承权。让继承人在获得合理奖励或补偿的前提下自愿笔者认为，“一户一宅”原则只适用于申请宅基退出宅基地。现阶段，闲置宅基地自愿有偿退出主地，不适用宅基地继承使用，根据宅基地使用权的要有三类，分别是补钱、补房以及分红。所谓“补财产权本质，本集体经济组织成员之外的人是可以钱”，即按照一定的补偿标准给予货币补偿；“补继承农村宅基地使用权的。继承权和受遗赠权都是房”，即按照一定的面积标准折算为不同面积大小的《民法典》继承篇所规定的同类型权利，两者除了新社区农房；“分红”，即是指农户以“闲置宅基权利人在是否具有法定继承人资格这一点不同外，地”资源作为参股条件，享受项目的利润分红。对[2]并无其他本质区别。随着城镇化进程的加快，突（下转第55页）-34-

3谢振娜，等：北海市渔业产业融合发展的SWOT分析及对策研究畜牧·水产合作社+企业”的渔业产业经营体系，推广渔业规和水产品研发创新平台。强化与科研机构、高等院范化管理体制，开拓渔业产业链条，促进渔业产业校合作，实现渔业科技成果产业化。二是发展人才融合发展。培养合作，筹建渔业水产高等院校，积极引进渔业3.2多产并举，丰富产品业态，打造滨海特色渔业专业人才，实现人才培养本土化、可持续性，普及发展多功能渔业产业，打造水产品加工全产渔业生产培训，鼓励科技人员下乡，利用现有渔业[14]业链，丰富渔业产业形态。一是发展壮大水产加资源，建设渔业教育、社会实践产学研示范基地。工。水产加工是连接渔业产业链的关键环节，以三是以科技创新引领产业融合。发展智慧渔业设渔港、码头、养殖规划区为重点，加快布局水产施，发展立体渔业。加工企业，完善水产品精深加工设施。以市场为导[参考文献]向，促进水产品多元化，既要发展鲜活、冷链、预[1]盛楚雯，朱佳，于滨铜，等.中国渔业产业化：发展模式、增效机制、鱼糜、干制等产品，也要兼顾渔副产物的研发制与国际经验借鉴[J].经济问题，2021(6)：47-54.[2]国务院办公厅.关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见[J].和利用。二是打造多元休闲渔业。充分利用滨海渔中华人民共和国国务院公报，2016(2)：41-45.村风光，渔业作业场所等资源，规划设计滨海休闲[3]王文彬.推进渔业一二三产业融合的对策与建议[J].渔业致富指渔庄、渔村民宿、渔事体验、观光渔业、养生渔业南，2016(1)：15-17.等休闲渔业项目，如加大对青山头、白龙珍珠城、[4]全国渔业.全国渔业一二三产业融合发展工作现场会在大连举行疍家小镇、侨港风情街等特色渔村宣传推介。三是[J].中国渔业经济，2018，36(6)：2.[5]赵蕾，孙慧武，蒋宏斌.基于产业融合视角的新型渔业经营主体继承和发扬渔业文化。充分发掘北海市渔业发展历发展研究[J].广东农业科学，2019，46(3)：162-172.史，收集传统的渔具渔法、渔业工程、渔业风俗、[6]王茂祥，应志芳.现代渔业产业转型发展路径与支撑体系分析[J].渔业谚语等传统渔业文化，建设博物馆、主题公中国水产，2020(3)：29-32.园、教育基地等场所。[7]康焱，张莹.基于跨界融合视角的海洋渔业新业态、新模式研究3.3质量取胜，培育品牌，实现融合跨越发展[J].浙江海洋大学学报(人文科版)，2020，37(3)：9-13.一是培育优质水产品品牌。鼓励企业、经营户[8]孙奥运，平瑛.基于熵权TOPSIS法的沿海地区渔业产业融合发展效果评价研究[J].海洋开发与管理，2022，39(3)：56-63.重视产品质量，积极参与北海市名牌农产品、广西[9]渔业渔政管理局.农业农村部关于印发《“十四五”全国渔业发名牌农产品、中国名牌农产品评选，参与地理标志展规划》的通知[EB].http://www.moa.gov.cn/govpublic/YYJ/202201/产品认证和保护工作，提升本地水产品知名度。二t20220106_63864-39.htm，2022-01-06.是创立休闲渔业品牌。创建休闲渔业示范点，加大[10]中共北海市委员会，北海市人民政府.北海市《关于加快发展水产休闲渔业的宣传报道，打造旅游新品牌、新亮点，业的决定（试行）》[EB].http://www.beihai.gov.cn/zwgk/jcxxgk/zfwj/szfwj/2010-01/t20100108_1544291.html，1995-09-29.参加全广西乃至全国范围内的休闲农业推介活动，[11]北海市人民政府办公室.北海市人民政府《关于印发加快推进北提高休闲乡村知名度，着力打造更多优质特色休闲海现代特色农业高质量发展的实施方案的通知》[EB].http://www.精品旅游线路，以线穿点，以点带面，宣传推介休beihai.gov.cn/zwgk/jcxxgk/zfwj/szfwj/201904/t20190424_1874886.闲渔业和乡村旅游休闲精品景点路线，以发展休闲html，2019-04-22.渔业为切入点，创建现代特色渔业核心示范区、渔[12]北海市地方志编纂委员会.北海年鉴.2021[M].北京：北海市地方业综合体品牌建设，促进渔业产业新融合。志编纂委员会，2021.[13]曹哲.我国农村一二三产业融合发展的基本样态与创新路径研究3.4科技领航，产学研结合，提供智库保障[J].西南金融，2022(7)：30-41.一是加强科研院所合作。以广西海洋研究所、[14]农业农村部印发《“十四五”全国渔业发展规划》[J].水产科技情广西海洋产业科技园为基础，打造渔业产业集聚区报，2022，49(1)：57-58.2（上接第34页）民宿、闲院经济三种模式进行经营。合作社以6元/m于非集体经济组织成员继承所得的宅基地使用权，的价格对宅基地进行流转，并委托国有资本投资建应采用货币补偿。补偿标准可以参照集体经济组织设民宿经营管理，每年盈利的10%返还合作社。合成员的标准。比如，云南大理集体统一收归的闲置作社将50%的收益作为村集体收入，剩余的50%收2宅基地按10万元/667m的价格给予补偿，同时对地益作为红利分给合作社成员。2上建筑及附属物，按90～620元/m的标准补偿。[参考文献]当宅基地退出后，村集体就可以盘活其价值。[1]席志国.论宅基地“三权”分置的法理基础及权利配置——以乡村例如，被农业农村部列为全国新一轮农村宅基地制矛盾预防与纠纷化解为视角[J].行政管理改革，2022(3)：69-79.[2]汪洋.“三块地”改革背景下宅基地使用权继承的制度重构[J].河度改革试点的兰陵县，开展了闲置宅基地综合利北法学，2021(8)：5-19.2用，补贴标准为1万元/667m，以此推动农村宅基地[3]韩清怀.农村宅基地使用权制度研究[M].北京：中国政法大学出版有偿退出。对闲置的宅基地，采取商业民宿、自建社，2015.-55-