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1、第18卷第3期中国发展Vol.18No.32018年6月ChinaDevelopmentJun.201849如何实行宅基地“三权分置”?吕成(安徽省社会科学院,安徽合肥230009)摘要:宅基地制度是中国农村的基础性制度之一,对于乡村振兴战略具有十分重要的意义。宅基地制度的改革要科学处理宅基地相关权利之间的关系,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是今后宅基地制度改革的主要发展方向,具体路径是落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户的资格权、放活宅基地使用权和农民房屋使用权和用好国家监管权。关键词:宅基地;改革;“三权分置”中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1
2、671-2404(2018)86-0049-04宅基地制度是中国农村的基础性制度之一。转让给本集体经济组织以外的人,也不能进行抵押《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》或其他交易。(中发〔2018〕1号)提出,要“完善农民闲置宅基地随着经济社会的发展和城镇化进程的加快,中和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用国农村宅基地管理出现不少问题,突出地表现为:第权‘三权分置’。”那么,为什么要实行宅基地“三权一,违法现象普遍,如占用耕地建房、超标准建房以分置”?什么是宅基地“三权分置”?如何实行宅基及没有办理相关审批手续等。第二,使用率不高,除地“三权分置”?春节和庄
3、稼收割季节等重要时段以外,农村房屋大部分时间闲置,多由老人和孩子居住,形成较为普遍1为什么要实行宅基地“三权分置”的“空心村”现象。第三,自发交易时有发生。在城新中国成立以来,随着农村土地制度的变迁,农乡结合部和城中村,农民自发将房屋进行出租或买村宅基地管理的相关法律政策也适时进行了相应调卖的现象较为普遍。当房价上涨较快时,经常产生整。在1962年实行人民公社制度以前,宅基地和地矛盾纠纷。受法规和政策的限制,对此类纠纷司法上的房屋均属农民所有,可以买卖、租赁、继承等。也难以公平处理。实行人民公社制以后至1982年,农村宅基地所有权上述问题的形成主要有如下几个方面的原因:归生
4、产队所有,不准农民私自买卖或租赁,农民只享第一,缺乏系统的法律规定。按照《物权法》规定,有宅基地使用权和地上房屋所有权。1982年12月宅基地使用权是宅基地使用权人“依法对集体所有4日,现行《宪法》由全国人民代表大会公告公布施的土地享有占有和使用的权利”,权利内容是“利用行,其中第10条明确规定了宅基地集体所有制。自该土地建造住宅及其附属设施”。但宅基地使用权此,中国宅基地制度的基本框架确立并运行至今。取得、行使和转让问题,《物权法》没有直接规定,而在这一框架内,随着《土地管理法》等相关法律法规是要求“适用土地管理法等法律和国家有关规定”。政策的修订,宅基地管理制度也有部分
5、微调。《土地管理法》对宅基地使用权的取得设定了审批当前中国农村宅基地管理制度主要具有如下几制。《土地管理法》设定了一次性的“一户一宅”制,个特征:第一,所有权归农民集体,农户只享有使用一旦出卖,农户将不再享有二次的宅基地取得机会。权。第二,宅基地通过分配的方式免费取得,数量上除这两部法律外,宅基地管理主要依靠大量的党政限制“一户一宅”,面积上不得超过省、自治区、直辖政策和司法机关发布的部分司法解释。总体来看,市规定的标准。第三,宅基地连同其上的房屋不能关于宅基地使用权的性质、内容以及可交易性等,缺乏系统的法律规定。第二,缺乏科学的规划引领。收稿日期:2018-06-08按照
6、《土地管理法》规定,农民建设住宅,应当按照作者简介:吕成,致公党安徽省委法制专委会委员,副研究员。村庄和集镇规划进行。目前缺少较为科学长远的村50吕成:如何实行宅基地“三权分置”?庄布点规划,村庄规划、村庄布点规划与乡镇土地利社、生产大队和生产队所有。农村改革后,中国农村用总体规划也难以做到无缝衔接。即使有相应规土地的三级集体所有制没有变,只不过经营方式变划,也难以切实实施。大多数农户在建设住宅时,多成“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体是参考“风水”、风俗习惯和左邻右舍的先例。按规制”。改革后的“三级所有”是指乡镇、村、组三级所划实施建设,尚未成为农民的一种普遍认知
7、。第三,有。需要特别指明的是,农村土地的“三级所有”是缺乏符合实际的审批机制。在不涉及占用农用地的指土地属于三级“农民集体”所有,并非属于乡镇政情况下,严格的宅基地审批要经过三关:一是“本人府、村民委员会或村民小组所有。包括村民委员会、提出用地申请,经村民会议或者农村集体经济组织农村集体经济组织或村民小组等,只是集体土地的全体成员讨论同意”;二是“乡(镇)人民政府审核”;经营者或管理者,并非所有者。三是“县级人民政府批准”。事实上,在县级人民政二是宅基地农户资格权。人民公社是一种“政府批准前,往往还有国土资源部门的
