宅基地三权分置的法律意蕴与制度实现-中国民商法律网

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1、论文法学2018年第9期宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现●温世扬　梅维佳*【内容摘要】　传统“两权分立”的宅基地制度功在保障农民的基本居住权利，维护农村社会稳定，但悖离了公平和效率价值。立法与现实严重脱节，激化了农户间及城乡土地权利间的利益冲突。宅基地“三权分置”改革旨在确保集体所有权保障功能的同时，释放宅基地使用权的融资功能。但仅停留于政策层面无法妥善解决问题，应细化落实规则设计。明确集体所有权主体为集体经济组织，并赋予完整的收益权、处分权和管理权；民法典“物权编”应纳入农民集体成员权制度，借宅基地使用权确权登记以确认成员权，将登记作为宅基地使用权的

2、设立要件；划定农户资格权范围，实行合理范围外宅基地的有偿使用，并鼓励农民自愿有偿退出；尝试将宅基地使用权转化为集体经营性建设用地使用权，逐步实现宅基地使用权处分的“解禁”，回归宅基地使用权及农民房屋的财产权本质。【关键词】　三权分置　宅基地使用权　集体所有权　农户资格权2018年2月4日新华社发布了《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》），即2018年“中央一号文件”，这也是自1982年以来关于“三农”问题的第20个“中央一号文件”。《意见》提出要“深化农村土地制度改革。探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基〔1〕地集体所有权

3、，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。与农地“三权分置”一样，宅基地“三权分置”改革给我国相关立法和法学研究提出了新课题：“三权分置”的法律意蕴是什么？“资格权”是一种什么权利？落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权需要什么样的法制保障？本文拟对此做一探析，期能对相关立法与实践有所裨益。一、从宅基地的“两权分立”到“三权分置”1963年中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》首次在规范性文本中使用“宅基地使用权”一词，并对宅基地相关问题作出详细规定，自此确立

4、了我国宅基地所有权与宅基地使用权“两权分立”的基本格局。在《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）起草*　作者单位：中南财经政法大学法学院。本文系司法部国家法治与法学理论研究项目“集体土地‘三权分置’的理论解析与法制革新”（项目编号：17SFB2032）与中南财经政法大学研究生科研创新项目“宅基地‘三权分置’的法律意蕴与制度实现”（项目编号：201810607）的阶段性成果。〔1〕　农村宅基地“三权分置”改革是在2015年浙江省义乌市率先开展试点的。近三年的改革试点，为国家的顶层制度设计提供了实践经验。53北大法律信息网www.chinalawinfo.com/

5、　北大法宝www.pkulaw.cn/法学2018年第９期过程中，对于传统民法中的地上权采取何种立法体例，学界曾存在“统一说”（由“基地所有权”统一〔2〕调整在国家所有和集体所有土地上设置建筑物、其他工作物的权利）和“分立说”（由“土地使用权”和“宅基地使用权”分别调整在国家所有和集体所有土地上设置建筑物、其他工作物的权利）两种主〔3〕张。最终，《物权法》采取了“分立说”，即以“建设用地使用权”调整对国有建设用地的物权性利用关系，以“宅基地使用权”调整集体所有的住宅建设用地的物权性利用关系（《物权法》第152条）。宅基地使用权权利属性的演变历经了由土地管理法将其设置于

6、集体建设用地使用权权利项下到物权法〔4〕单设为独立用益物权的轨迹。根据现行立法和有关政策性文件的规定，宅基地使用权具有以下特征：（1）身份性。宅基地使用权主体范围限定十分严苛，只能是本集体经济组织成员。（2）无偿性。在现行体制下，宅基地使用权采取申请——审批的取得方式，权利人无需向土地所有人支付对价。（3）无期限性。宅基地使用权不受行使期限的限制，其存续性不受个别成员死亡或退出的影响。（4）唯一性，即“一〔5〕户一宅”。以户为单位，一户只能拥有一处宅基地。该权利的上述特征使其颇具传统民法上“人役权”的属性。我国依“人役权”模式设计宅基地制度，目的在于维护农地秩序，节约

7、农地资源，保障农民居住〔6〕权，其设立之初对于农民“住有所居”和农村社会的稳定具有重大意义。然而，我国目前城镇化率〔7〕〔8〕已近55%，预计到2020年户籍人口城镇化率增至45%左右，农村流动人口数从2000年的1.21〔9〕亿人上升至2016年的2.45亿人，城乡经济结构出现演变，加之农户内成员的自然消亡增减变化，特〔10〕别是大量农村青壮年成为人口流动的主要群体，离土、出村、不回村，农民对土地的依赖降低。宅基地使用权“两权分立”传统模式的社会背景发生了巨大变化。现有宅基地“无偿、无期限”的福利性分配制度，放任了农民超标准建房的行为，“一户一宅”