“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范

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1、“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范摘要：当前，农地所有权、承包权和经营权的“三权分置”改革正在各地全面推进，农地经营权的流转虽有助于发展现代农业，提高土地利用率，实现土地规模经营，但土地流转过程也引发了侵害农民权益、危害粮食安全和耕地质量严重下降等潜在风险，危及农村发展和社会稳定。深入挖掘风险产生原因，应从完善立法、规范政府、引导市场发展、提高农户素质等方面着手，建立风险预警和防范机制，以有效预防和化解风险，进一步放活土地经营权，保障农地的有序流转。中国4/vie　　关键词：“三权分置”；农地流转；风险；粮食安全；防范机制　　中图分类号：F321.1　　文献

2、标志码：A　　：1002-7408（2017）01-0088-04　　2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出建立规范高效的农地“三权”运行机制，进一步放活农地市场。作为农村家庭联产承包责任制之后的又一改革创举，农地“三权分置”政策已全面推开。但是，由于我国农地流转尚处于探索实施阶段，尚未形成成熟的流转市场，一些潜在的风险与流转过程相伴而生。因惧怕风险的发生而喊停这一改革措施，无疑是“因噎废食”的行为。而对农地流转过程中的风险进行研究，及时、有效化解各类风险，保证农地的正常流转，成为当前农村改

3、革与发展的重要任务。　　一、农地流转面临的风险　　农地“三权分置”的实现需要一个长期、渐进的过程。由于我国当前尚未建立统一的农地流转服务市场和完善的市场服务体系，加上相关法律依据模糊甚至缺失，诸多风险与农地流转过程相伴而生。　　（一）农户自身风险　　1.经济权益保障困难。农地流转包括自发流转和规模流转两种常见的形式。自发流转指农户将所承包的土地转租给同一经济组织的其他承包户耕种，双方约定一定的价格的情形。这种情况下土地流转的对价一般比较低，且如果遇到自然灾害导致减收或者绝收的情况，双方容易出现纠纷，转出方最终拿不到钱。因此，有些农户宁愿暂时闲置、撂荒承包地，也不愿意将

4、土地转出。规模流转指农户在村组织的指导、组织下，通过签订流转合同将土地转出。农户作为土地的转出方、合同的一方主体，有权利决定土地转出的价格。但我国农民大多文化水平不高，缺乏农地定价常识，对土地规模化经营的预期收益无法估算，在合同签订中处于弱势一方，在当地政府指导下达成的价格无法体现市场竞争下土地的真正价值，难以充分实现自己的经济权益。还有一些地方政府为了追求政绩，照顾当地种粮大户，通过行政手段干预刻意压低土地价格，导致农户无法拿到转出土地的应有对价，经济权益遭到侵害。　　2.大量失业，后期生计难以维持。近年来，我国农村青壮年劳动力大量流入城市，留在农村的都是年老或年幼

5、、缺少外出技能的人，农村出现严重的“空心化”现象。[1]这些农村的留守人群，唯一的收入来源就是土地。在规模化的土地流转中，这些留守人群因年龄、体力原因无法成为土地规模经营者的“劳动工人”，意味着他们从土地转出那一刻起就彻底失业，以后的生活不再有稳定的来源加以维持。我国当前农村人均可耕地面积只有2.1亩，按这个标准计算，集中100亩土地进行规模化经营，将导致50个农民无地可种。农村人口大多文化素质不高，不具备种地之外的其他就业技能，土地流转将造成大量的剩余劳动力。另外，离开土地外出务工的农民，从事的基本都是体力劳动，随着年龄的增长，终究要离开城市回到农村，土地的规模化流

6、转会让大量的回归农民无地可耕，被迫失业。　　3.入股后的“失地”“失权”风险。拿土地入股是当前土地流转的重要方式。当前很多地方政府组织农民以自己的土地入股，共同成立股份合作组织或股份公司。作为一种投资行为，入股方式既可能给农民带来实惠，也可能带来无法逆转的巨大风险。从法律意义上讲，农民从将土地入股的那一天起，就不再享有土地的经营权，土地成为了公司财产的一部分，农民只能与入股的公司共享收益、共担风险。当公司经营的好时，入股农民可以根据自己的入股份额拿到利润分红。一旦公司经营不善，根据我国现行法律规定，入股农民只能转让股份而不可退股。如果公司不幸破产，必须用公司的所有现行

7、财产清偿所欠债务，而作为公司财产一部分的土地自然难逃偿债下场。　　（二）耕地质量下降、非农化失控风险　　土地经营者在将土地集中后，为追求短期效益，往往不尊重耕地自身的特点，对土地进行过度耕种，如大量使用化肥、农药导致土壤酸化、板结，耕地质量严重破坏，产量逐年大幅下降。当这些土地经营者发现质量严重下降的耕地不能再满足其经营需求时，就放弃这些被破坏掉的土地，转而与其他地方的农户签订流转合同，继续经营其他土地。虽然这些土地被还给农户，但由于其质量严重下降，大多已经无法修复，不再适合耕种，相当于农民永远失去了这些土地。还有一些经营者集中耕地后改变土地用途，将