“三权分置”下深化农地承包权制度改革刍议

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1、“三权分置”下深化农地承包权制度改革刍议摘要：农地承包权制度是农民集体土地所有权的基本实现形式，是落实农地“三权分置”的关键环节。但是，现有的农地承包权制度并没有与农地“三权分置”完全适配，亟待深化改革。要通过形成更为公平的承包集体土地资格制度，形成家庭承包经营与多种承包权实现形式并存制度，形成起点与期限明确的承包权长久不变制度，形成农户自愿有偿退出农地承包权激励制度，形成规范明确农地承包权退出后续制度等，来进一步深化农地承包权制度改革。关键词：“三权分置”；农地承包权制度；深化改革中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-740807-0075-03基金项目：河北

2、省社会科学基金项目“深化改革时期农地承包权制度演化研究趋势——基于改革开放以来演化历程的考察”的成果。作者简介：刘刚，男，河北沧县人，河北师范大学商学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向：农地制度；赵文新，女，河北易县人，河北师范大学商学院在读研究生，研究方向：农地制度。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，指出现阶段深化农村土地制度改革要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。农地“三权分置”是在原有制度安排基础上对农地产权制度的再创

3、新。在城乡一体化发展背景下，农地“三权分置”厘清了我国新时期的农地产权结构，明晰了农地所有权、承包权和经营权之间的权利边界。“三权分置”后的农地承包权内涵更明确，边界更清晰，权能更丰富。农地承包权制度是我国农地产权制度的基本制度，是农民集体土地所有权的基本实现形式，是农地经营权制度的基础和前提，是落实农地“三权分置”的关键环节。而现有的农地承包权制度并不能与农地“三权分置”完全适配，亟待深化改革。一、农地“三权分置”下承包权制度不合理的突出表现1.取得农地承包权资格制度不明晰。农民是否享有承包集体土地资格取决于其是否具有集体成员权并维系集体成员权。在城乡一体化发展下，面对新型城

4、镇化，农民集体成员权的取得与维系面临诸多新情况。传统上，农民是否能取得和维系集体成员权主要依据其是否保有所在行政村或社区的户籍。但是，随着新型城镇化的发展、户籍制度改革、很多农民尤其农村青壮年劳动力通过各种途径进城就业与务工，越来越多的农民集体成员在城镇取得户籍，并在城镇享有相应社会福利与社会保障。对于这一群体如何维系和调整集体成员权，进而是否保留和享有承包集体土地的资格需要作出制度解答。同时，对于农村妇女如何保有和维系农地承包权也存在诸多不确定性，在很多地方女性集体成员一旦出嫁到其他地方就会被剥夺再次承包集体土地资格，甚至在个别地方已经承包的土地也被强制收回。而对娶进门的媳妇

5、或者入赘的女婿则往往赋予其承包集体土地资格，个别地方直接划归部分集体土地直接承包经营。在农地“三权分置”下,农户的承包权日益凸显其资产性与资本性，其收益权较之以往将膨胀起来，保有农地承包权往往意味着有更高经营收益。因此，当前如何构建公平合理的取得农地承包权资格制度、明晰集体成员权亟待制度的解答。2.农地承包权实现形式单一。目前，农户的承包权主要是通过承包集体土地来实现的，具备集体成员身份的农民以户为单位在集体发包土地时取得一份承包地。承包地一般是按照某一固定时点农民集体成员的数量平均分配的。依据国家政策和法律规定，承包地一经分配，除某些特定情况外不允许进行土地调整，土地承包权长

6、久不变。现有农地承包权制度使农户的承包权稳定并逐渐固化，新增的集体成员则长期无法有效实现自己的承包权益。另一方面农业现代化对发展多种形式的现代适度规模经营方式提出了要求，而目前单一、细碎化、分割的农地承包权制度对现代适度规模的经营方式的实施造成了阻令K。尽管有些地方的农户通过互换农地等方式在一定程度上实现了家庭经营下的规模化经营，但是囿于户均耕地少的现状，距离现代农业需要的适度规模经营还存在很大的差距。即便通过土地流转，将农地经营权再整合在一起，实现适度规模经营，也是以较高的交易成本付出为前提的。农地承包权制度导致的农地地块细碎、零散状况，决定了农地经营流转市场的供需对接面临较

7、大的交易成本。［1］而这种整合实践中稳定性也不充足，再度解体的风险将长期存在。3•长久不变的制度操作性有待增强。虽然早在2008年国家便确定了农地承包权长久不变的制度安排，但一直没有对制度进行细化。在农地“三权分置”下，承包权制度改革的重点就是落实确权登记颁证，以便推动农地经营权流转。农地承包权长久不变制度的模糊，必然导致确权登记颁证期限模糊，各地在承包权确权登记颁证时对农地承包权开始期限、期限长短、结束期限认识不统一。这既会影响到农地承包权经营权证本该具有的明确性，也影响到未来农地承包经营