农地“三权分置”制度的法治构建

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1、农地“三权分置”制度的法治构建　　　　摘要：自十八届三中全会以来，我国开启了新一轮的农村土地权利制度改革，中央出台大量文件明确“三权分置”的政策性规定，旨在确保农地政治属性不动摇的基础上，促使承包权和经营权分离，加速农地流转，从而提高农地使用效率。但我们必须看到，“三权分置”制度无论在理论还是实践方面仍存在许多亟待解决的问题。因此，农地“三权分置”制度改革的实现，有赖于法律确认、明晰权属、风险防范等一系列基础条件的建构。下载论文网　　关键词：农地“三权分置”；承包权；经营权；法治构建　　一、“三权分置”的法律确认　　随着时代的变迁，我国的农地制度也在不断的

2、改革演进。从集体所有制到以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，再到现在正在进行的农地“三权分置”制度。农地“三权分置”制度是指在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的关系。从十八届三中全会以来，中央陆续出台文件推进“三权分置”的制度改革，并且充分肯定了各地农地流转的实践取得一定成效。因此，进一步健全农村土地立法，完善农村土地法律体系，是顺利推进农地“三权分置”制度改革的首要任务。在尊重现实和反复验证的基础上，将相关政策上升为国家法律，现行的相关农村土地法律制度进行调整，同时推动弥补农村

3、土地法律漏洞，将政策的“三权分置”上升到法律的“三权分设”。?⑸⒓?于《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》之中的农地流转的规定加以整合，制定出一部全面规范农地流转各方面内容及程序的基本法律。修改《物权法》、《农村土地承包法》，细化农地抵押和入股的具体规定，增加其可操作性，比如明确抵押客体，入股的主体资格及限制，入股的注销等。　　二、“三权分置”的权属明晰　　“三权分置”制度改革的核心是明晰“三权”的产权权属，将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。虽然农村土地承包经营权确权登记工作已经在全国开展，农村土地制度改

4、革进行了各种形式的实践探索，但土地所有权、承包权、经营权在理论上划分不明，导致参与主体基于主观理解做出的不同行为，从而增加了不确定性。因此，从理论上对农地的“三权”进行权能限定，才能为产权制度改革铺平道路。　　第一，明确农民集体所有权的法律界定。传统的“两权分置”制度结构中，农民土地承包经营权被《物权法》明确为一种用益物权，但对应的农民集体所有权却界定不明，无法准确得出集体所有的土地究竟谁说了算。因此，在农地“三权分置”制度改革中，必须先明确农民集体所有的主体是具有社员或者村民资质的农民，他们按照手中持有的所有权份额形成的一种特殊的共同所有。　　第二，保障

5、农户承包权的范围。传统的“两权分置”中，一旦承包期满农户是否有土地的优先承包权并不确定，农民不能放心对土地进行长期投入，增加自己的财产性收入。在“三权分置”制度改革中，承包权不再是具体的地块，而是抽象的集体土地份额或者比例，土地流转也就变成所有权份额的转让，而不触及土地这个实物的流转，农户也从直接劳动获得收益变成间接获得资本收益。　　第三，严格设定土地经营权。传统的“两权分置”中，土地经营使用的功能并没有很好地发挥出来。在“三权分置”制度中，可以通过法律明确规定转包、出租、入股、抵押与担保的权能，使土地经营权成为真正的用益物权，承载着土地的使用价值，具有自

6、主处分土地的权利，从而实现土地价值并由集体统一分配给集体成员。　　三、“三权分置”的风险防范　　目前我国正处在由传统农业向现代农业转变的关键历史时期，“三权分置”改革不仅需要从理论上论证其必要性和可行性，更需要在实践层面转化为具体的制度规范，从内外两个方面构建严密、高效的农地“三权分置”制度的风险防范机制。　　一是建立实际经营者资格审查制度。众所周知，种粮收益远低于从事其他农业生产，比如，蔬菜大棚、苗圃花卉种植等。为了保证土地安全、粮食安全，从源头上控制农地非农化的风险，必须对经营者的主体资格进行审查，限制那些没有从事农业经营资质、投资项目可能改变农地用途

7、的主体成为农地的实际经营者。　　二是建立农地流转风险保障金制度。由于农地经营权流转不再受身份的限制，一定程度上促进土地流转的开放性流动性，但这些工商资本者成为农地经营者的目的更多地在于将土地至于市场中进行资本化运作，再通过流转出去获得更多的利益。一旦出现无限流转、“囤而不耕”或者经营不善、违约“跑路”等现象，最终受害的是农户。所以为了防范农户土地权利流失的风险，应当建立流转风险保障金制度。　　三是建立规范有序的土地流转机制。农地流转后多集中在家庭农场、农业企业、农民合作社等主体的手中，这些组织在资产管理、利益分配、管理决策等方面缺少监督，极易引发违约风险，

8、导致原有的农业产业生产能力受损。因此，按照产权市场化交易方式，运用