论雍正养廉银制度对我国高薪养廉问题启示

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1、论雍正养廉银制度对我国高薪养廉问题启示　　[摘要]养廉银制是雍正帝为了整饬吏治、政治清明而创立的较具代表性的管理思想。该制度的实施在一定程度上使吏治得到了有效整顿，只是由于其自身存在一些建设不完善的问题随时间的推移而以失败告终。而随着我国经济体制转变及政府职能不断扩大，如何建立一个高效廉洁、职责明确的政府已成为当务之急，所以当代热门话题中的高薪养廉开始成为一种应对公务员腐败的制度提出。本文就当代高新养廉制度的实施问题拟从雍正养廉银制度的形成、发展至失败和功过是非做出一些初步分析，力求为我国现今的廉政建设及高薪养廉问题提供有益的启示。[关键词]养廉银制度；高薪养

2、廉；廉政建设；启示[中图分类号]D64[文献标识码]A[文章编号]1009—2234（2013）08—0034—03一、养廉银制度的创立（一）养廉银制度13论雍正养廉银制度对我国高薪养廉问题启示　　[摘要]养廉银制是雍正帝为了整饬吏治、政治清明而创立的较具代表性的管理思想。该制度的实施在一定程度上使吏治得到了有效整顿，只是由于其自身存在一些建设不完善的问题随时间的推移而以失败告终。而随着我国经济体制转变及政府职能不断扩大，如何建立一个高效廉洁、职责明确的政府已成为当务之急，所以当代热门话题中的高薪养廉开始成为一种应对公务员腐败的制度提出。本文就当代高新养廉制度

3、的实施问题拟从雍正养廉银制度的形成、发展至失败和功过是非做出一些初步分析，力求为我国现今的廉政建设及高薪养廉问题提供有益的启示。[关键词]养廉银制度；高薪养廉；廉政建设；启示[中图分类号]D64[文献标识码]A[文章编号]1009—2234（2013）08—0034—03一、养廉银制度的创立（一）养廉银制度13提及养廉银制度，不得不提到耗羡归公，这两项制度是密不可分的，应合并而论之，所以在这里先介绍何为耗羡归公和养廉银。提耗羡与设养廉银均始于雍正年间。关于耗羡归公和养廉银，目前学术界仍有一些问题没有取得一致意见。如对什么是耗羡理解就不同，有学者认为耗羡即火耗；

4、也有学者认为耗羡是征收加耗而抵补实际损失后的剩余；还有学者认为耗羡是火耗和羡余的合称。〔1〕在这里应该说第三种理解比较合适，但实际上耗羡不仅包括火耗和羡余，也包括其他一切加派私征，是自明代以来各地方政府实行的一种不成文的税收政策。要了解耗羡，需先了解“火耗”和“羡余”。“火耗”是指地方官因纳税人所交纳的碎银铸成整块绽银时有所损耗而在正税以外加征的名目，始于元代。羡余则是唐中期地方官以税收盈余的名义进贡以讨好皇上或上面的官员却在税外勒索的名目，传至清代。所以，火耗归公是指将火耗收支由暗箱操作变成公开，由官员自行处理变为以省为单位而纳入中央预算管理。耗羡归公用现在

5、的话就好比是费改税，即火耗归公后的羡余等私征乱派的情况都纳入了火耗归公的范围。所谓“养廉银”，就是给官员生活及办公所需的补助费，以此不许他们贪污而保持奉公廉洁。〔2〕耗羡在州县官私征时是没有法律规定的但又属于合法征收，而耗羡归公后耗羡就完全合法了，只是收入不归州县官，而属于省政府，这样就会使州县官失去一条生财之路，势必在已正项赋税的耗羡外再去横征暴敛。为了防止这样的贪赃枉法现象的出现，雍正决定给州县官一部分生活、办公补助费，而这些费用就来自已归公的耗羡。因为雍正也不愿官员枵腹从公，而是要他们具有合乎他们身份的经济力量，他说做督抚的，应“取所当取而不伤乎廉，用所

6、当用而不涉乎滥，故不可朘削以困民，亦不必矫激以沽誉，若一切公用犒赏之需，至于结局窘乏，殊失封疆之体，非朕意也”，所以耗羡提解时，“恐各官无以养廉，以致苛索于百姓，故于耗羡中酌定数目，以为日用之资。”即从耗羡银中取出一部分，发给从总督巡抚检各级官员以一定的银两做养廉费用，它的数目主要视官职高低来确定，各省之间由政务繁简及赋税多少的不同而有若干区别。因此，雍正规定已归公耗羡的用途主要有三项：一，充作官吏养廉银。各省文职官员养廉银总计二百八十余万两，于各官常额俸禄之外按规制给发，各官不得再行需索扰民。二，弥补地方亏空；三，地方其他公事之费。〔3〕（二）养廉银制度创立

7、的原因清初，由于政府沿袭明代的低俸制度，官吏们的收入根本无法满足自身生存及正常办公的需要，所以，在正俸之外他们需谋求许多其它方法搞“创收”。13耗羡私征便是他们创收的一个主要渠道。康熙下令禁征火耗，但火耗屡禁不止，康熙对这种现象也无可奈何。由于官吏乱摊派即私征的行为愈演愈烈，导致康熙末年吏治极端腐败，政府亏空严重，甚至激起了民愤。雍正在当政前就对吏治败坏和贪污纳贿成风问题有了深刻了解，对前朝耗羡私征的弊端也看得十分清楚，且在即位之初，需通过改革创新局面并争取得到官员的拥护，而实行火耗归公和养廉银制度，会使一些地方和中央官员损失既得利益。官员的俸禄补贴从耗羡归公

8、收入中提取的做法既能在一定程度上抑制腐