新型城镇化背景下城市边缘区基本公共服务均等化对策框架研究.pdf

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新型城镇化背景下城市边缘区基本公共服务均等化对策框架研究*AStudyontheCountermeasureFrameoftheBasicPublicServicesEqualizationinUrbanFringeAreaintheContextofNewUrbanization王纪武顾怡川WANGJiwu．GUYichuan摘要对基本公共服务均等化领域的研Abstract：Thepaperanalyzescurrentsituation，trendandexistingproblemsofbasicpublic究现状、发展趋势和存在问题进行整理分servicesequalization．Inthecontextofnewurbanization，itpresentsthevalueandsignificance析。在新型城镇化的背景下，提出城市边缘ofstudyonthecountermeasureframeofthebasicpublicservicesequalizationinurbanfringe区基本公共服务设施均等化规划研究的价area．Accordingtothemodelofpolicyprocesstheory，theresearchcontentsandmethods值与意义。根据政策过程理论模型，建立以areestablishedunderthelogicbasisofidentificationofproblems，countermeasurestudies“问题确认一对策研究—优化应用”为逻辑andoptimizationofapplication．Andthen，itdesignsthescientificresearchframeworkwhich基础的主要研究内容与研究策略，设计了融integratesmethodsofboundaryvalue，performanceevaluation，linearregressionandanalysis合边界分析法、绩效评价法、线性回归法以mode1．Underthebackgroundofimbalancedevelopmentoftownandurbanareas，thestudyon及计算分析模型相结合的研究框架。在城thebasicpublicservicesequalizationinurbanfringeareacanbeusedtosolvethesignificant乡发展失衡问题日益突出的背景下，城市边problemsinthecriticalfieldofnewurbanizationproblems．缘区基本公共服务设施均等化规划的对策Keywords：NewUrbanization；UrbanFringeArea；BasicPublicServices；Equalization研究是对新型城镇化中关键领域的重要问题的积极应对。关键词新型城镇化；城市边缘区；基本公共服务；均等化近年来，伴随着我国城镇化水平的不断提高，城乡居民的基尼系数持续高位(表1)，城乡发展失衡、社会矛盾日益突出。基本公共服务均等化已成为关系到实现新型城镇化与‘(人的城镇化”的重大问题。与政策机制等的研究不同，国内外学者以基本公共服务设施均等化为“杠杆”，对城乡协调发展的“空间支点”——城市边缘区的研究可以说“门可罗雀”。服务设施是基本公共服务的空间载体，而新型城镇化目标的实现很大程度上取决于基本公共服务设施均等化的实现程度。因此，如何从实际出发，将基本公共服务均等化落到实处，中图分类号TU984并通过城市边缘区的协调、过渡作用，促进新型城镇化的发展，就成为需要深入研究的重文献标识码A要课题。文章编号2095—6304(2O14)O2—00O5—051相关研究概述浙江省自然科学基金资助项目(LY13E080001)就西方国家公共服务的研究来看，主要经历了地域均等、空间公平、社会公平三个作者简介阶段：地域均等阶段强调以较大空间尺度(如城市尺度)为单位，实现公共服务量的均等王纪武：浙江大学建工学院城市规划与设计研究化；空问公平阶段注重“新公共管理”的市场与效率原则，并从空间公平角度研究设施所，副教授，wangjiwu@zju．edu．cn的实际服务效益。如：“五个子概念说”和“三标准”，通过GIS分析‘‘’与设施的空间顾怡川：浙江大学建工学院城市规划与设计研究所，2013级硕士研究生分离度，提出公共服务设施公平配置的策略。TaJenE、AnserineL则在较小的邻里尺度， 表1城市居民的基尼系数供科学的应用分析工具。Tab．1Ginicoe两cientofurbanresidents3规划研究的主要内容与思路3．1主要研究内容根据我国城镇化发展的趋势与特征，利用GIS计算可达性指数，来分析公共服2城市边缘区基本公共服务设施城市边缘区基本公共服务设施均等化规务设施布局的均等程度】。但“抽象’的均等化规划研究的价值与意义划对策研究的主要内容应为：根据城市边研究前提，忽视了人El结构的社会空间分缘区外来转移人VI多、不同群体的需求差异，因而可能掩盖某些特定社会群体的分城市边缘区是城乡一体化发展的重要异性大以及基本公共服务欠缺的实际问配不公问题；社会公平阶段强调“新公共支点，是实现农业转移人口市民化的重要题，分析使用者(不同群体)对基本公共服服务”的社会公平原则，注重不同社会群空间领域之一，是实现新型城镇化的重要务设施的实际需求特征与使用模式，并通体之间的公正。PerkinsH提出：公共服务区域。我国城市边缘区普遍存在着外来农过服务质量控制和可达性控制两方面的研供给是针对性的而不是标准化的供给，应业转移人口多、人口构成复杂、基本公共究，形成城市边缘区基本公共服务设施规考虑不同群体的实际需求特征】。PastorM服务设施缺乏等问题。随着城镇化水平的划配置指标的定量计算方法以及实现均等认为：公共服务的终极目标是不同群体之持续提高，城市边缘区将发展成一个具有化配置的空间实施途径。间具有同等的可达性】。国外的研究中特独特功能和组织机制的特殊区域，并在社结合政策过程理论模型，上述研究内别是OmerL、ComberA等开展的不同群会政治经济生活发展中具有重要作用。因容可分为“问题确认一对策研究一优化应体可达性差异评价及其空间集聚特征研究此，城市边缘区是实现‘‘人的城镇化”的重用”三个层面的系统研究内容。[8-9](1)问题确认——差异性与均等化问，代表了公共服务设施空间布局均等化要空间区域与载体。研究的前沿，具有重要指导作用。我国城乡规划控制指标的制定基本是题研究随着我国社会经济的发展，基本公共一个模式，即对所有地段采用标准化的编在案例城市的调研分析基础上，从使服务均等化对缩小城乡差距、促进城乡一制方式，设施配置内容及指标基本相同。用者(不同群体)的空间与社会属性两个角体化发展具有重要意义已形成共识。在国忽视社会群体构成、空间区位差异的规划度，研究基本公共服务设施建设与使用中内学术界，从比较开阔的视野来看，对城乡控制已无法适应新型城镇化的要求。基本存在的问题。主要回答两个问题：其一，是基本公共服务均等化的实现路径1，对公共服务设施的配置是城乡规划的核心工否人人享有与城市同等的基本公共服务设城乡基本公共服务设施体系与布局’，对作内容之一，对改善民生、促进社会公平正施配置规模?其二，是否需要的人(特别是城乡基本公共服务设施规划的方法，义具有重要意义。弱势群体)享有与城市同等的基本公共服都做了广泛、深入的理论与实践研究。这因此，非常有必要选择城乡一体化发务设施?据此，总结城市边缘区基本公共些研究在如何认识当前我国基本公共服务展的重要支点区域——城市边缘区，通过服务设施供给存在的主要特征与问题。均等化的实现途径，如何认识使用者(不分析不同群体对基本公共服务设施的需求(2)对策研究——设施均等化的评价同群体)的实际需求特征与使用方式，进特征，研究城市边缘区基本公共服务设施与控制研究而实现基本公共服务设施的城乡一体化均规划配置的指标与空间实现途径。根据使用者(不同群体)的需求特征等配置，如何完善已有城乡规划的技术体通过基本公共服务均等化的研究视(位置、偏好、收入⋯⋯)和行为特征(年系，形成以基本公共服务设施均等化为目角，可以解释城市边缘区发展的特殊组织龄、能力⋯⋯)分析，对基本公共服务设施标的城乡规划理论与方式，都做出了重要机制，进而为指引城乡一体化关键支点区进行规模绩效评价和空间绩效评价。分别的贡献。域(即城市边缘区)的科学发展提供规划推导出基本公共服务设施的吸引率和需求综上，基本公共服务设施均等化规与管理的决策参考。规模，并提出设施空间可达性和设施服务划配置研究主要存在3个显著的趋势和特通过分析城市边缘区不同群体的实际质量的规划控制对策。初步形成城市边缘征：其一，研究尺度的精确化：由“城市尺需求与使用模式，可以建立基本公共服务区基本公共服务设施均等化的规划配置指度”向“社区和邻里尺度”发展，更为准设施规划指标的定量分析方法与空间实施标的计算方法与空间布局途径。确；其二，服务受体的具体化：由“抽象途径，进而为实现农业转移人口的市民化(3)优化应用——与城乡规划技术体人’向“不同群体”的实际需求特征发展，提供理论与方法的支持。系的对接更具针对性；其三，研究技术的数字化：由通过改善城市边缘区这一特定区域的根据GIS环境下输出的设施布局区位以“空间平均”向“效果均等”发展，更具规划编制方法，可以为城市边缘区基本公及设施服务质量控制对策，对照现状调研科学性。共服务设施及其它相关设施的规划配置提获得的数据信息，校验并完善基本公共服务 设施均等化规划配置的指标计算方法与空划建设中“配而不具实施性，建而不具适(i：1，2，⋯，)间布局策略。通过城乡规划技术体系的分析用性”的问题显著。一方面造成有限公共(尤其是控制性详细规划)，将上述成果整资源的浪费，另一方面未能缓解基本公共式中，Q(i)是对于活动类型p、设施i合进城乡规划技术体系，分别形成城市边缘服务设施缺乏的问题，且助长了外来转移的吸引率；(i)是活动类型p、设施i的第区基本公共服务设施规划配置指标的计算人口的流动性，城乡二元结构的桎梏难以七个特性值；是活动类型p的第k个条件方法以及设施规划布局的策略、模式。打破。因素的系数；Drk(i)是活动类型P、设施i(2)现行城乡规划的设施配置依据主的第r个分离特性；，是活动类型p第r个分3．2研究思路与难点要为《城市居住区规划设计规范》与地方离特性的系数；B是常数项；是对于活动(1)研究思路性的“城市规划公共服务设施基本配套规类型p存在的机会设施数量。首先，对城市边缘区不同群体的需求定”。城市边缘区具有不同于城市的社会(4)时空棱镜理论：研究时空限制下特征与使用模式进行实证的描述，同时设结构，由于缺乏针对性的规划技术方法，不同群体与基本公共服务设施的可达性计科学合理的评价指标体系。其次，在此严重制约了城市边缘区的科学发展，也极关系。在GIS环境下，以边缘区的道路为基基础上，着重考察OmerL、ComberA等对大地影响了城乡一体化目标的实现。础，将潜在路径区域的平面定义为“点和不同群体可达性差异评价及其空间集聚特(3)城市边缘区的外来人口多，不同群网”两种形式。道路交叉口设为结点，将出征研究必须解决的关键问题在中国场景下体对基本公共服务设施的需求特征、使用行的起点、终点和设施限定在最接近其位是如何解决的；同时，对基本公共服务设模式差异性大。城市边缘区的基本公共服置的结点上。利用空间棱镜圈定公共服务施的空间绩效和规模绩效进行实证评价，务设施配置与建设，需要切合不同群体的设施的位置组，再计算产生各个可能布局分别推导出基本公共服务设施的吸引率和实际特征。因此，需要针对城市边缘区以位置的吸引率大小，进而确定最终的具体需求特征；再次，根据GIS环境下计算并输街道(或社区)为基本尺度，研究不同群体布局位置。出的设施布局区位以及设施服务质量控制的实际需求特征和获得服务的效果。4．2．2对策框架对策，对照现状调研的数据信息，形成城对策框架见图1。市边缘区基本公共服务设施均等化规划配4．2对策框架置指标的计算方法以及规划布局策略、模4．2．1研究方法5结语式；最后，把研究中的观察、认知和发现上(1)边界分析法：采用“饱和抽样一问升到理论高度，对改善城市边缘区基本公题陈述的引出一问题认定”的边界分析方基本公共服务设施是基本公共服务资共服务欠缺的问题、促进城乡一体化的发法，分析城市边缘区的群体构成与需求特源向服务效果转化的中间环节。城乡二元展提供理论与技术支持。征，并回应“谁需要什么服务?如何获得服结构使设施配置指标与规范主要服务于城(2)研究的重点与难点问题务?实际服务效果怎样?”等问题，进而研市。面对巨大的城乡差距和快速的城镇化研究的重点是对城市边缘区不同群体究并明确基本公共服务设施在建设与使用进程，务实的研究城市边缘区基本公共服(尤其是弱势群体)的需求特征与使用模中存在的关键问题。务设施均等化配置的理论与技术方法，是式进行系统、深入的研究，以期全面理解(2)绩效评价法：确定设施使用活动从空间规划角度对城市基本公共服务均等边缘区基本公共服务设施均等化实现过程的影响因子及系数。首先区分不同的活动化以及城乡一体化发展所作的积极推进。中存在的问题与规律。在此基础上，提出类型，然后根据不同群体的出行偏好进行基本公共服务设施所提供的服务质量城市边缘区基本公共服务设施均等化规划分组，每组分别考虑是基于家的还是非基与设施规模之间具有明显的正相关关系。配置的技术方法。难点主要有三个：一是于家的且起点和终点不一致的出行。每组一般情况下，规模较大的设施服务质量优如何设计评价不同群体需求特征和使用特影响因子及系数测算利用研究区域相应人于较小的设施。因此，在城市边缘区或农征的指标并保质保量地完成调研；二是如员从事这类活动的调查记录数据，通过最村地区，可行的提升服务质量的手段是通何发现和说明设施可达性与规模效益的最小二乘法求得。过集中、集聚策略扩大设施规模。但是，扩佳平衡点；三是如何在城乡规划技术方法(3)线性回归法：构建基本公共服务大单个设施规模必然导致可达性的降低。上创新，并在基本公共服务设施均等化规设施吸引率的计算模型。根据不同群体的因此可达性与设施规模是基本公共服务设划领域获得认可的创新性理论成果。实际特征、起点到服务设施的距离、服务施均等化发展的一对主要矛盾。因此，需要设施到居住地的距离、活动持续时间，设着重研究合理的“规模一间距”平衡点，以4基本观点与对策框架计服务设施吸引率的计算模型。初步设计确保城市边缘区不同群体享有与城市同等模型如下：的基本公共服务。4．1基本观点目前我国城乡规划编制基本是一个模(i)B+Za印(0)+ZL~D(i)(1)城市边缘区基本公共服务设施规式，即对所有地段采用近乎于标准化的控 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