论环境公益诉讼原告的范围与顺位.pdf

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1、论环境公益诉讼原告的范围与顺位夏梓耀摘要：确定原告的范围与顺位是建立环境公益诉讼制度的核心。环境公益诉讼的原告应包括国家与公民、社会团体，其中国家处于第一J顿位，公民与社会团体处于第二顺位，此可从环境公共信托理论、公民与国家的关系学说得到证成。相对于检察机关，环境保护行政机关更适宜代表国家提起环境公益诉讼。只有在环境保护行政机关没有恰当履行提起环境公益诉讼的职责时，位于第二顺位的公民与社会团体方可起诉。为实现此顺位安排，应建立针对公民与社会团体起诉的诉前通告制度。关键词：环境公益诉讼原告公共信托诉前通告一、引言为应对当前十分严峻的环境问题，在我国要求设环境公

2、益诉讼程序的呼声El渐高涨。作为回应，2Ol1年10月全国人大常委会公布的《民事诉讼法修正案(草案)》设置公益诉讼条款：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”该款有关公益诉讼原告的规定因其高度抽象与模糊而为学者所诟病，其中环境公益诉讼的原告具体应如何确定和表述，学界众说纷纭，莫衷一是。确定原告的范围与顺位是建立环境公益诉讼制度必须首先解决的核心问题。要对这一问题作出恰当解答，其前提是对“环境公益诉讼”这一概念有正确理解。顾名思义，环境公益诉讼是为维护“环境公益”而进行的诉讼。广义概念的“环境

3、公益”可分为两类：一类是集体环境利益，一类是多个人的环境利益。前者是不可分割的整体利益，是该整体中的每个个体所共享的利益；后者是多个人所独享的利益，这本质上是一种私益，但由于其主体是多个人，故相对于某个个人而又可称之为公益。具体言之，因环境污染造成环境本身的损害，是集体环境利益的损害，而因环*作者简介：夏梓耀，北京航空航天大学法学院博士研究生。[1]中国人大网：《民事诉讼法修正案(草案)条文及草案说明》，http：／／WWW．npc．gov．cn／npc／xinwen／syxw／2011lO29／contenI1678367．htm．2012年7月3lEt访

4、问。一[2]吕霞：《环境公益诉讼的性质和种类一从对“公益”的解剖人手》，载《中国人口·资源与环境)2009年第3期。·62·论环境公益诉讼原告的范围与顺位境污染造成多数人人身权、财产权的损害，是多个人环境利益的损害。对于多个人环境利益的损害，民事诉讼中已有的代表人诉讼制度可得适用，而对于整体环境利益的损害，目前尚缺乏有效的救济机制。故亟需建立之环境公益诉讼制度，应指旨在补救环境本身损害，维护整体环境利益的诉讼制度。环境公益诉讼制度之宗旨在于维护整体环境利益，这决定了提起诉讼的原告自身不能直接从该诉讼中谋取私益，而被告承担民事责任的主要方式应是停止侵害、恢复原

5、状或赔偿恢复原状所需要之合理费用。本文在集体环境公益的概念层面上对环境公益诉讼原告的确定问题提出管窥之见，以期对我国环境公益诉讼制度的构建有所助益。二、确定环境公益诉讼原告的理论层面考察以往学者在对环境公益诉讼的原告问题进行探讨时，往往忽视了理论基础方面的考察，而缺乏对理论基础的认同很大程度上造成了学者之间的意见分歧。任何制度设计都应当建立在坚实的理论基础之上，否则就容易成为“无源之水、无本之木”而难以令人信服。故此，追本溯源地探究理论基础何在，对于消弭学者之间的分歧，廓清环境公益诉讼原告的范围具有不言而喻之重要意义。(一)环境公共信托理论环境公共信托理论是

6、美国环境公益诉讼制度的主要理论依据，该理论滥觞于罗马法，发展于英国而盛行于美国。在罗马法上，空气、水流、海洋、海岸被认为是依据自然法而为众所共有的物，所有人都有权使用这些公共财产。[3]基于此种理论渊源，英国法中形成公共信托制度，英国普通法有“国家拥有海洋及其底土和沙滩，享有航行、商业和捕鱼等公共使用的信托”之规则。(4j所谓信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。[5]信托财产由委托人交给受托人后，受托人虽然取得信托财产的所有权，但他并不享有为了自己

7、利益支配信托财产的权利，却负担为了受益人的利益支配信托财产的义务。英美学者认为，信托的实质在于分割财产权，受托人对信托财产享有普通法上的所有权，受益人对信托财产享有衡平法上的所有权。[6]在英国的公共信托制度下，海洋及其底土和沙滩被认为是由公众作为委托人而国家作为受托人进行管理的公共信托财产。20世纪70年代，美国的环境保护运动风起云涌，在此背景下，学者萨克思(JosephLSax)教授对公共信托理论进行发展阐释，以求为公众的环境保护诉求提供理论支撑。萨克思教授认为：阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公众的共有财产；共有人为了管理这些共有财产，而将其委托给

8、国家，由此建立起信托关系，公众是委托人，国家是受托人