行政區劃體制改革理論探討

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1、行政區劃體制改革理論探討摘要：從1983年試點至今，市管縣體制逐漸構成瞭中國最基本的縱向權力結構體系，成為各省市區最基本的行政區劃模式。但是，市管縣體制已經不能適應中科學發展的內在要求有必要對現有行政區劃體制進行改革。文章著眼理論探討，從市管縣體制弊端入手，進而從工業化城鎮化發展的角度入手展開分關鍵詞：行政區劃改革；理論探討；市管縣弊端；工業化;城鎮化行政區劃是指一個國傢根據政治統治與行政管理的需要，遵循有關法律規定，綜合考慮地理條件、經濟聯系、民族分佈、人口密度、歷史傳統、文化背景等因素，將國土劃分為若幹層級、不等面積的行政區域，

2、並分別設置相應的政府機構，實施分級分區管理，從而形成國傢治理的基本空間格局。簡單地說，行政區劃就是國傢對行政區域的劃分新中國已經走過近60年歷程，但從行政區劃角度看，總體上還是延續自元、明、清直至民國以來所形成的政治地理格局。這顯然不能完全適應中科學發展的要求，因此，改革現行的行政區劃體制是一個很多人都十分關kJ註的問題。本文從市管縣體制、工業化城鎮化發展兩個方面著手進行分析一、市管縣體制對經濟發展的障礙市管縣體制已經成為當今中國普遍遵守的行政區劃模式，構成瞭宏觀縱向體制的基本權力結構。《□望》新聞周刊記者任衛東、吳亮通過對廣西東興

3、市、福建泉州市和南平市等地的實地采訪認為，地級市弊端猶如財政漏鬥、權力漏鬥和效率漏鬥，這種獨到見解的“三大漏鬥”說，直戳市管縣體制的弊端。具體來說,市管縣體制的弊端表現在以下方面：(-)脫離現實需要，提高管理成本增加和強化地級行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率,而且在政治體制改革滯後、政府職能沒有根本轉變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉之間的矛盾現實管理與實際需要不一致。經濟發達地區城市數量多、規模大，市領導的縣數量少；經濟欠發達地區城市數量少、規模小，市領導的縣數量反而多。多數地級市隻管4・5個縣，一方面，過小的行政幅員

4、必然導致管理事務繁瑣化，各種“考核”「創建”、“達標”層出不窮，增加基層負擔。另一方面，中國各級政府機構設置多為模仿型，每一級政府都自成體系，儼然一個個小的中央政府。地級市設置帶來的機構和公務人員，必然消耗大量可見與不可見資源，增加社會負擔，加大行政成本寄希望於行政力量主導經濟生活。增設地級行政層次，過分倚重行政力量主導經濟生活，必然導致政府去管那些不該管、也管不好的事，阻礙市場經濟發展主體的形成。部分地級市所轄范圍內各發展主體並不在中心城市的經濟輻射范圍，彼此之間也無密切經濟聯系，完全靠行政手段捆綁成“夫妻”，這種貌合神離的關系必

5、然導致資源配置成本增高、效益降低（二）職能定位不明，降低管理效率地級市管理職能既非宏1亦非微觀職能定位不明；部分地級市經濟實力很弱，“小馬拉大車”，帶不動所轄縣市的經濟發展；同時，由於市縣財政體制的相對獨立，市縣在經濟發展中必然是競爭多於合作地級市職責不明，主動輻射有限。地級市政府職能是省、縣兩頭各拉一點，即從省裡下放一點，從縣裡上收一點。縣級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的政體，而地級市這一層級管理一旦由虛到實，縣級政府大部分的經濟、社會決策權權限上收,縣級政府的公共行政創新精神受到壓抑，直接影響到縣級行政效能，影響和幹擾瞭縣

6、級政府發揮其自治權能。從實際運行看，撤地建市和地市合並過程中缺乏科學論證，部分地級市本身發展滯後，遠未形成集聚效應，面臨著繁重發展任務，主要精力一般放在市區、郊區以及開發區；對所轄縣市經濟社會發展並不十分關切，虛的指導多，實的投入少各有利益訴求，競爭多於合作。由於市縣財政體制相對獨立,市、縣成瞭兩個相對獨立的發展主體，在市場經濟大環境中，市、縣必然競爭多於合作。如果市本身經濟實力不強，必然為瞭自身發展而借助行政權力對所轄縣市“吃、卡、刮、壓”，目前，縣級財政捉襟見肘的直接原因，除開1994年實行的分稅制外，地級市的壓制不能不說是一個

7、重要原因。如果市、縣發展水平相當,行政管理的上下級關系必然導致不公平競爭，二者之間的博弈中在消耗本就有限的域內資源的同時，也會大大挫傷縣域經濟發展主體的積極性。如果市的實力遠遠強於所轄縣，即便沒有市管縣體制，市也會因其較強經濟實力擔負起輻射范圍內的''領導者”角色，縣域經濟發展也自然會接受中心城市的“領導”（三）實行城鄉合治，違背發展規律市管縣體制使中國行政區劃由憲法規定的四級制轉化為現實生活中的五級制，使市的建制由20世紀50年代的城市型政區逐漸演變為廣域型政區城鄉特點不同，管理自然各異。城市和農村是有著質的差異的兩種完全不同的地

8、域，實行市管縣體制，不利於針對城鄉的各自特點進行分類管理、優化管理。城鄉在人口的結構、密度、流動性，產業結構、產業集中程度，以及社會組織結構、社會管理結構等方面，都有著極大的差異。農村的生產和管理分散性、季節性強，城市二、三產業特別是