农村基础教育公平问题研究

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摘要社会公平是人类社会永恒的价值追求。教育公平是社会公平在教育领域的延伸和体现，是社会稳定、和谐的基础。建国以來，我国的教育事业在经济社会发展的基础上取得了瞩目的成就，但是，教育公平问题却El益凸显，特别是农村基础教育公平问题，已成为构建社会主义新农村的瓶颈，进而影响了整个社会的发展。由于受城乡二元体制、国家教育投入不足以及区域经济发展不均衡的影响，我国农村基础教育在教育起点、教育过程及教育结果等几方面与城市存在着巨大差距，农村基础教育的薄弱让许多农村孩了失去了接受基础教育的机会，压抑了农村孩子的天赋与才能，削弱了农村孩子在社会上公平竞争的机会，阻碍了九年制义务教育的实施，最终导致农村贫困地区陷入更加贫困的恶性循环中。认识农村基础教育的现状，探讨制约农村基础教育发展的原因，并研究解决这一问题的途径，对于实现教育公平、构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义。全文共分三部分，第一部分追溯建国以来农村基础教育的发展概况，从屮找出农村基础教育发展不公平的历史渊源；第二部分深入分析当前我国农村基础教育在教育起点、教育过程及教育结果儿方面的不公平现状，并从政策、经济、思想及管理方面剖析产生不公平的深层原因；第三部分结合美国农村基础教育均衡发展的经验，从理念、体制、管理及改革儿方面探讨解决我国农村基础教育公平问题的途径。旨在引起全社会的关注，共同支持农村基础教育的发展，真正实现农村基础教育公平。【关键词】教育公平基础教育城乡二元结构教育均衡化AbstractSocialjusticeistheeternalvaluepursuitofhumansociety.Educationalequalitywhichistheembodimentandextensionofsocialjustice,isthefoundationofsocialstability ‘harmony・Sincethefoundingofourcountry,theeducationcareerhasmaderemarkableachievementsonthebasisofeconomicdevelopment.However.Issuesoneducationalequalityhavebecomeincreasinglyprominent.especiallyonbasiceducationequalityinruralareaswhichhasbecomethebottleneckofbuildinganewsocialistcountrysideandthusaffectedthedevelopmentofthewholesociety.Duetourban-ruraldualsystem,thelackofstateinvestmentineducationandregionalunbalanceofeconomicdevelopment,Thereisahugegapbetweentheruralandurbanbasiceducation.Povertyinruralbasiceducationdeprivesmanychildrenoftheireducationopportunities,italsosuppressesruralchildren'sgiftsandtalents、itweakensthefairchanceoftheruralchildrentocompeteinsocietyJthinderstheimplementationofnine-yearcompulsoryeducationanditwillultimatelyleadtoviciouscycleinwhichpoorruralareasbecomepoorer・Analyzingthepresentsituationofruralbasiceducation^Exploringthecausesofconstraintsofthedevelopmentofruralbasiceducation，Andstudyingapproachestosolvethisproblem,arcofgreatsignificancefortheachievementofeducationalequality,Ensuringofthenonnalfunctioningandbuildingaharmonioussocialistsociety.Thepaperconsistsofthreesections.Thefirstsectionoverviewsthedevelopmentofbasiceducationinruralareassincethefoundingofourcountry.exploringthehistoricoriginsoftheunfairnessinruralbasiceducation.Thesecondsectionconductsanin-depthanalysisofthecurrentunfairsituationofruralbasiceducationfromtheaspectsofeducationalstartingpoint.Processandresultandsoon.Inaddition.thissectionanalyzestheunderlyingcausesfromtheperspectivesofpolicyeconomy,ideologyandmanagement.ThethirdsectioncombiningtheexperiencesofbalanceddevelopmentofruralbasiceducationinAmerica，andexploresthewaystosolvetheproblemsofChina'sruralbasiceducationatdifferentanglesofidea.mechanism,managementandreform.Thepaperaimstoattracttheconcernofthewholesocietytoworktogethertosupportthedevelopmentofbasiceducationinruralareas・Andonlybythiscantheequalityofruralbasiceducationbeachieved.[KeyWords]educationalequality,basiceducation、urban-mraldualsystem、afairbalanceofeducation 山西财经大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集休，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本中明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名:口期：年月EI 山西财经大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于保密口，不保密口。在年解密后适用本授权书。（请在以上方框内打“3）学位论文作者签名：口期：年刀口指导教师签名:日期：年n引言基础教育对个人和社会的发展具有全局性、先导性和奠基性的重要作用，因而受到世界各国的高度重视，许多国家将其置于国家战略发展的高度。基础教育(basiceducation),顾名思义，应为个体发展奠基，为地区发展奠基以及为社会发展奠基。从价值取向看，基础教育应该成为社会发展的平衡器、稳定器，成为 社会再分配的一个调节手段，通过对社会弱势人群予以教育保障，使之接受教育向上流动，从一定程度上促进社会公平，进而维护社会稳定。1・1选题冃的与意义新中国成立后，我国政府对基础教育给予了高度重视，并在1984年开始实行义务教育。近10年，通过政府和广大人民群众的不懈努力，基础教育发展取得历史性进步，“两基”(基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲)攻坚取得显著进展，普及九年义务教育地区人口覆盖率达到85%以上，基本实现了普及九年制义务教育的目标，这是一个伟大的丿力史性成就。目前在发展中人口大国里,中国成为世界上唯一同时实现“文盲人口减半''和“贫困人口减半"的国家。基础教育发展冇力地支撑了中国经济和社会的快速发展，但在发展的过程中也暴霜出一些问题，其中较突出的是基础教育的公平问题。据对20年全国人口普查千分之一抽样数据的分析，造成我国基础教育不平衡的主耍因索，按重耍性程度依次为城乡差距、地区差距、民族差距和性别差距，其屮城乡差距届于首位。受城乡二元体制、教育资金投入不足和区域经济发展不平衡等因索的影响，我国农村基础教育的发展与城市相差悬殊，突出表现在如下几个方面：一是投入严重不足，校舍陈旧，设施落后，危房大量存在；二是教师素质较差，待遇低，队伍不稳定，民办和代课教师成为农村教育的主力军；三是农村教育一味克隆城市教育，与经济发展、社会需要严重脱节。四是农村学龄儿童入学率偏低，辍学率却在近几年中有所回升。农村基础教育的不公平严重影响了农村孩子的健康成长，抑制了农村孩子在社会上公平竞争的机会，阻碍了九年义务教育的切实完成，削弱了基础教育的奠基作用。如何促进农村基础教育公平，使教育真正发挥实现社会公正的重耍作用，成为当前新的社会转型期我国政府工作屮急待解决的现实性难题。党的十五届三屮全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“农业的根木出路在科技、在教育。”农村基础教育的健康发展对解决当今围绕我国社会的“三农问题決有十分重大的战略意义。提高农村人口基木素质，是实现“全民教育”口标的重点和难点所在。从某种意义上讲，没有农村基础教育的发展，培养高素质的农村劳动者、农村人口的脱贫致富、农业和农村经济的可持续发展,乃至我国现代化目标的实现，都是不可想彖的。在这个时候，借鉴已有的经验教训，冷静分析我们的形势和任务，研究农村基础教育公平问题，探索一条符合农 村基础教育发展方向、符合社会发展要求的道路，无疑具有很强的现实意义。本文研究口的：本文综合运用哲学、社会学、教育学等学科的基本知识，从冋顾建国以來农村基础教育发展历史入手，通过实地调查和大量的文献解析，梳理农村基础教育的不公平现状，剖析其形成的内在根源，借鉴美国农村基础教育公平发展的成功经验，寻找实现我国农村基础教育公平的途径。木研究钉在全面展现目前农村基础教育不公平的真实现状，从而引起全社会对农村基础教育不公平问题的关注，并反思这一问题的解决途径，希望通过全社会的力量，早口实现农村基础教育公平。本文研究的意义：本研究对解决当前围绕我国社会的“三农问题"、提高农村人I」素质，促进农村经济发展，构建社会主义新农村具有很强的理论意义与现实意义。1・2文献综述1・2.1国内外研究现状早在儿十年前，教育公平就成为西方主要发达国家极为关注的一个社会问题。美国、瑞典等国家的诸多学者把欧美二战后的教育公平问题作为重要的课题进行研究，教育公平作为教育民主化的原则之一，已成为衡量一个国家教育发展水平的重要标志。20世纪90年代初，我国学术界也对教育公平问题予以高度关注。最近十年來，理论界从不同侧面和角度对教育公平进行了研究：a.关于农村教育公平的研究不少研究认为，教育公平问题，其实质就是一种教育资源的合理分配。作为一种理念，教育公平通常被概括为起点公平、过程公平和结果公平。是指通过法律确保公民的平等受教育的权利和义务，通过政策制定、资源调配提供相对均等的教育机会和条件，以客观公止的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。如程斯辉《试论基础教育的本质》、张原《教育公平刍议》、徐中伟《略论农村义务教育公平》；很多研究对我国农村基础教育均衡化发展的因素进行了要素分析。口前的研究主要涉及了以下三个方面的因素：（1）以社会学视角进行宏观层面的考察，主要包括经济层面、社会层面：如地区和城乡差异、制度化教育、收费制度、重点班校制度等；（2）是从教育资源配置的角度，认为教育资源包括制度资源和实物资源。实物资源主要包括教育经费、学校的硬件建设、课程设置、师资力量、家庭的经济状况等；（3）以教育活动运行为依据，分为内 部影响因素和外部影响因素：内部因素包括天赋才能、学术因素、学术课程性质等；外部因素包括政治因素、社会地位、经济条件、家庭状况、性别等；如：焦小英的《关注农村教育资源，努力实现教育公平》、李素珍，王小军《基础教育中的教育公平问题及对策思考》、李志惠《论基础教育中的教育公平》;关于促进我国农村基础教育均衡化发展的途径，目前的研究主要涉及了如下儿方面：（1）从公平与效率的角度分析教育公平问题，认为基础教育阶段应该主要强调公平，在法律上确立义务教育具有强制性和完全免费的性质；（2）从制度层而入手，使教育政策的价值取向更利于教育公平；（3）从和谐社会视角看教育公平。如：《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》、袁振国《中国教育政策评论》、吴洋、李然《我国农村基础教育现状问题与对策》、文家庭《我国农村基础教育的困境》、王献玲《对我国农村基础教育投入的反思》、李伯玲《农村基础教育阶段家庭教育的困境与对策》等。b.关于美国基础教冇公平的研究不少研究对美国基础教育均衡化发展的因索进行了分析：有的研究介绍了美国基础教育财政体制，并就教育财政体制与基础教育均衡化发展之间的关系作了重要的梳理。如袁玲俊《对基础教冇均衡发展的理性思考》、叶玉华《教冇均衡化的国际比较与政策研究》；还有一些研究美国教冇司法系统概况，司法的法律基础，联邦及州基于公平的法律及案件：如：《人权法案》（1964）、《1965年初等和中等教育法》、1968年《教育总则法》《2000年目（标：美国教育法》1994）、2001年《不让一个孩了掉队》等，具体的研究成果有：程晋宽《美国教育司法制度论析》、刘婷《美国教育立法研究》；等；从师资建设因素來研究美国基础教育均衡化发展的也不少，现有研究主要包扌乩1）描述了20世纪80年代以来师资建设的主要措施，如增加经费、改善工资、提高教育程度、培养高素质队伍，促进教师來源的多样化等。2）提高师资队伍的质量，除了提高新教师入门标准、改进在职教师专业发展，更重要的是确保职前教师教育质量。3）专题介绍大学教育学院与地方合作这一改善贫困地区基础教育质量的新举措。如：李文利、曾满超《美国基础教育“新”财政》、DavidEngles《论美国基础教育财政不平等的根源》、LloydHJoyalandWillamPDunlap《美国基础教育的改革及Jt而临的问题与挑战》、杨军《促进基础教育的均衡发展——來口美国的经验》等都在这方面进行了深入的研究。1.2.2对现有研究的评价 综上所述，现已有不少对农村基础教育公平问题的研究。从数量上讲，关于农村基础教育公平的研究已经比较丰富，具有了一定的广度。从研究的主题看，多数研究的重点集中在促进教育均衡发展的种种措施，如财政体制、教育立法以及师资准备等。相对而言，对于我国农村基础教育公平发展的历史进程梳理的很少，结合我国现实引进国外基础教育理念的也不多。从研究性质看，现有的多数研究屈于专题研究，多采取就事论事的视角。从研究深度看，一些研究做了较为深入的分析，但不少研究仍然局限于现象的描述，经验的总结。总体而言，已有的相关研究冇很多还不成系统，显得零散，同时研究的深度也还冇待提升。已有的对我国农村基础教育公平的研究给笔者提供了大量宝贵的素材，这对于本研究具有重要的作用：一方面，现有研究奠定了本研究的基础，既提供了基本的文献，也在研究内容和分析框架上做了一定的铺垫；另一方面，止是因为现有研究还存在这样那样的问题，才使得木研究具有研究的必要。从根木上讲，已冇研究的成果和缺陷决定了本研究的突破点、基本思路和侧重点。1・2.3本文的创新之处a.梳理农村基础教育的发展历史，探究对农村基础教育公平问题产生的历史原因。本文从农村基础教育的发展史入手，深入研究农村基础教育不公平问题的历史根源，理论联系实际，拓展农村基础教育公平问题研究的深度和广度。b.研究美国农村基础教育公平的发展本文将研究美国对于基础教育均衡发展所采取的一系列举措，希图对我国基础教育公平问题的解决提供一些可行性的参考。1・3研究方法与思路1・3.1研究方法本文坚持了辩证唯物主义历史唯物主义的基本立场，综合运用哲学、社会学、经济学、教育学等学科的基本知识，采用文献研究、辩证分析、资料整理和实地调查的方法，收集和整理了国内外关于农村基础教育方面的有关资料，包括一些文件、方针政策、法律法规及各种数据，对建国以來我国农村基础教育公平的困难和问题，热点和难点等进行归纳总结，并通过对农村实地的考察和访谈，较为 系统全面地梳理分析了我国农村基础教育的理论、观点。1・3・2论文的思路木文的研究思路如下：首先从哲学的视角解读公平及基础教育公平的内涵，了解农村基础教育公平的重要性及迫切性；继而从农村基础教育的发展历史入手，系统整理建国以来农村基础教育的成败经验，从而找出农村基础教育不公平的历史渊源；深入分析当前我国农村基础教育领域中的不公平因素，剖析其产生的内在根源；最后借鉴美国农村皋础教育均衡发展的经验，理论联系实际，探讨实现农村基础教育公平问题的途径，希望対我国当前及今后一段时期农村基础教育的良性发展冇所助益。 2农村基础教育公平概述2.1农村基础教育公平的内涵2・1・1公平公平在本质上是一种平等，一种有条件的平等。韦氏英文大辞典中认为：公平，主要有二点：一是相当于均等（equality）,其意为处于相等的状态下；二是根据自然所获得的公正。①由韦氏英文大辞典引申公平字义，隐含人人冇机会应获相等的安排，而且是在尊重口然法权Z卜，以求取公止dustice）的结果。哈佛大学的哲学大师约翰・罗尔斯曾提出关于公平的著名的三条原则：（1）每个人有获得最广泛的、与他人相同的自曲的平等权利；（2）人获得的不均等待遇即其所获得的地位、职位、利益的机会应该对所冇人开放；（3）如起始状况（收入和财富分配）不同，处丁不利地位者的利益应用“补偿利益“的办法来保证。②罗尔斯的公平观言明了两种性质的公平：一为“均等性，'公平，即平等地对待相同者，是一种水平性的、横向的、平均性的公平；另一种为“非均等性"公平，是垂直性的、纵向的、不均等的公平，即“不均等地对待不同者J如多劳多得、贡献大者先富等。同吋，他指出追求社会公平的价值取向，是在不公平的社会现实中，为处境不利者提供机会或利益补偿。2・1・2教育公平所谓“教育公平"，是公平概念在教育领域的延伸与拓展，是社会公平屮的一个子系统。马克思主义在伦理价值上以追求每个人的自由的全而的发展为崇高理想和最终目标，决定了马克思主义的教育公平是一种无差别的公平，包括教育对象、教育机会、教育过程和教育结果多方面的公平。具体地说，教育公平就是要求政府、社会和教育机构在制定教育政策、分配教育资源、提供教育机会、推行教育过程、调整教育结果等方面公正和平等地对待每个社会成员，保障每个社会成员都能均等地享受到公共教育资源。教育公平常和教育均衡发展联系在一起。“均衡"最初是物理学中的名词，①李志惠.论基础教育中的教育公平.贵州教育学院学报.2005,5.P6倉何怀宏等译•约翰•罗尔斯.正义论•北京中国社会科学出版社.198&P302-303 马歇尔将这一概念引入经济学中，主要指经济中各种对立的、变动着的力量相当、相对静止、不再变动的状况。为了合理地配置人类有限的资源，达到市场需求与供给的相对均衡，经济学家提出了市场均衡理论。教育学研究的均衡一词主要是经济学小均衡一词的移植。教育均衡化发展，其实质是一种教育资源的重新分配,是指通过法律确保公民平等受教育的权利和义务，通过政策制定、资源调配提供相对均等的教育机会和条件，以客观公止的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。所以说，教育公平其实就是教育均衡发展。2・1・3基础教育公平基础教育(basiceducation),是为个体发展奠基，为地区发展以及为社会发展奠基的教育。它是社会发展的平衡器、稳定器，是社会再分配的一个调节手段。基础教育经常同普及义务教育相联系，具冇基础性、全民性的特征。义务教育指国家用法律形式规定对一定年龄儿童免费实施的某种程度的学校教冇，也称为强迫教育、免费教育或普及义务教育。这里的［义务'一词，其涵义还包括父母或监护人有使其学龄儿童就学的义务，国家有设校兴学以使国民享受教育的义务，以及全社会有排除阻碍学龄儿童身心健康发展的种种不良影响的义务等等。简单地说，义务教育是一种普及的、平等的、无偿的、强迫的教育。基础教冇公平是指公民能够口由平等的分享公共基础教冇资源。基础教冇公平可以分为起点公平、过程公平和结果公平三个层次。首先是教育起点公平。即每个人都享有平等的接受基础教育的权利和机会；其次是教育过程公平，是指每个受教育个体在教育过程中得到平等的对待，即在教育经费、教育内容、教师质量、学生受关注程度、公正评价等方面，不受主观因索的影响，得到平等的待遇。第三是教育结果公平。是指每个学生在接受义务教育之后都能达到一个最基本的标准，获得与其智力水平相符合的学识水平、能力发展水平、道徳修养程度，使其个性与潜能获得充分发展，从而为获得更高学业上的成功或为其他方面的发展提供一个平台。这个层面的不公平主要体现在教学质量的差异、高考分数线的差异、各个不同阶层之间子女学业成就的不均等、男女生之间升学差异等。目前，我国基础教冇公平问题主要表现为城乡基础教冇公平问题、区域基础教冇公平问题、校际基础教育公平问题、民族基础教育公平问题以及性别基础教育公平问题,其中城乡基础教育公平问题最为突出，而这个问题也是本文主要研究的领域。2・2实现农村基础教育公平的重大意义我国有13亿人口，其中8亿在农村，约占总人口的64%o农村基础教育 量大面广，影响广泛。解决好农村基础教育公平问题，对推进社会公平、建设和谐社会和小康社会，具有重要意义。2.2.1实现农村基础教育公平是构建社会主义和谐社会的前提社会公平是构建和谐社会的基础，教育公平是社会公平的一个子系统，是社会公平发展的调节器和稳定器。实现教育公平，促进教育发展，可以提高人们的文明素养和生活质量，和谐人际关系，稳定社会秩序，优化社会环境，改善生存状态，减少社会性的不公平。基础教育公平是人发展起点的公平，是教育公平的重要组成部分。实现农村基础教育公平，保障农民享有接受优质公平的教育机会,提高农业人口素质，是稳定农村社会秩序，发展农村科技文化，建设和谐社会的必然选择。2.2.2实现农村基础教育公平是社会经济发展的根本保障“一国要发展，教育必先行；教育要发展，公平问题必须解决。’，国家的强盛、经济的发展，归根到底取决于科学技术的创新与推广，取决于教育事业的普及和发展。从国际的大环境看，实现国民经济增长从外延型向效益型、从粗放型向集约型转变的战略任务迫在眉睫，必须依靠大力发展教育事业，培养大批的拿握先进科淫技术的人才，加速科技成果向现实生产力的转化，切实把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者索质的轨道上來。为此，我们必须扎扎实实地办好教育，特别是办好基础教育基础不牢，高筑不稳”，而基础教育的主阵地在农村，所以实现农村基础教育公平，大力发展农村基础教育是国家富强，经济发展的根木保障。2.2.3实现农村基础教育公平是提高农村人口素质的关键传统的农业劳动，只需要一般的经验和体能便可以承担，与劳动者科技索质关系不大。而现代农村经济的发展要求农业生产优质、高产、高效，需要逐步建立起技术密集型的能适应专业化、社会化、商詁化生产的现代农业生产技术体系。要求从事农业生产的劳动者必须常握一定的科学技术知识和生产技能。只有努力实现农村基础教育公平，大力普及农村基础教育，捉高农村人口的素质，才能培养出现代化农业所需要的新型农民，使农村富余劳动力向城市转移，让农村沉重的人口压力转化为人力资源，为新农村建设提供所需要的人才。2.3建国以来基础教育发展概况当代中国的六十年是政治、经济迂冋发展、螺旋上升的六十年。在这个广泛的社会历史背景下实施的农村基础教育，也必然是一个崎岖曲折的发展历程。在 这漫长的六十年中，中国农村基础教育从一片古老的土地上崛起，并不断地发育、成长，取得了旧中国不可比拟的成就，充分显示了社会主义制度的优越性，同时也积累了农村基础教育改革、发展的经验及教训。2・3.1普及为主的农村基础教育(1949—1957)新中国成立之前，农村基础教育几乎是一片空白，政府兴办的学校寥寥无几，很多县没有中学，区、乡没有小学。中华人民共和国成立后，党和政府十分重视教育的普及。1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：要有计划、有步骤地实行普及。’‘在共同纲领的指引下，人民政府采取积极而又稳妥的政策接管和改造旧学校，努力恢复各级教育。a.接办农村私立学校新屮国成立Z初，屮国人民解放军各地军事管制委员会首先接受了新解放区国民党遗留下来的各级公立学校以及教会学校，收回了教育主权并采取了“维持现状，立即开学"的办法。旧有的农村私塾、私立学校仍然在人民政府监督下继续开办。1952年9月教育部按照屮共屮央的指示，逐步将全国私立屮小学由政府接办改为公立。绝大部分农村私塾改为公办小学或民办小学，并进行了相应的修缮与扩建。原有的私塾先生除极少数外大都成为农村小小学的教职员工。农村私塾和学堂改建而成的农村屮小学校是建国初农村学校教育的基础和重要组成部分。b・普及为主的小学教育1951年3月，教育部召开了第一次全国初等教育及师范教育会议。会议提岀：1952J957年争取全国平均有80%的学龄儿童入学。1949年到1957年，普及小学教育有了较大发展。1949年，全国有小学校34.68万所,在校生2439.1万人，到1957年，小学校增长到54.73万所，在校学生达到6428.3万人。①但是公办学校是不能完全满足农村基础教育普及的目标，对此国家制订了普及教育①马戎，龙山.中国当代农村教育改革发展[M].福州:福建教育出版社.1999计划的补充方式■群众办学。第二个普及教育计划更明确地将“大力提倡集体办学，允许私人办学”的农村多种办学形式作为它的重要出发点之一。这一政策收到了很好的效果，农村纷纷创办了农民业余学校，掀起了识字认字的的高潮，出 现了“父子同学，夫妻同校，三代同堂''的局面。C.城乡有别的政策取向尽管普及小学教育有了较大发展，但从建国开始，城乡基础教育区别对待，分别发展普及的政策取向就初步显现岀来。如在城乡基础教冇经费方面，政务院在《关于统一管理1950年度财政收支的决定》屮规定：屮央人民政府直接掌管的大中小学，大行政区和省(市)县立中等以上教育事业费分别列入同级预算，乡村小学经费由县人民政府随同国家公粮征收地方附加公粮解决。1951年8月，教育部召开了第一次全国初等教育会议和第一次全国教育会议。会上就提出了“对地方教育经费实行由县统筹，省与专署调剂补助，同时发动群众岀钱岀力办学，城市依靠工矿、机关办学。"实行城乡区别对待发展基础教育的后果，就是进一步加剧了我国木已非常严重的城乡二元格局，处于弱势地位的农村基础教育蹒跚丽行，步履艰难。一个直观的表现就是在乡村任教的教师待遇非常低2据调查，平原、苏北、河北、山西、山东等地乡村小学教员工资水平，不但比一切工资收入者少，而且绝大多数比一般供给制的大灶待遇述低。在薪米的支付办法上，又多发坏粮，经济发生短秤、拖欠或按最低粮价折款等现象，使小学教师无法维持最低生活水平，不能安心工作，严重影响了农村小学教育的发展。2.3.2农村基础教育的初步探索(1958-1965)1956年社会主义改造基本完成以后，我国进入了社会主义革命和建设的新时期。在社会主义革命与建设经验初步总结的基础上，提出了党和国家的主要任务是集中力量发展社会生产力，并提出了“向科学进军'啲口号，有力地推动了农村基础教育的发展。从1956・1966年，我国农村教育发展与改革的基本目标是探索社会主义农村教育的发展道路。由于指导思想不太明确，农村基础教育岀现了大起大落、忽左忽右的局面。a.农村群众性扫盲与业余教育1956年3月29日，国务院发布的《关于扫除文盲的决定》指出，扫除文盲是我国文化上的一个大革命，也是社会主义建设屮的一项极为重大的政治任务，《决定》要求从1956年开始，紧密结合国家的社会主义工业化和农业合作化的发展，按照各地情况，在5年或者7年内基本上扫除文盲。此后全国掀起了声势浩大的扫盲运动。虽然这个时期的扫盲出现了一些忽视实际效果，片面追求高指标、高速度，满足于形式上轰轰烈烈的浮夸现象，但客观看，成绩仍是巨大的。1949年全国农村青壮年约有文盲16500 万，1959年全国约有8600文盲，文盲比例由解放初期的80%以上减少到43%O至IJ1964年，13・40岁的农村人口26400万人，其中文肓半文肓12774多万人，占48.4%,初小程度者占19.8%,高小程度以上占31.8%。①a.农业中学的创办和发展1958年是我国进入第二个五年计划发展的时期，岀现了“高举三而红旗、多快好省''的建设社会主义的新形势。1958年3月，中共中央宣传部负责人陆定一在江苏省委召开的民办农业屮学座谈会上指出：“动员群众的力量办各种职业屮学，特别是创办农业屮学，使不能进普通初屮的小学毕业生都能够升学。"之后，江苏、浙江、河南等地举办了大量的农业屮学，1960年，全国共有农业中学三万多所，学生296万人。到1965年，全国的农业中学达到了54332所，在校学生达到了316.69万人。客观地讲，农业中学的出现对纠止当时农村教育脱离牛产，寻求农村教育与农村牛产劳动相结合、促进农村教育为农村服务起到了积极的作用，但是大办农业中学在一定程度上也曾影响了农村基础教育的质量。b.半农半读教育制度的创立1958年，刘少奇捉出：“两种教育制度，两种劳动制度并行的方针S全国农村陆续办起了一批半农办读的学校。1965年3月，教育部在北京专门召开了半农半读会议，强调试行半农半读制度是我国教育事业中一次深刻的革命，并提出今后农村教育革命的任务是：“实行全日制和耕读小学两条腿走路，普及小学教育，扩大试办农业中学，积极试办半农半读中等技术学校。T965年，耕读小学在校生占全国小学生总数的21.7%。半农半读制度，在当时是切合实际的，它立足于我国农业基础薄弱、农业生产力低下的国情，是促进农村教育事业发展与改革的重要探索。它减轻了国家和农民的负担，有利于农村教育的普及与发展，①马戎,龙山.中国当代农村教育改革发展[M].福州:福建教育出版社,1999.提高了农村劳动者的索质。但在实践中机械强调“四四制''①为主要形式，难以符合各种情况的需要，后来逐渐消失。2.3.3农村基础教育的停滞与破坏(1966—1978)文化大革命中，农村基础教育也在持久不衰的政治运动中经历了种种改革的尝试，但各种改革都是从一定的政治需要出发，从主观主义出发，很少体现农村 教育口身的规律和农村的实际。a.农村小学管理体制的改革试验1968年下半年，农村屮小学陆续实行贫下屮农管理学校。贫下中农走进校门，走进课堂对加强学校的无产阶级思想建设、稳定学校秩序起了一定作用，但机械庸俗化理解工农联盟，让一些文化素养很差的贫下屮农去领导学校来占领上层建筑，这是十分荒唐的。1968年山东吉祥县马集公社教育组两干部建议农村所有公办小学下放到大队来办，国家不再投资或少投资小学教育，教师都回本大队工作，不发工资，改为大队记工分和补贴，教师及其子女注销非农业户口，不吃商甜粮，改吃社员口粮。结果，大批农村公办小学教师被强行下放回原籍，多年形成的农村小学教师队伍近丁•肢解溃散，严重影响了农村基础教育的发展。b.农村中小学课程及办学方式改革1969年，国家对农村教育的办学方向、办学模式、教学内容等进行改革。这一改革使本来就存在的教育经费不足，农村教师待遇低的问题更为突出，教育工作缺乏有力的领导，教育质量不高的情况更为严重。很多地方把中学课程改为毛泽东思想教育课、工农业基础课、军事体育、生产劳动和革命文艺五门，各学科体系完全打乱，基础知识严重削弱。有的地区一度把政、语、史三科合并，以毛主席著作为基本教材，多数地区取消理化生，改设工业基础知识、农业基础知识，加之实行开门办学的方针，课堂纪律松弛、教学秩序紊乱，学生的文化知识摄取量严重不足。c.普及农村小学五年教育文革前期的五年中，教学秩序尚不稳定，也就谈不上事业发展，1970年后，修订的国家《第四个五年国民经济计划纲要》提出，争取在第四个五年计划期间,农村普及小学五年教育，冇条件的地方普及七年教育。全国各地农村积极贯彻这叫U四制是指学习劳动各四小时一批示精神，农村中小学教育的事业规模在地方政府的干预卜•迅速扩大，农村出现了“小学不出村，初屮不出大队，高屮不出公社'‘的现象，农村学龄儿童的入学率和升学率陡然攀升，前者从1962年的56.1%上升到1976年的97.1%,后者则由42.6%升至94.2%。农村学龄儿童入学率、巩固率、升学率大副度提高。但在当时左倾思想支配下，普及农村小学五年教育的要求被各级部门逐步膨胀和扩大到普及农村初中教育甚至高中教育。不少农村大办“三无”学校，不顾条件不顾质量盲目发展农村初屮和高屮，违背了农村教育的客观规律，导致了农村屮小 学教育质量的全面下降和教育效益的严重低下，走上了普及小学教育初衷的反面。2・3.4农村基础教育变革的曙光(1978—金今)改革开放带來社会、经济飞速发展的同时，农村的基础教育也取得了不小的成就。近十年，党和国家高度重视三农问题，积极推进农村基础教育的各项改革，使农村基础教育逐步走向健丿隶发展的道路。a.教育结构的调整(1)中等教育结构的改革:1979年国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》提出，改革农村中等教育结构，发展职业技术教育是振兴农村经济，加速现代化建设的一项战略措施。各地农民积极贯彻这一批示精神，从本地区实际出发，根据实际需要与可能，统筹规划，有步骤地设置一批农业高屮、农村职业学校。与此同时，在普通中学开设职业技术教育课，附设职业技术班。1980年全国农业职业中学共3314所，在校学生45.7万人，到1987年，全国农业职业中学达8387所，在校生达267.6万人，招生数达113.1万人，中等职业学校的在校生占高屮阶段的在校生总数的41.9%,屮等教育结构进一步趋于合理，农村教冇体系逐步完善，农村基础教冇的功能作用也得到进一步充分发挥。(2)九年制义务教育的普及:1986年4月12日，六届人大四次会议通过《屮华人民共和国义务教育法》。其中规定，国家实行九年制义务教育。根据中央部署，全国将分三个地区分阶段有计划地逐步实施九年制义务教育。农村地广人稀，是九年制义务教育普及的重点和难点。在各地乡镇党委和政府的高度重视下，农村从现有条件出发，分别进行了六年制和九年制义务教育的分阶段规划，为了落实责任，各级政府还层层建立FI标责任制签订普及义务教育的实施合同，这些扎扎实实的工作起到了明显的效果。据统计，1987年，全国小学达80.74力•所,在校学生12836万人，学龄儿童达到95.1%,有1240个县通过省级人民政府检查验收，普及了初等教育，约占全国总数的60%,这标志着我国义务教育在农村已开始取得了一定成效。①a.教育制度的改革（1）分级办学，分级管理的新教育制度:1989年5月23日，国家教委发出在全国建立百县农村教育综合改革实验区的通知。6JJ15H,国家教委、财政部发出《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》。上述一系列政策的出台，最终确立了对后来城乡教育发展产生重要彩响的新教育制度——“分级办学、 分级管理匕从而将发展义务教育的责任交给了地方——以乡镇为主，实行“地方负责、分级管理的原则雹这一休制与当时农村土地承包责任制和财政包干、分灶吃饭的财政体制还是相适应的，一定程度上调动了地方政府和广大农民的办学积极性，办学条件冇所改善，教师待遇冇所捉高，教育质量冇所捉升，不少地方的农村“普九”工程进入了全而出击的攻坚阶段。然而，由于政策的执行未对各级政府的职责做岀明确的规定，造成义务教育投入体制上政府的法定责任“重心下移”，直接导致了各级政府在义务教育投入上的相互推诿，客观上使国家免除了其本应承担的责任。（2）以县为主的管理体制：进入二十一世纪，我国农村义务教育有了跨越式发展。从2001年起，农村税费改革全面推行，屮央颁布了《国务院关于基础教育改革和发展的决定》和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确了农村义务教育新的“以县为主”的管理体制，教师工资由县财政发放。教育投入实现了由“农民为主"向“政府为主=由“以乡级政府为主"向“以县级政府为主''的转变，明确了中央、省、地（市）、县（市、区）、乡（镇）五级政府的职责，特别是按照重要性依次排列为县（区）、省、中央、地（市）、乡（镇）政府的职责。这一政策的颁布，很大程度上缓解了农村财政紧张的压力，同时也缓解农民的经济压力。a.教育政策的新态势（1）两免一•补及一•费制：2003年9月，国务院召开建国以来第一次全国农村教①中国教育年鉴[Z],1980-2001育工作会议，随后出台了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，开始实施“两免一补"政策，从此我国实施免费农村义务教育正式被提上了议事日程。2004年又全面实行了“一费制二①之后，温家宝总理先后在联合国教科文组织第五届全民教育高层会议上和接受法国记者采访时进一步表示：从2006年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的学杂费。这也许是中国义务教育历史上第一次以“乡村优先"取代了“城市优先S(2)新《义务教育法》的施行：2006年9月1F1,新修订的《义务教育法》正式施行。新法第一章第二条明确规定：义务教育是国家必须予以保障的公益性事业。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施；第七条规定：义 务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。这说明农村义务教育是全社会共有的“公共产品覽2007年温家宝总理在《政府工作报告》屮明确：“今年，要在全国农村免除义务教育阶段的学杂费，这将使农村1.5亿屮小学生的家庭普遍减轻经济负担；继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿牛活费。要完善农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平。同时，继续解决好城市困难家庭和农民工了女接受义务教育问题'在报告中，用了大量的篇幅阐述了党和政府对农村教育的具体政策，这在历史上是第一次，这正说明了党和政府对民生问题的重视，同时也更加体现了党和政府的政策务实性。新中国成以来，我国的农村基础教育虽然取得了一定的成就，但也走了不少弯路。20世纪90年代，政府率先承诺在全国普及“全民教育”，把教育放在优先发展的战略地位，积极推进普及九年义务教育和扫除青壮年文盲，大力发展农村基础教育，使中国人口的整体索质得到进一步提高。当前农村基础教育不公平问题仍然突出，归根结底就是农村基础教育公平问题没有得到很好的关注和解决。理出农村基础教育不公平现象，找出农村基础教育发展不公平的原因，才可以对症下药，探寻教育公平的解决途径。①-•费制:是针对农村义务教育阶段实行的收费办法。由国家教育部、发展改革委员会(原国家计委)、财政部等部委对学杂费、书本费规定一个最高收费限额，此外不再向学生收取任何其它费用。2农村基础教育的不公平现状及其成因2.1农村基础教育不公平现状3・1・1教育投入的不公平教育投入是教育发展的前提，是实现教育公平的基础。国家财政性教育经费是基础教育中小学校经费的主体部分，是国家在对社会总产品和国民收入进行初次分配和再分配形成的财政收入的基础上，通过国家预算的分配来实现的。我国财政性教育经费投入占国民生产总值的比例一直偏低，据有关专家分析，我国基础教育是用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%的中小学生。尽管1993年颁布的《屮国教育改革和发展纲要》屮明确规定，国家的财政性教育经费支出占国民生产总值的比重在木世纪末要达到4%,但1998 年仅为2.55%,1999年也只有2.79%,甚至到了2003年，也只有3.41%,低于世界发达国家5%-6%的水平，甚至低于发展中国家4.4%的平均水平。①本来就非常有限的基础教育投入乂受“城市中心"价值取向的影响，使农村所获得的基础教育经费与城市存在相当人的差距。以基础教育预算经费为例：2001年全国普通小学生均预算内事业费支岀为645.28元，农村普通小学生均预算内事业费支岀为550.96元；全国普通初中生均预算内事业费支岀为817.02元，而农村普通初中生均预算内事业费支出为656.18元；全国普通小学生均预算内公用经费支出为45.18元，而农村普通小学生均预算内公用经费支出为28.12元，农村小学生均预算内公用经费仅为城市平均水平的29%o全国普通初中生均预算内经费支岀89.40元，农村普通初屮生均预算内公用经费支出则为44.95元，农村初中生均预算内公用经费仅为城市平均水平的31%。②以成都市为例，2003年6城区小学生均经费为2991.56元，初屮生为4523.27元；14郊县小学生均经费为1430.96元，初中为2091.51元，郊县仅为城区的46%左右。成都市生均经费城乡差异尚且如此明显，其他地方就更难想象了。教育投入的另一个巨大的差异是高等教育与基础教育之间的不公平。由于基丁参见教育部，国家统计局，财政部《关于2003年全国教育经费执行情况统计公吿》⑧教育部财务司，国家统计局人口和社会科技统计司•中国教育经费统计年鉴，中国统计出版社，2003础教育的管理权限卜•放给地方政府，中央政府把越来越多的精力放在发展高等教育上，有限的教育经费也因此被过多地投入到高等教育上；而基础教育的发展则让地方政府单独去支持，尤其在农村贫困地区，基础教育的经费支岀主要由县级以下的地方政府筹措，省财政只给予小部分的拨款，导致教育经费在高等教育与基础教育之间分配的比例失衡。在我国，培养一名大学生的费用相当于培养6名中学生、66.5名小学生的费用，而发达国家约为（1：1.7：4）o以云南省为例，2003年，云南省普通高校生均教育事业费5281.93元，而初级中学、小学生均教育事业费只有1153.51元、1059.39元；同年，普通高校生均公用经费2285.75元，而初级小、小学学生均公用经费仅有154.58元、85.61元。通过上述状况可以看到，中国教育经费投入形如剥笋，高等教育先剥走一层，然后是城市初中等教育再剥走一层，至U了农村基础教育时就剩下一点儿卷心了。3.1.2教育设施的不公平我国城市和农村的基础教育设施配置不公平。在学校建设方面，城市有些地 方热衷于高标准示范校的建设，个别屮学建得比大学的标准述要高，在城里四个中学生住进了带卫生间的公寓宿舍，而在农村几十名、甚至上百名的学生没有安全的校舍。如贵州省的一类省级示范性高中贵阳一中修建的金阳新校区，占地面积为440亩，投资高达4亿元。而2002年整个贵州省的农村教育经费不过才4.5亿元。反观农村的中小学校，2006年全国普通中学、小学校舍危房总面积分别为12311474平方米、29166166平方米，其中农村校舍危房面积分别占到总面积的60.3%、85.1%,而城市仅占到总面积的3.68%和2.21%。危房比例过高，不仅严重影响了农村贫困地区学校止常的教学工作，甚至还危及师生的人身安全。在2001年6-7月间的20天Z内，内蒙占口治区赤峰市松山区就发生两起教室倒塌事故，造成44人伤仁2004年对174个地市和县教育局氏的问卷调查结果表明，58%的农村学校危房改造经费无法落实，超过40%的小学仍然使用危房，超过30%的农村小学“粉笔论枝有限发放匕接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯"，I佃缺少课桌凳的小学也接近40%o我国城市教育基本达到现代化，许多城市屮小学都开始使用网络和多媒体进行教学。而农村中小学大部分仍然是一个教师-木书、一支粉笔一堂课。先进的教学设施、教学器材还没有普及，一些地区即使有先进的教学设备，多半也是为了“撑门面”，应付相关的检查或者达标，加Z数量有限，不可能普及使用。据调查全国农村仅有一半左右的屮学和乡镇屮心校建立了实验室，而且绝大多数的实验室的仪器配备述不完善，利用率极低。多数农村小小学办学条件仍停留在上世纪90年代初水平。据教育部2007年八月发布的关于山西等八省区实现“两基"的公报，农村中小学的教学仪器设备、文体器材和现代信息技术教育设备配置普遍低于城镇学校水平。如自然实验仪器达标学校比例，湖南城市为67.64%,农村仅为29.18%；初中建网学校比例，安徽城市为37.66%,农村只有8.01%。山西、江西、湖南、湖北一些农村屮小学校教学仪器设备和图书资料陈I口，音体美器材短缺。3・1・3教育机会的不公平城乡Z间，基础教育阶段受教育者获得的教育机会也不公平。根据国家统计局公布的数据，早在《义务教育法》公布Z前的1985年，我国的城镇己经普及了小学和初中教育，而当年农村的学龄儿童入学率不到95%,农村小学毕业生升入初中的比率只有65%o到1990年，农村小学毕业生的升学率上升到91%,但低于90%的省区仍然有15个，其中贵州和内蒙古分别为72.4%、75.7%,全国冇130万农村小学生在小学毕业后就走向社会。在2000年“义务教育基本普及"Z丽，许多大中城市已经普及了高中教育，但是到2004年，仍然有至少 10%的农村地区尚没有普及九年义务教育，有的县甚至没有普及小学教育。近年來，虽然全国的学龄儿童入学率一直保持在99.1%,但由于学龄儿童的基数过于庞大，没有入学的0.9%的儿童数也几乎恒定地保持在10万人左右，这其中绝大多数都是农村的孩子。从初中来看，据学者张玉林统计，自1986年《义务教育法》颁布到2000年期间，屮国大约有1.5亿左右的农民子女没能完成初屮教育。这其中未入小学的近320万人。同时，农村中小学的辍学率在这儿年也有所冋升，引起教育工作者的重视。究其原因主要有以卜•几个方血：一是教学资源贫乏，教育教学质量差，加上现行教材与农村实际脱节，学生学习困难、成绩差，使他们产生了悲观心理和厌学情绪从而导致辍学。二是家庭经济状况不好。由于在调整学校布局屮有许多农村小学撤并，很多农村孩子到离家很远的乡镇上住宿学校，许多家庭无力承担高昂的食宿费用，不得己让孩子辍学。三是学生家长对重教兴学的认识不够，对子女的学习缺乏远见。据统计，2000-2002年，小学净入学率己达99%,但小学毕业率仅为89%左右，两者相差近10个百分点；初中阶段毛入学率达到90%,但初中毕业率仅为76%左右，两者相差近14个百分点。由此导出的结论是：近年来每年大约有500余万适龄儿童未完成初屮教育，其屮近200万适龄儿童未完成6年小学教育。在2002年底展开的一项对全国有代表性的6个县的普查则显示：农村地区初中阶段辍学现象严重，所有的县都超过了教育部设定的初中辍学率不超过3%的底线，其中4个县高于20%,2个县高于30%,1个县超过50%o中小学辍学率之高，为近10年來少见。3・1・4师资配置的不公平中国基础教育问题的焦点在农村，农村基础教育问题的焦点在教师。农村中小学校的师资质量明显低于城市中小学校。城市教师以专科及专科以上学历为主，高学历教师所占比例数倍于农村；而农村教师仍以高中学历为主，低学历教师的比例远远高于城市。相关调研报告显示，农村教师有62.7%未参加过上岗培训，80.7%未参加过骨干教师培训，80.6%的教师未参加过计算机应用培训，全国中小学代课教师是37.9万人，这些代课教师主要集中在农村。以2004年成都市教师学力为例，具有高中、中专学力的，城区为2.5%,城郊为8.0%,重点镇中为4.5%；具有大专学历的，城区15.5%,城郊为46.2%,重点镇中为47.0%；具有本科学历的，城区81.4%,城郊45.6%,重点镇中为48.5%；城乡差距还体现在教师职称情况上。据调查，2004年成都市高级职称比例城区为20.7%。城郊为11.3%,重点镇中仅为7.5%；初级职称比例城区为32.0%,城郊为44.1%,重点镇中为50.8%。由此可知,本科学历比例城市比农村高35.8%,高级职称比例城市学校是郊区学校的2倍，重点镇中的3倍。①学历不高，乂缺少岀去锻炼学 习的机会，大部分农村教师知识面窄，教学方法陈旧，知识结构老化，思想观念保守，不容易接受新生事物，面对新形势下的素质教育，面对改革后的新课程，他们往往显得力不从心。教师队伍不稳定、数量严重不足也是农村屮小学校一个突岀的问题。由于农村中小学办学条件恶劣，教师待遇差、工资低，一些有文凭、自身素养好、专业素质高、有一定教学经验的农村年轻骨干教师不断流入城市，加之老教师退休，©中国教育年鉴编辑部，中国教育年鉴一2004北京：人民教育出版社，2004新教师又不愿到条件艰苦的农村中小学任教，造成农村中小学教师数量严重不足，教学负担过重。一些生源少、教师缺的农村小学屮，有相当一部分教师基木上是包班任教，无论语文、数学述是其他科口，都由一位教师担任，甚至述有一位教师担任几个年级课程的现彖。教师应付正常教学尚且力不从心，更谈不上推行素质教育。现在农村小学有相当一部分教师是民办转公办或村聘教师，他们中只有极少数受过专业教育，有的小学语文教师不会汉语拼咅，用方言教学；咅乐教师不识五线谱；美术教师不懂绘画技法等，大部分是凭借自己日积月累的教学经验开展工作的，相当一部分教师教法陈旧、观念落后，严重影响了农村基础教育的质量。3・1・5课程设置的不公平农村基础教育在提高广大农村青少年的一般文化素质方面做出了较大贡献，但未能很好地完成培养有一定技能的农村劳动后备军这一重要任务。基础教育课程的目标长期存在着定位狭窄、单一应试性、惟城市性、离农性等问题。几十年來，农村中小学一直没能围绕农村发展需要办学，严重脱离农村经济生活的实际需求，培养目标不能适应社会发展的要求，搞的基本上是“应试教育”那一套，教学内容完全是满足升学需要，缺乏农村特色的教育；课程设置不能满足农村现代化发展的需要，缺少技能型的课程。另外，城乡索质教育方面也有差距：城市孩子大都能做到徳智体美劳全面发展，一些有条件的家长在音乐、美术、舞蹈方面对孩子投资较大，以促进其均衡发展和专长发展。而农村孩子学习的内容比较单一，大多停留在与升学考试相关的科目，在音乐、美术、体育等方面显得不足,甚至冇的学校基于高升学率或者缺乏师资设备等考虑，干脆取消音乐、美术等科目。农村初、高中毕业生冋乡后发现学校所学的知识用不上，农村要用的知识学校没有教，他们不懂科学种出，也无其它一技之长，缺乏谋生本领，形成“走出校门，技无一门，冋到农门，致富无门''的尴尬局面，家长看不到送子女上学的好处，农村的干部和群众看不到投资基础教育与发展当地经济、提高他们的生活水平有什么直接关系，影响了他们投资办学的积极性。3・1・6教育结果的不公平 教育起点和过程的不公平最终导致了教育结果的不公平，具体表现在农村人11所受的教育程度和高等学校入学机会的茅距上。城乡在受教育程度方面存在着巨大差距。据第五次人口普查结果显示，农村低学历人口比例远远高于城市，农村16岁及以上年龄人口受教育水平:大专及以上人口低于城镇(10.9%)102个百分点，高中及中专人口低于城镇(25.7%)1&6个百分点，初中及小学人口高于城镇(38.9%+19.4%)22.5个百分点。未上过学的高于城镇(5.1%)6.3个百分点。其中小学程度以下和初屮所占比例分别是城市的3.2倍和1.28倍；城市人口屮高学丿力比例明显高于农村，其中研究生比例是农村的323倍、木科281.55倍、大专55.5倍、小专16.5倍、高小3.5倍。实际上，大多初高小毕业的农民没有一技Z长，只能干力气活。他们主要在劳动密集型企业就业，口大多数从事劳动强度大、技能要求低的工种，不仅收入低，且该领域劳动就业供大于求，因而就业的稳定性井。同时，在高等教育的入学机会上，城乡也存在较大差异。在全国的高考招生录取中，考卷一样录取分数线却不一样，城市尤其是大城市的考生的录取分数低于农村，农民子女的平均分数要高出干部子女22分，高出工人子女18分。调查还显示，城市考生更多集中在优势高校，而农村考生则更多集中于一般院校。在专业选择方面，农村考生偏向于农学、军事学、教育学等较为冷门的、收费较低的学科，而城市考生更倾向于法学、经济学、管理学等热门学科。有数据显示：清华大学在1998-2000年三年录取的新生中,农村生源的比例从1998年的20.8%下降到2000年的17.6%；在北京师范大学录取的新生中，农村生源比例也从1998年的30.9%下降到2002年的22.3%o从1999年北京市高考录取情况來看，军事院校和部属院校的城镇牛源比例则接近90%,而艺术院校牛源中，城镇牛源比例更是高达99.01%。综上可见，近年來在国家重点高校，农村学生所占比例呈下降趋势，教育资源、教育质量相对较弱的地方性高校聚集了较多农村学生。3.2农村基础教育公平问题成因分析3.2.1认识根源首先，国家未能重视基础教育的公平性。新中国建立以来，基础教育被定位为“地方事业=基础教育的普及向来是实行“两条腿走路匕“城乡分别发展，分级管理”的政策，农村基础教疗从初始发展阶段就被与城市基础教疗区别对待，H城市优先论在漫长的屮国基础教育发展过程屮一直居于主导地位，教育特别是基础教育的公平性原则基木上被忽视了。而且教育更多地被作为一个实现富国强兵的工具，一个实现国家发展的手段，见效期短而又明显的高等教育一直以来被 视为优先发展的重点，而基础教育就只能是退居其次了。再者，农村基础教育口标错位。受落后的教育观、人才观、质量观的影响，许多人把升学与成才等同，把升学率的高低与办学质量的优劣等同，形成“三重三轻飞的恶性循环局面。主要表现在以下儿个方面：（1）我国农村基础教育的学术性价值倾向，加剧了农村地区的基础教育定位的偏差，学校不是为高等院校输送人才，就是为经济发达地区培养劳动者，惟独不是为本地发展培养急需的合格人才；（2）我国农村基础教育长期存在培养专家这一目标定向的惯性，忽视作为现代公民或现代农民素质的养成，忽视农村脱贫致富、改善生存状况的迫切需要，致使农村学生“升学无望、就业无路、致富无术S（3）我国农村基础教育片面强调“基础性”，忽视职业技术教育的发展，忽视农村经济生活的实际需要，致使职业教育比重偏低，农业职业教育基本荒废，实际是“离农教育”。（4）农村的许多家长不能认识到基础教育的真正价值所在，他们让孩子念书的口的有二个：一是会写会算，一是考上大学走出农村。对于前者，小学毕业就能达到，对家长而言算大功告成；对于后者，家长则认为是在冒险，若考不上一切投入都会付诸东流。很少家长认识到文化与收入在很大程度上成正相关关系，导致实际生活屮对教育投入的不足。农村基础教育口标的错位使得农村经济建设所需要的人才长期得不到有效培养，使升学无望的农村毕业生缺乏建设乡村所需要的知识和技能，加Z对“升学”无望的失落和悲观，于是开始而厌学、逃学、进城务工，因其文化水平低下，只能从事简单劳动，不能尽快融入当地的止常经济活动，造成劳动力的巨大浪费和盲口流动。3.2.2制度根源城乡二元结构体制是导致农村基础教育不公平的重要因素，是指发展屮国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，也就是落后的传统农业部门和现代的经济部门并存、井距明显的一种社会经济形态。关于发展中国家经济二元结构的理论模型是由美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟•刘易斯在1954年的论文《劳动无限供给条件下的经济发展》屮捉岀来的。②著名学者孙立平认为：©三重三轻指重智育轻德育丢体育、重分数轻能力、重升学轻实用。”赵强社•城乡二元体制改革必要性探析.西北农业大学学报.2010,2P64“城乡二元结构,,至少是由这样的儿个因素构成的：（1）城乡之间的户籍壁垒。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》对农村人口进入城市做出了约束性的规定：，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录 取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。’这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。（2）两种不同的资源配置制度。改革前屮国社会的资源是由行政性的再分配而不是由市场来进行配置的。在实行这种再分配的时候，在城乡之间实行的是两种截然不同的制度。比如，教育和公共设施的投入：城市屮的教育和基础设施，几乎完全是由国家财政投入的。而农村屮的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。（3）以户籍制度为基础的城乡壁垒，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。这两种不同的社会地位不是虚的，而是曲一系列的制度安排支撑的。①城乡二元结构体制直接导致了城乡经济发展的悬殊差别。第一，现行的土地制度规定了农村土地的集体所有制，农民只有对土地的使用权，而没有土地处置权。随着城市化的推进，很多地方政府使用种种手段侵占农民的土地，农村土地制度的缺陷造成农民利益得不到根木性的保障，大量失地和无地的农民成为新的社会贫困阶层。而农村教育费用偏高，超出了农民的平均收入水平和家庭承受能力。第二，我国的税收制度和社会保障制度有明显的城市倾向，广大农民的纳税负担长期高于城市居民，而农民的社会保障水平远低于城市。大批农村贫困地区的孩了得不到止常和及时的救助，失学率和辍学率在有些地区长期居高不卜•。第三，长期实行的城乡分离的户籍制度，一方面使大量农村富余人口长期滞留在农村，农村家庭承受的负担加重，多数农民家庭无力承担子女教育费用；另一方面,流入城市的农民因没有城市户籍而无法获得与城市人同样的权利和福利，大批进城务工就业的农民子女被远超过他们经济承受能力的各种费用挡在城市学校之外，无法接受与城市居民平等的教育。3.2.3经济根源农村经济发展缓慢，造成农民收偏低，是制约农村基础教育公平的一个非常重要的因素。农村经济发展缓慢，除了受城乡有别的政策影响，农村口然环境恶①王献玲•对我国农村基础教育投入的反思[J].教育探索.2006.6.P55-57劣也是制约其发展的一个重要因素。表现在如卜•几方面：首先，农村地区口然环境恶化、气候恶劣、自然灾害频繁、生态环境脆弱，对学龄儿童接受教育、办学条件的形成和改善、教育质量的提高以及教育工作者的身心健康等等都产生了一定程度的影响。而且随着人口的增长以及工矿、交通和其他大型工程的日益增多,加剧了水土流失，生态环境变得更加脆弱；其次，交通、能源、通信等基础设施薄弱是农村基础教育发展面临的基木困难Z-O一些农村贫困地区人口居住分散，一般分布在山高路远、交通不便的深山区和高山区，有相当数量的贫怵I地区至今尚未通电，仍以煤油灯、豆油灯、甚至松明灯作为照明工具。相当多的村“三不通”（不通电、不通汽车，不通电话），加之广播电视普及率低，信息闭塞。在这种封闭的条件下，贫困地区的学生很少有机会接受外来文化与信息，视野狭窄, 思想禁锢。第三，深山通婚范围狭窄和通婚媒介渠道单一，造成人量近亲结婚，农村人口生理索质低下。农村地区恶劣的自然条件严重制约了农村地区资源开发的步伐，阻隔了农村地区经济社会发展机制与外部社会的有机结合，弱化了外部社会先进的经济文化浪潮对农村地区冲击的势头，直接影响了教育的投入成本，这无疑加剧了农村地区教育的落后。农村家庭收入低、家庭贫困是农村中小学生辍学的一个主要因索。改革开放20多年來，我国城乡居民收入差距经历了曲迅速缩小到逐渐扩大，曲逐渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩小到加速扩大的变化过程。1978年城乡居民收入比为2.57：1,1985年达到历史最低点,为1.8：1,1994年达到顶峰，城乡居民收入比为2.86：1,超过了改革开放前的水平。1997年达到新的谷底，城乡居民收入比为2.47：E2001年突破历史最高点，城乡居民收入比扩大到2.90：1,2002年继续扩大到3.11：k2003年以来，尽管不断提高农民收入，农民收入也确实得到了较快的增长，但是城乡居民家庭收入差距却仍呈持续扩大态势。农村居民家庭人均纯收入与城镇家庭人均可支配收入之比2003年为3.23：1,2004年降为3.21：1,2005年反而提升为3.22：1,2006年进一步提高为3.28：1,2007年更是达到3.33：1。显而易见，我国城乡居民收入并距已经远远超过了国际上公认的3倍警戒线。3.2.4管理根源首先，以县为主的管理体制加大了城乡基础教育的不公平。2002年，我国建立了以县为主、分级管理的体制，在“以县为主”管理体制中，中央和省级政府对农村义务教育只负有规划、制定标准和督导的责任，地市级政府除了负有向特殊贫困地区的县级政府实行转移支付责任以外，基本上只发挥检查和督导功能，“县”级政府承担了发展辖区内基础教育的主要职能。由县级财政统筹教育资金的投入，尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但是，对于大多数贫困县來说，县域经济薄弱，缺乏工商税源，财政赤字大，无力承担教育经费投入主体的责任。“以县为主"，“主"不起来，取消农业税后，更难“主"起来，城乡教育差距已难以弥合。纵观当代小国农村义务教育管理体制，虽然经历了从“以乡镇为主'‘到“以县为主”的管理重心的上移，但是县级财政大多比较薄弱，无力负担此重任，据国家教育督导团2006年2月23口首次发布的《国家教育督导报告2005》，截至2004年底，全国仍冇163个县的小学，142个县的初屮生人均预算内公用经费拨款为零，维持学校的运作基本是靠向学生收杂费。对于义务教育基木属性及管理方式的指导思想的偏差，造成了我国基础木己非常薄弱的农村义务教育与城市的发展差距进一步加剧，农村义务教育公平问题凸显。其次，教育政策中的“城市取向'，加剧了农村学生的流失。长期以來，在城 乡二元结构、高度集中的计划休制下形成的“城市屮心”价值取向，一直没有得到有效的改变。国家的公共政策优先满足甚至只反映城市人的利益。在教育政策上，形成“城市优先"的价值取向。比如，无视城乡发达地区与落后地区儿童在教育资源上的巨大差别，主要以城市学生的学力为依据制定全国统一大纲，统一教材，统一标准。即使是近年來最新中小学的教材改革试点也主要是确定在城市，其最终教材定案仍是以城市学生学力为依据，并不适合农村学生的特点与需求。这种教育政策上的“城市取向"，对农村和边远地区学生是很不公平的。教育政策这一取向成为导致农村学生流失辍学的第二位的重要原因（仅次于经济负担）。再次，重点学校的设置加剧了基础教育内部资源配置不公。20世纪80年代以來，随着九年义务教育的普及，基础教育面临着“是优先满足大多数儿童的教育需求，使所有儿童都受到必要的教育，述是通过激烈的竞争和筛选，使一部分人受到较好的教育''的选择。事实上我们选择了走培养“尖子''的精英教育路线。层层设置的重点学校，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致了地区内、区域内学校z间弟距的拉大，甚至是人为地制造弟距，造成了一大批基础薄弱的“差校J“垃圾学校二而且，重点学校大多设在城市、城镇，仅仅是有利于城镇学生升学，而使农村大多数学生的利益受损。重点学校制度导致了不同学生占有教育资源的不均等，甚至说是极少数人占有了大量的优质教育资源，加剧了教育资源配置的非均衡。最后，农村中小学校的学校管理体制存在问题。农村中小学校管理缺乏口主权和灵活性。农村屮学受地方政府和上级教育行政部门的绝对领导，上级部门对学校的人事权、财政权和教育教学权的集小，导致了学校管理自主权的缺失，使得校长负责制在农村中学很难发挥其应有的作用。一方面学校要服从于上级的统一管理，服从于上级对人、财、物等资源的配置；另一方面，上级给予的经费和资源满足不了学校的需求，人员配置又不适应学校的实际情况，僵化的管理模式限制了学校自身潜力的挖掘，校长往往对学校的长远规划和内部改革有心无力，因此，严重束缚了农村中学的长远发展。另外，农村学校布局的调整也増加了学校管理的难度。调整学校布局，旨在将现有的教育资源重新调整、优化配置，保证有限的教育经费发挥出最大的使用效益，尽可能地改善学校的硕件和软件办学条件，以产生规模效应。但过分简单化、指标化地撤并学校，肓目地追求办学规模，导致管理层次壇大、壇多,使传统的科层式管理体制的缺点更加得到彰显。此外农村中小学校的管理者素质不高，管理方式简单，管理理念落后，内部机构 不全，制度不规范，缺少民主监督，他们有抓学校管理的积极性，但缺乏抓学校管理的手段和办法，管理中经常出现失误、疏漏，导致达不到预期的目标。 2农村基础教育公平的具体实现途径4.1他山之石，可以攻玉它山之石，可以攻玉。适度适时的拿來主义与本国国情相结合，可以起到事半功倍的效果。中美在农村基础教育方面存在很多相似性，具有可比性基础。如，中国和美国都是幅员辽阔，地区经济和教育发展不平衡，社会分化比较突出，学制大体相同。美国的农村①也具有地广人稀，居住分散，经济发展水平相对落后的特点。美国基础教育在发展过程屮对于均衡化发展做了长期、系统的积极探索，积累了相当多的经验，这对于我国农村基础教育均衡化发展具有重要的参照和借鉴价值。4.1.1美国农村基础教育均衡发展的措施a.REAP计划REAP是一个联邦专项拨款项目，其目的在于帮助公式拨款不利的农村学区更有效地获得和使用联邦教育资金以改善农村学区的教育教学环境，推动各州内农村学区与城市学区基础教育的均衡发展。REAP包扌舌两个子项目：一是“小型农村学校成就项目"(SRSA),二是“农村低收入学校项0,,(RLIS)o②RLIS主耍资助6-8类学区或人口统计屮贫困率在20%及以上的学区。该项目向贫困农村学区提供附加资金，用于此类地区教师专业发展、利用新教育技术等。SRSA允许学区把新追加的联邦资助经费与“提高教师质量二“引进新教育技术”、“建设安全无毒品学校和社区"以及“创新项目''下的联邦拨款合并使用，以实现农村社区特殊需要的教育活动。REAP是美国丿力史上第一次专门针对农村教育实施的拨款法案，对改善农村社区的教育条件和质量，提高学生学业成绩，推动农村社区教育机会均等方面具有重要的意义。①美国农村的定义：美国国家教育统计中心使用的地点编码法(LocaleCodes)根据是否在城市统计区、人口密度和规模三个指标，将地域分为八类，并把加I啲最后三类归为农村区域：⑴不在人城市统计区CMSA或城市统计区MSA内，人口在2500人和25000人么间的地方；⑵不在人城市统计区CMSA或城市统计区MSA内，指定为农村；⑶在大城M统计区CMSA或城市统计MSA区内，指定为农村。依照此法统计，美国有43%的公立学校位于这三类农村区域，在校生数占全国学龄儿童的31%。美国联邦统计局则把农村定义为“冇广漠土地且居民少于2500人的地方”，即地点编码法中设定的七、八两类，认为这才是纯粹意义上的农村。这些农村的总人口是59061367人，占美国总人口的21%.倉［美IDavidEngles.论美国基础教冇财政不平等的根源卩］.上海教冇科研.1999,1.P37-39 a.经费保障机制美国农村基础教育经费是由联邦、州和学区三级政府共同分担的，联邦和州政府对地方学区基础教育的拨款补助，实际上是一种财政转移支付。这种转移支付有效地弥补了某些学区特别是农村学区的不利处境，并使全国以及各州内的基础教育发展具有了相对的均衡性。当前三级政府在农村基础教育经费分担中的具体责任如2联邦政府负责对州和学区的基础教育进行专项拨款，对州通过收入分享进行补助；州政府负责对州内各学区的基础教育进行基本资助拨款和专项拨款；学区负责征收本学区财产税，并统一支配和使用财产税收入和上级政府的转移支付资金。在美国，政府间规范的教育财政转移支付制度是解决基础教育经费总量不足和地区发展不平衡问题的主要措施。从使用的目的和方式来看，政府间财政转移支付可分为一般性转移支付和专向转移支付。前者通过公式拨款，不规定资金的使用方向，也不附加条件，主要用于平衡地方政府之间的财力，缩小不同地区间的收入差别；后者通过项目运转的方式拨款，规定了资金的特定用途，接受方无权变动，而且通常还要接受一些附加条件（如必要的配套资金），一般用于捉供特定的公共产品。在长期的历史发展中，美国形成了国民教育制度，教育财政实行联邦、州、地方三级预算制度，并根据政府间事权划分确定三级财政的支岀范围。b.师资建设机制在美国历史上，师资问题长期困扰着美国基础教育发展。美国人的传统观念对教师职业有偏见，存在“能者做事，庸者教书”的观念，因此，教师的经济社会地位一直比较低。20世纪80年代后，教师的重要战略地位开始被美国朝野各界所共认。全美有49%的公立学校设立在乡村和贫困区。政府对这些地区的投资相当少，这些学校面临着资金、设备、师资的严重短缺，它们招聘合格教师的难度是非贫困学校的2倍。为了提供优惠政策和专项资金，招聘和挽留合格农村教师，美国做出了如下努力：（1）三方合作的师资法案。2003年2月，美国通过了“行动起来让所有儿童接受教育"的法案，倡导高校与地方学校以及地方教育行政机构三者密切合作。（2）完善教师奖励制度，提供教师专项资金。20世纪80年代以后，美国屮小学实行了教师岗位资格证书制度，鼓励在职教师利用假期时间提高学历水平，并与提薪挂钩；近10年来，美国基础教育经费增长50%,增加的主要用于提高教师工资和改善办学条件。（3）优先保证教师培训经费。2002财政年度投入到技术教育的经费达10亿美元，要求学区必须至少将25%的该项经费用于教师的专业培训和发展。综合大学或社区学院主要承担培养师资的责 任，如霍华徳大学、加里弗尼亚州立大学主要研究亚裔文化的族裔学院，新墨西哥州圣塔菲印第安人社区艺术学院等都承担着培养、培训少数民族中小学教师的责任。d.法律保障机制依法治教是世界各国发展教育的基木经验，美国虽然没有专类针对农村地区基础教育的法律保障机制，但在联邦和州的法律法规屮，都有专门条款保障经济相对贫困的农村地区的基础教育获得相对于全国均衡的发展。与美国是法治国家和市场经济国家、多民族国家的特点和适应，其农村地区基础教育的法律保障机制有三个显见的特点：（1）义务教育的法律保障机制十分健全。从法律保障机制的地域范围来说，从联邦、州到学区的各个层次的法律法规相互配套，既可以充分调动地方办教育的积极性，又使基础教育与学区的实际情况相符合。从法律保障机制的制定主体來说，联邦宪法和法律法规确立了义务教育的原则性规定，各州则从义务教育的具体执行角度规范了义务教育的实施，具有操作性强的特点。从法律保障机制的内容来说，大到义务教育年限的确定、经费的来源，小到教科书的免费使用、贫怵I孩童的受助等，涵盖了从学区、学校、教职员工、适龄儿童及其家庭的各个方而。（2）美国义务教育的法律保障机制主要是在经费上保障义务教育的普及。各级政府主要以经济手段干预义务教育；尤其在农村地区，以各种项目资助基础教育非常普及。（3）对农村地区基础教育的法律保障与对贫困地区的援助相结合。出于美国的大部分农村地区也是少数民族聚居地、经济欠发达地区、土著居民区和移民聚散地，所以美国对农村基础教育的法律保障机制实际上是美国政府对农村地区综合治理机制的重要组成部分。4・1・2对实现我国农村基础教育公平的启示a.基础教育均衡化的理念支撑基础教育均衡化进程是一个系统的社会工程，明确的理念是均衡化发展的方向与动力。通过对美国促进基础教育均衡化的研究，我们可以确认：基础教育是实现经济和政治领域的平等的途径和工具，是一项基本人权及解决社会贫困及公平问题的重要手段；教育机会均等是每个社会成员完成口我实现的基木保障；教育公平和教育平等是社会公平和社会平等的核心；充分而平等的教育是保证人民在社会和经济生活小获得平等机会的必要条件，是促进社会经济发展的保障。b.基础教育均衡化的经费保障 政府间规范的教育财政转移支付制度是解决一国基础教育经费总量不足和地区发展不平術问题的主要措施。教育财政转移支付的目的是缩小地区Z间教育服务水平的差距，促进教育公平。从实际效果看，美国义务教育财政转移从目标和拨款模式上都促进了教育公平的实现，也为地区发展和稳定做出了贡献。美国基础教育财政改革的经验和教训告诉我们，中国义务教育资源配置的均衡发展，不仅要关注规范的转移支付模式的建立，而口要关注义务教育均衡发展所需的经费水平。从美国基础教育财政改革的发展历程看，在资源配置的均衡发展中仅仅关注资源配置的公平是不够的，还必须关注与教育效果和教育质量相匹配的资源配置，才叮能达到高质量的均衡发展。C.基础教育均衡化的法制保障从国际视野看，无论是高收入国家、屮等收入国家还是低收入国家，都通过立法程序保证每一个儿童的受教育机会。从历史看，美国基础教育的均衡化进程与制订和执行相关的教育法规分不开。美国通过法律途径促使政府努力从制度上确保教育公平，进而推动了教育制度改革，促进了教育不平等问题的解决。d.基础教育均衡化的师资基础教师资源的调配和教师质量的普遍捉高是实现教冇均衡的一个重要方而。从美国基础教育均衡发展的经验來看，我们需要明确教师数量、质量对于基础教育均衡化的重要战略地位。止如21世纪国际教育委员会所指HiKr：教学质量和教师素质的重要性无论怎样强调都不过分匕美国政府将教师教育提升到事关“美国前途与未来"的高度，将改善教师教育，列入美国十大口标之一。4・2转变观念，提高认识4.2.1坚持科学发展观，树立正确办学思想要从根本上改革和发展农村基础教育，首先政府及教育行政官员要转变观念，始终把教育摆在优先发展的战略地位，真正树立“百年大计，教育为本"的先进理念，认真贯彻落实党屮央国务院教育文件精神，把教育作为维系屮华民族命运的一件大事來抓。其次，从事农村基础教育的教师也要树立教育的科学发展观,切实转变原来单一的从实用主义、功利主义的立场来认识农村基础教育，深刻认识到农村基础教育的改革和发展对提高全民族科学文化素质的重要性和紧迫性， 并全而推行和实践素质教育，用全而协调、以人为本的教育理念代替片而、狭窄的知识灌输，努力营造一个和谐的育人环境。最后，农村自身也要转变观念，树立并落实以人为本的科学的教育发展观，在国家重视的同时，口身应摆止教育的位置，进一步提高教育在现代化建设和构建社会主义新农村屮的基础性、先导性、全局性地位的认识，促进教育全而、协调、可持续发展。切实保障人民群众及其子女接受良好教育的权益。4.2.2消除城乡分割观念，树立协调发展理念与城乡二元结构相适应的一系列制度安排是城乡教育茅距的制度根源，城市取向的教育政策，是造成城乡教育差距的直接的内部因索。如果我们再沿袭过去那种城乡分治，重城市轻农村，甚至用控乡村、补城市的思维方法，來发展各项经济社会事业，必然加剧城乡教育差距。所以要想改变农村基础教育的不公平现状，就必须以科学发展观为指导，确立城乡统一、协调发展的政策理念，加快城乡一体化进程，消除城乡二元结构，在机制上为实现城乡教育公平提供更多平等竞争的机会。要想消除城乡分割观念，首先破除身份的二元分割制度，推行一元化户籍管理制度，逐步对全市户籍人口取消农业和非农业户口性质的划分，统一为“居民户口J实行城乡户口一元化登记管理。使农村人口子女能和城镇居民一起共享城市教育资源。其次，需要特别做好进城务工农民子女义务教育工作，加强对以接受进城务工农民了女为主的民办学校的扶持和管理。4・3加大投入，改善机制4.3.1加大农村基础教育的投入，建立合理的教育财政体系农村基础教育长期投入不足，教育资源溃乏，普九欠债问题严重。要想改变农村基础教育的落后面貌，就必须加大基础教育的投入力度。而现行农村基础教育财政体制将农村基础教育投资的责任过分集中在县，这远远超过了农村地区县级政府的实际财政能力，无法保证义务教育“一个也不能少”目标的实现。所以农村基础教育投入以县乡为主是不现实的，这样下去只能加剧教育的不公平。为此，建立合理的教育财政体制和规范的教育财政转移支付制度，形成以政府财政为主体的义务教育投资体制尤为紧迫。一方面，转移支付要有固定的政府投资比例。加大屮央、省、市三级财政的转移支付力度，屮央、省、市三级财政对财力确实不足的以实施义务教育的地区负担教师开支，并加大对贫困户子女的义务教育助学金资助力度。另一方而，转移支付要考虑地区差异。对义务教育机会不足 的西部或贫困地区，继续加大转移支付的力度，要大于东部或较富裕的地区，对于极端贫困的山区或边缘的少数民族地区可实行专项补助，保证该地区教育机会的供给。对于义务教育基木普及的东部地区可适当减少转移支付的经费，积极鼓励地方政府增加投入，提高教育质量。4.3.2建立经费使用监督机制，完善经费监督体系一直以来基础教育经费的使用没有一个统一的标准和监管机制，这使得有限的教育经费不能合理地利用，挪用挤占甚至贪污现象时有发生。建立相应的监督机制，完善监督休系，加强内外部的监督，确保基础教育公平的实现。一方面，建立体制内的监督机构，即内部监督机构，要用相应的法律法规监管教育公平的具体实施。可以在适当的位置设立专门机构，专项负责教育经费的监管工作，从制度和组织体系上保障对各级政府实施教育督导职责。同时，将教育公平纳入各级政府工作绩效考核体系，加强政府基础教育工作问责制建设。要建立定期的教育信息公开、透明的披露制度，给社会公众以知情权。另外在教育经费上要严格管理，加强监督检查，各地要对基础教育资金建立科学、规范的管理制度，保证专款专用，严禁将教育资金挪作他用。还应该建立专门的审计机关，推行财务公开制度。另一方面，完善体制外的社会监督机制，加大宣传力度，营造人民群众广泛参与监督的良好氛围。教育制度的制定与实施、教育经费的使用过程都需要公开和透明，鼓励新闻媒休及社会公众的舆论监督，确保农村基础教育公平的实现。人民能否作为一个基本主体，对国家制度进行切实有效的监督，是衡量社会公平、正义实现程度的重要标尺，社会公众的监督力量是强大的。通过体制内外的监督，杜绝教育腐败和教育特权，才能更好的落实教育政策，保障教育公平各项制度的真实性和有效性，最终实现农村基础教育公平。4・3.3拓宽融资渠道，公平分配教育资源家庭贫困是农村基础教育阶段学生流失的主要原因。目前，我国农村家庭经济困难的适龄儿童少年有2000多万，他们能否接受教育，既关系到他们能否成长为有知识、有文化的公民，关系到他们及其家庭能否摆脱贫困，也关系到能否体现教育的公平和社会主义社会的公正。保障贫怵I地区家庭经济怵I难学生接受基础教育，是各级政府义不容辞的责任。应在全国范围普遍建立由政府公共经费负担的政府助学金制度，以使农村贫困学生受到政府的特别关注，并获得较为充足的经费资助。至于各级政府对政府助学金的分担办法，可以根据各级财政的能 力和在义务教育投资中承担的各项责任作决定。此外，发展农村贫困地区的基础教育，光靠政府的力量是不够的，述需要全社会的共同努力和支持。国家应进一步落实对損资助学单位和个人的税收优惠政策，对纳税人通过非营利社会团体和国家机关向西部贫困地区学校提供的捐赠，在应纳税所得额中全额扌】|除。各级人民政府应对捐资助学贡献突出的单位和个人给予表彰和奖励，在全社会倡导助学为荣的良好风尚。合理分配教育资源是公共教育政策的基本原则。而在基础教育阶段，这种合理性表现为，基础教育应为所有儿童创造一个公平的教育坏境。在当今发达国家里，公立的基础教育学校作为社会保障体系的重要组成部分，无等级划分之说,也不存在什么“重点校覽这是他们的义务教育制度所不允许的，也是负有纳税义务的公民所不允许的。因此在政策导向上绝不会存在对同一类别的学校厚此薄彼的“倾斜”现象。在国外，靠政府倾斜手段扶持的重点学校是不存在的。至于“名牌校”或“特色校"，则是历史的学校文化积淀的结果。我国的重点校则完全是靠政府政策手段扶持的，是大量人力、物力、财力堆砌的结果。我们国家在发展基础教育上，一直是扶强不扶弱，各种优惠政策向重点学校或示范学校严重倾斜。从整个社会的教育体系架构來看，基础教育，尤其是义务教育，屈于“公共产品”，是处于教育金字塔最底部的有力支撑。因此，“办好每一所屮小学,，是政府最基本的职责。如果因为在示学校的建设上投入过大，而导致学校之间差距拉大，这不仅违背了国家建立示范学校的初衷，与基础教育均衡发展的理念也是背道而驰的。因此，要坚决克服以“示范学校"、“窗口学校”及教育现代化试验学校为名行“重点学校”Z实的现象，防止继续拉大学校Z间的差距，产生一批新的薄弱学校。4・4健全法制，严格管理4.4.1健全教育法规，保障基础教育有序开展实现农村贫困地区基础教育公平，还应健全教育法规、完善教育法规，确保教育法规的权威性、公止性、可行性，实现教育公平法律化。首先要确保教育法规的整休性：立法、执法、护法三位一休，缺一不可。不仅要明确各级政府及主管领导干部在的职责、权利和义务，还要实施护法不力追究制度，让人民群众不仅从法律上能享受到教育公平的权利，更重要的是在实践中享受到教育公平的权利；其次要加大教育法规的宣传力度，转变群众观念，让他们深刻意识到，是知识贫乏带來经济的贫困，并树立尊师重教、依法治教的观念，提高群众依法送子 女入学的自觉性；再次要推进基础教育立法工作，加强执法监督，促进基础教育的健康发展。同时，各级政府应加强协调和配合，加大宣传力度，积极动员和组织各种社会力量广泛参与。依法治教是世界各国发展教育的基本经验，教育立法是各国普及义务教育，促进基础教育均衡发展的重要保障。目前，《义务教育法修正案》即将出台、实施，这对于推进基础教育在地区间、学校间的均衡发展具有重要的意义。4.4.2提高农村基础教育管理者水平，推行学校标准化建设农村基础教育的健康发展，离不开农村中小学的学校管理，所以规范农村中小学管理，提高管理者的素质，是当下农村中小学校必须解决的事情。首先要建立“以人为本叩勺管理理念。贯彻以人为本的管理原则，要为师生营造民主、平等的教学环境，要关心教师的精神需求，要充分发挥教师的创造性。只有如此，学校的管理才会发挥出更高的效益。其次要提高学校管理的科学性。学校管理的科学化，包括管理观念的科学化、领导班子结构的最优化、机构设置效率化及决策的科学化。再次，要深入民主化的管理理念。要实现学校管理的民主化，需强化学校管理的民主意识、依靠师生办学，吸收师生参与管理，要使用集中领导与分权领导管理相统一的方法，建立健全教职工代表大会制度。这样才能在学校内部营造一个宽松、和谐、民主、平等的工作坏境，形成学校强大的凝聚力，最终实现学校管理的最佳整体效能，使学校管理工作更富有成效。为了促进农村基础教育的均衡发展，还应该在全国范围内推行中小学标准化建设，使每一所公办的中小学校，教室、实验室、图书馆、操场、校舍、食堂等,都应有统一的配备标准。推进中小学的标准化建设，能有效约束政府合理分配教育资源，使每-所屮小学校，不管是城市的述是农村的，都能按照法定的标准，拥有大体均等的物质条件，从而在基础教育领域形成一个公平竞争的舞台。这是基础教育均衡发展的一个重要环节。推行小小学标准化建设，首要的一步是科学合理地制定中小学基础设施基准。制订基准的目的是使学校的规划设计、建设和管理，政府的经费投入都有章可循。中小学办学标准作为行政法规，是资源配置和规范化管理的依据，政府、教育行政部门必须按此建设和管理屮小学校，努力使所有学校都达标。4.4.3推进农村中小学教师队伍建设，全面提高教师素质振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师。要高度重视农村师资队伍的建设，并把它作为重中Z重的首要问题來抓好，既要“治标"，又要“治木 首先，要加强师资培训。要按照课程改革的要求宏观规划，高度重视教师的培训工作，加大师资培养培训力度，逐步使教师培训工作走上经常化、制度化和标准化，尽快配齐配足配好新课程的学科教师。其次，要加大教育人事制度改革的力度。教师是学校的核心竞争力，学校之间办学水平的差距从根本上讲是师资水平的差距。落后的农村地区、城镇薄弱学校由于区域位置、经济待遇、社会关注度等方面的原因，难以吸引优秀人才，甚至连基本的缺额补员都难以做到，影响了这些学校的发展，进而影响了这些学校学生的受教育质量。因此，非常有必要打破教师与学校之间牢固的对应关系，变“学校的人”为“系统的人"，建立起一整套县域内教师流动的年限规定和流动规则，形成牛动活泼的教师流动机制，促进各级各类学校的均衡和谐发展。再次，统一行政区域内教师津补贴政策和发放标准，由显性的工资上的平等发展到教师实际收入的真正平等。要提高农村教师的福利待遇水平，使之达到或者略高于城镇教师的水平，以便广大农村地区能够“进得来''、“留得住”优秀人才。最后要建立激励制度，学校应每年都应拿出一部分资金，作为对有突出贡献和突出成绩教师的奖励。4.5深化改革，促进公平4.5.1优化农村中小学布局，方便学生就近入学按照“小学就近入学、初中相对集中匕方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量，'的原则，积极稳妥地推进农村中小学布局结构调整，合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距。（1）科学规划，谨慎决策。科学制定方案是成功推进农村屮小学布局调整的前提和基础。要按照实事求是、因地制宜的基本原则，认真开展调查研究工作，切实对本行政区域内农村边远山区、交通不便地区的教育发展状况、人口变动情况和群众的承受能力进行全面、细致、深入地调研，广泛听取社会各方面意见，结合当地经济、社会、文化、地理等客观实际，从有利于优化教育资源配置、提高教育质量与办学效益和方便学生就近入学等原则岀发，研究制定科学的调整方案，反复比较论证，科学谨慎决策，避免因决策失误造成新的教冇资源浪费。（2）实事求是，稳步推进。在实施布局调整前，要将调整方案向当地群众公示，充分听取社会各界的意见，对群众反映强烈的问题要认真做好解释工作，并及时修改、完善方案，不得简单从事,强行撤并。（3）统筹安排，I ■办调发展。低年级学生应就近入学。对于低学龄儿童上学道路偏远、交通不便的，要保留、改建一批小学或教学点。对于学龄儿童少,学牛居住相对分散的，要采取合校分班、走教送教和普及推广教学光盘等方法，为低年级学牛创造学习条件。要加强寄宿制学校的建设和管理。要加快对现有条件较差的寄宿制学校的改造工作，使确需寄宿的学生能进入具备基本条件的寄宿制学校学习。尤其要强化寄宿制学校的管理，确保低学龄学生在校生活和学习的条件，努力为学生健康成长提供一个良好的环境。4.5.2进行教材和课程改革，满足农村中小学生需求我国发展迟缓的农村基础教育正严重地阻碍着我国教育、乃至于整个国民经济的发展。造成其落后的因素众多，其屮根本Z—的课程因素，应给予广泛关注和重视。就农村基础教育而言，“惟城市化叩勺价值倾向衍生着严重的“应试倾向”的教育，严重脱离农村经济生活的实际需求，培养目标不能适应社会发展的要求。针对这种情况，我们应该准确定位，建立具有农村特点的屮小学课程口标体系，应当根据农村经济建设和社会发展的要求以及学牛发展的需要，遵循素质教冇的要求，把国家的一般性的目标要求具体化、多样化，注重课程目标的整体性、基础性、发展性、时代性和差异性。不同地区不同类型农村基础教育课程目标应当有地方特点，小学、初中和高中等不同阶段要有阶段性的目标，以体现发展程度的差别，同一阶段的课程口标屮述应当区分最低要求和较高要求等不同层次，以便于对不同的学生实行分层次施教。当前我们有必要重新审视课程改革下的农村基础教育，重新认识农村基础教育，进而真止地关注农村基础教育，使Z受到公正地对待。这样，基础教育才能真正得到发展，课程改革才能真正起到强国富民的作用。 结论当前，我国社会发展进入了一个前所未有的新阶段。在新的历史吋期，坚持以人为本，树立全而、协调、可持续的发展观是促进社会稳定繁荣的重要举措。农村基础教育不仅是农村教育的基础和重点，而口是提高农民素质的最基本的奠基工程，是实现农村现代化的前提条件。坚持不懈地推进农村义务教育的普及，大力提高农村劳动者的科学文化素质，是当前农村教育带有基础性和全局性的一项战略任务，全社会都应该重视这一问题。实现农村基础教育公平是一项长期的工程，也是一项复朵的社会系统工程，需要农村地区自身的不懈努力及政府和全社会的大力支持，不可能毕其功于一役。只要我们树立止确的公平意识，制定公平合理的教育政策，不断革除影响教育公平的障碍，优化教育公平的环境，相信我国一定能够消除种种教育不公平现象，使农村地区的基础教育真正走向公正与公平，逐步实现教育公平这一伟大理想。 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