王绍光：中国基层财政之困

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1、王绍光：中国基层财政之困上个世纪80年代末90年代初，中央财政陷入了严重的闲境。1993年5月下旬，学者王绍光与胡鞍钢撰写了一份国情报告——《中国国家能力报告》，该报告深刻分析了中央财力下降所要产生的后果。6月中旬，该报告向学术界和新闻界公布Z后,产生了极大的影响，并触发了中国全面推行“分税制”财政体制改革。“分税制”实行至今已冇十余年，国家财政汲取能力获得极大提航但仍冇极大改善的空间。2006年农业税的全面取消，无疑会让原木闲难的县乡级财政雪上加霜，国家财政等相关政策要如何调整才能应对这种局而？

2、国家财政预算体制应该如何改进才能真正实现现代国家的治理？本刊就上述问题对E绍光先生进行专访。分税制导致基层财政困难的说法欠妥《南风窗》（以下简称《南》）：分税制从1994年起正式实施，至今已有十余年，您是否能够谈谈这次财政体制改革所取得的成就，以及它仍然存在的一些缺陷？王绍光（以下简称王）：同工业化国家相比，目前中国中央财政的汲取能力还不算太强,但“收”的问题基本上解决了。当时不解决“收”的问题,“支”的问题无从谈起。1993年、1994年前后，国家税收只占到GDP的10%左右，中央政府只拿到5%

3、左右，已经接近南斯拉夫刖溃询的情形。当时如果不进行分税制改革，不仅财政难以为继，政治风险也极大。分税制改革使得“收”的体制发生了变化，游戏规则更加全而、清晰、透明，国、地税局的分离又使得贯彻游戏规则的机制更可靠，减少了中央和各省Z间的讨价还价（以前是中央和各个省每年谈一次，没有一个制度化的东西）。全世界的经验说明，如果你希望二级政府收了税再跟中央共享，那绝不是理想的制度。在分税制实行之前，中央和省的矛盾非常尖锐，1993年以后（尤其进入21世纪以后），从制度上缓解了中央和省的矛盾。但是分税制改革在

4、制度设计方面仍冇-■些缺陷：一些重要方而的规则不淸，如中央与地方事权的划分；对中央政府的行为没冇宪法约束，如九年制义务教育：以及大量公共资金（预算外和制度外资金）在财政体制外运行......《南》:有一种观点认为,分税制实行Z后,县、乡级财政变得更加困难。您怎么看？王：基层财政的困难是实实在在的，但是要搞淸楚这足为什么°1993年这次谈判，能够把中央和省Z间的财政关系谈淸楚就U经很困难了，当时国务院总理朱基做了很筋妥0—包括个人所得税的妥协、税收返还的妥协、跟广东和上海等地的一些持姝妥协。至于各省

5、内部的财政关系如何，中央没有安推，换言Z，各省白行处理内部各级政府之间的关系，结果就出现了“百花齐放”的局而。1993年谈判的结果从理论上來说是不完全介理的，但杲从政治上讲又杲必需的，政治是要讲妥协的。所以，把县、乡两级财政的闲难归到分税制上是说不过去的,其实跟齐个省内部的财政体制安排是很河关系的。《南》：您指的“各个省内部的财政体制安排”是不是“市管县”的财政体制?目前这种体制是否有什么新的动向?王:是的。当时大多数省选择实行“市管龙”体制，只令浙江坚持省政府直接与县政府打交道，避开地级市这个中

6、间层,这也使得浙江省的县级财政能够•枝独秀。在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。因此，很容易形成这样一种局面：即财权逐级向上集中，事权逐级向下分解。“市管县"的体制安排本來是基于这样一个假设:工商业发达的市税源比较充裕，可以反哺税基较窄的下属县。但实际上事与愿违，在“市管县”的格局下,市级政府往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，想方设法“盘剥”县级政府的财源。结果造成县级财政的巨大缺口。你现在到浙江去看，金华是地级市，而义鸟是金华下而的■•个县，但是义乌却比金华要繁荣,这种地级市

7、不如下属县（区）繁荣的情形近年來在全国是很少见的。后來，人们开始总识到“中间堵塞”的问题，纷纷效仿浙江省经验。从2（X）2年起到2005年末，福建、江苏等省先后开始试行不同形式的“省管县”。2005年7J]12日,在北京召开的中国改苹高层论坛上,国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范囤。后来,温家宝总理乂在全国农村税费改革工作会议上允诺:凡是“具备条件的地方，可以推进'省直管县'的试点”。其实，“省管县”财政体制并不是什么新鲜爭物一在】983年开始的大规模“地市合并、撤地设

8、市"以前，我国-直都是实行的“省管县”财政体制。现在看來，从逻输1：讲，实行“省管县”财政体制，对以打破“市管县”适成的“与县争利”局而，减少市级财政的截流部分,有利于缓解县级财政而临的压力。基层财政之困不容乐观《南》：2006年，我国全面取消农业税，中国的农业是否已经真正进入“无税时代”？费税改革和减免农业税已经大大削减了乡镇政府的收入，农业税全面取消Z后，农村基层政权是否还能正常运转？王：即使全面取消农业税，中国农业离“无税时代”仍有相当距离。现在，虽然农民出卖农产胡不需缴税了