探索省直管县市体制改革

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1、探索省直管县市体制改革井敏中央党校政法部副教授一、我国市管县体制的由来及弊端（一）我国市管县体制的由来我们这一讲来探索一卜•省直接管理县市改革的相关话题。省直管县市体制改革是指原来我们曾经实行的市管县体制改革，所以我们首先來看一下市管县体制是怎么來的，以及为什么要对它进行改革或它存在的-•些弊端。我国的市管理县这样一个体制是20世纪80年代Z后开始实施的，从80年代开始探索,到了21世纪末的时候，基本上在全国各个地方政府的建制中都实现了市管县的体制，这样一个体制Z后就使得我国的地方政府层级就由原来的省、县、乡改为了省、地级市、县、

2、乡四级地方政府。为什么从上世纪80年代要由原來的省、县、乡三级探索的市管县体制呢？当时，它主要一个想解决的问题是城乡分治，原来的省、县、乡，县级政府有市有县，都是省政府下边的一级地方政府，这样就造成了省对市和县的管理中的城乡分治，如有的县级市只是一•个城市，这是当时希望解决的一个主要问题。另外一个希望解决的问题是希望通过发展一些比较大的中心城市，也就是后來的地级市，通过地级市的设置由它來管县，在省和县之间加了这样一个地级市，这在地方來说，在省级来说，相对一个区域来说是一个比较中心的城市，希望发挥这些中心城市的覆盖作用，通过中心城市

3、的发展來带动周围的乡村以及一些县级市的发展。这也是我们当时设置市管县的一个希望实现的冃标。还冇一个，推进城市化的进程，80年代是城市化发展的一个开始，也是希望通过中心城市地级市的发展形成一个示范效应來带动整个城市化的进程，这是我们当初从80年代开始探索市管县希望实现的这样一些冃的，但这样的F1的是否实现了呢？或市管县体制实施Z后，它存在哪些问题了。（-）我国市管县体制的弊端那我们可以看到，市管县体制的一些弊端，我们来分析一下，首先一个，市管县体制与我国的法律來说是无法可依的，最高的法律，根本人法，屮华人民共和国宪法笫30条规定中国

4、地方的行政区划分为省、口治区、直辖市，县或者是口治县、口治州、县级市以及乡，民族乡或镇，这三级地方政府体制。市管县Z后，在省级政府和县级政府Z间加了一个地级市政府，这样一级政府，由原来的宪法规定的我们三级地方政府变成了m级地方政府，和宪法不相符，而且宪法也没有作出相应的修正，首先这是一个很人的问题，我们无法可依，这是一个。另外一个，等于是增加了一个管理层次，由原来的三级变成四级，从中央到地方也有成了五级政府了。管理层次增加必然带来的是管理成本的增加，增加一个地级市意味着增加一级财政和一级政府机构，政府机构是由公务员组成的，所以一级

5、政府rti此而來的所冇的行政消费、行政成木有随之而出现了，增加了管理成木。还有一个问题，增加了管理难度。从上到下，从屮央到对基层乡镇这一级政府共5级政府，我们乂是单一制体制，这是我国的特点。单一制体制意味着什么？很多的公共政策也好,规章也好，法律也好，很多都是由中央政府来制定的，而由下级政府来执行。从中央到地方,如果中央制定的政策要到地方去执行，授基层的乡镇政府这一级，我们要经过从中央到地方四级地方政府层层往下传达，然后往下执行，这个链条增加了，这个链条不仅增加了管理成本，多了--级政府机构以及帶來的H常的行政管理经费的成本，更重

6、要的一个，增加信息链的长度，这种信息链长度的加大不仅可能造成信息失真的可能性加大，同时也使得中央政策一级一级需要卜-级来执行的时候，执行难度加大。所以，很多政策从中央政府出台政策的时候，政策初衷和政策意图都是非常好的，也符合科学化决策的科学化要求，但很多政策经过屮间层次的解读再下传，传到最基层地方政府的时候可能会产生对屮央政府政策的曲解，所以执行难度加大，这是一•个问题。还有一个问题，市管县之后加剧了县域政府的财政闲难，木来我们是想设置一个地级市,依靠地级市的中心城市的作用来带动周围的县域经济的发展，但在很多地方由丁•地级市的力量

7、不够强大，所以，它自身的发展还需要很多资源和项冃支持的时候，它很容易就把原本属于县级政府的财政、资源、项Id等扌II留给地级市发展，让地级市迅速地发展壮人起来，而周围的县域经济并没有得到我们希望得到的发展。所以县域经济相对于原來的省管县体制來说，市管县之后反而是更加困难了，因为乂多了一个一级政府，从省划拨过來的资金、项目要通过地级市，然后才能转到县级市，所以真正落到县级市的时候，地级市进行了大量的截留，使得县级区域的经济发展更加因难，这是我们实行市管县体制Z后出现的问题，这是我们没有想到的一个问题。还有一个，在一些地方出了非常明显

8、的所谓的市卡县、市刮县、市挤县的现象，还是因为地级市不够强人，它需要县的一些资源，特别是在一些地方，如东南沿海地区，它的县域经济反而更加发达，如义乌这样一个市由于有一个小商品批发市场，所以它的经济是非常发达的，经济总量也很高，它是一个县级市，它的上