宋才发：民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨

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1、宋才发：民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨宋才发作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人,法学博上。中央尺族人学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地小国少数民族研究屮心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度雨大研究项1-1（项目批准号：05JJD850009）,国家“985工程”二期建设项H（项H批准号：教匝办[2004]1号）的研究成果。（中央尺族人学法学院，北京10008

2、1）摘要民族地区农村社会保障制度滞后、缺失和封闭性，阻碍着民族地区城市化又好又快发展的进程。打破制约民族地区城市化进程僵局的最佳选择是完善社会保障制度。民族地区必须坚持完善社会保障制度的基本原则，实施农村社会保障制度的创新，创设农民工社会保障制度，推动小城镇社会保障制度的改革。关键词民族地区；城市化建设；农民利益；社会保障社会保障制度是乂好乂快地推进城市化进程的关键。民族地区农村社会保障制度的缺失和城镇社会保障制度的封闭性，严重地阻碍了民族地区城市化的实际进程。民族地区城市化建设需耍建立同民族地区经济社会发

3、展水平相适应的社会保障制度，需要覆盖城镇和农村的城乡社会保障体系作支撑。本文拟就这个问题作些粗浅的法律探讨。社会保障是指一个国家或者地区为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活因难的悄况下，rti政府和社会依法给予物质帮助以保证公民基本生活需要的制度。1935年美国在《社会保障法》中首次使用“社会保障”一词。1986年9月通过的《中共中映关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次在我国最高层次的文件中明确提出社会保障的概念。社会保障不是自发产生的，它是国家

4、为了整个社会的利益通过立法强制实施的。因此，社会保障制度从其诞生之口起就是一种法律制度,是调整社会保障实施过程中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称。任何类型的社会保障制度都只有在法制的轨道上和法治的氛围屮才能良好运行，社会保障制度的发展历程实质上体现了道徳法律化的过程。社会保障制度滞后制约着民族地区城市化进程。民族地区城市化建设呼唤全方位的、规范的社会保障制度，城市化主耍表现为-•种受经济理性原则支配的经济现象。从经济学的角度看，城市化是一个人口和非农产业向城镇集聚的过程，是以市场为基础对劳动力、资本、

5、土地等资源进行非农化配置的结果。我国城市化严重滞后于经济社会发展的事实说明，城市化滞示同然受到经济发展的制约，但更主要的是受到制度的制约。改革开放以来我国城市化进程不断加快，警如，1978—2004年，城市化水平由不足18%提高到41.8%叭随着我国城市化进入有效需求不足的新阶段，城市化的运行机制已经发生深刻的变化。这突出地表现在与20世纪80年代相比，90年代以來的城市化速度呈下降之势，城市化速度受体制和政策的深度制约FI益明显。1978—1993年我国城市化水平每年平均提高0.68个百分点，而1996—

6、1998年，城市化水平每年平均提高（）.45个百分点叫从现实经济关系的内在逻辑来看，在我国经济体制转型期，城市化进程受阻的宜接原因是就业岗位减少或者增加缓慢；就业岗位减少或者增加缓慢是因为买方市场过早形成；买方市场过早形成是因为农村市场启动困难；农村市场启动困难是因为农民收入增长缓慢；农民收入增长缓慢是因为我国农村人多地少；农村人多地少是因为剩余劳动力不能有效转移；剩余劳动力不能有效转移是因为八籍制度的朿缚；户籍制度束缚是因为社会保障瓶颈的制约；社会保障瓶颈的制约使农民被排斥在社会保障制度之外；农民被排斥在

7、社会保障制度之外使城市化的风险增加；农民城市化风险的增加使农民进城并不踊跃；城镇对农民吸引力不足使农民难以占愿放弃农村土地；农民不愿意放弃农村土地便规模经营难以实现；小农经济的发展又制约市场的扩大；缺乏足够市场支撑的非农产业必然难以快速发展；非农产业发展缓慢必然难以提供大量就业岗位；就业岗位减少或者增加缓慢必然使城市化进程受阻。如此循坏往复最终形成难以打破的僵局。虽然政府多次改革户籍制度，逐步放宽对农民进入城镇的限制，但是户籍制度改苹只是城市化的突破口，而社会保障制度才是城市化的关键。八籍制度改革的最终成功

8、也必须以完善社会保障制度为前提。我国如果能够尽快完善社会保障体系，整个改革发展和城市化的进程都町能加快。社会保障制度缺失阻碍着民族地区城市化进程。民族地区农村社会保障制度的缺失主要反映在如卜-儿个方面：(1)民族自治地方政府对农村社会保障的认识不到位。不少领导只把农村社会保障看作是民政部门的一项具体业务，并没有充分地认识到这是各级政府的i项重要职能。甚至冇人还认为农村计划生育政策相对宽松一些，农村养老仍然可以主要