宋才发：土地流转中耕地保护法律问题探讨

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1、.宋才发：土地流转中耕地保护的法律问题探讨土地流转中耕地保护的法律问题探讨马国辉宋才发*作者简介马国辉（1982—），苗族，贵州省遵义市人，中央民族大学法学院2012级在读博士生，研究方向为“民族地区经济法律制度研究”。宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、国家二级教授，博士生导师，主要从事民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；2013年度国家社科基金项目：民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究（项目批准号：13B

2、MZ076）的研究成果之一。（中央民族大学　法学院，北京100081）摘要土地流转是农民实现对承包土地经济权利的重要方式之一。土地流转必须保证农地用途不改变，土地产权制度改革的基本底线不突破，必须强化管控落实最严格的耕地保护制度。要深化农村土地管理制度改革，落实耕地数量和质量占补平衡制度，建设高标准的基本农田，注重维护耕地保护者的合法权益。关键词土地流转；耕地保护；占补平衡；基本农田土地流转是指拥有土地承包经营权的农户，将土地经营权转让给本集体内部的农户或者其他经济组织的行为，是土地承包者实现对承包土地经济权利的一种方式。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

3、定》，首次提出要赋予农民对其所承包的土地依法享有占有、使用、收益的权利，依法享有承包土地合法流转、土地承包经营权抵押、担保的权利，允许并鼓励农民以其承包土地经营权入股的方式发展农业产业化经营。加快农村土地经营权流转有利于促进农业规模化经营，为农业现代化奠定坚实的基础。本文拟就土地流转中耕地保护的相关法律问题略陈管见。一、在土地流转中保护耕地的制度性安排土地流转必须保证农地用途不改变。推进农村土地承包经营权流转的目的和出发点是为了提高农业生产效率，增加农民的财产性收入，重点是支持和鼓励农民发展粮食生产。尽管国家取消了农业税并且以最低收购保护价保护农民的种粮积极性，但是仍然无法抵消化肥、农药

4、、种子价格连年上涨带来的负面效应。由于种植粮食的比较效益偏低，使得农村土地承包经营权流转“非粮化”倾向具有不可避免性。据有关统计数据显示，到2013年底全国共流转农民承包耕地3.4亿亩，实现农业规模经营面积在50亩以上的个体专业大户，首次实现并突破287万户，家庭农场的数量也首次超过87万个截至2013年底，全国承包耕地流转面积达3.4亿亩，是2008年底的3.1倍，流转的比例达到26%，比2008年底提高17.1个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。李慧.土地如何“转”起来[N].光明日报,2014-03-24(10).。与此同时我们也必须清醒地

5、看到，一些地方确实出现了土地流转“非农化”的倾向。譬如，有少数地方通过土地流转方式，以观光园、生态园等形式改头换面地把农地改做其他用途。因而各级地方政府一定要坚持严格的土地用途管制政策，严禁破坏农用地、圈占闲置可利用土地、撂荒耕地，对违法违规圈地行为要依法予以严厉打击，确保13亿中国人饭碗的耕地面积不减少。中央政府极力推进农村土地承包经营权流转，不是为了盲目地鼓励工商资本到农村去随意圈地，从一开始就提出要对工商业租赁农户承包地设置严格的门槛工商企业到农村租赁土地的门槛：一是不得改变土地所有权性质，二是不得改变土地的用途，三是不能损害农民权益。“土地承包权”作为物权不允许抵押。。但是有些地

6、方也确实出现了“借改革之名，..行圈地之实”的不良现象。不少工商资本到农村圈地的目的并不是为了种粮，而是同少数基层干部互相勾结搞非农业建设。不久前国土资源部发出《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，强调要严防和制止农村集体土地流转“非农化”问题。当下必须参照现行农村集体土地流转“非农化”的禁止性规定，加快完善对农村集体土地流转“非粮化”的相关法律责任条款，提升农村集体流转土地耕地保护的法治化水平。尤其要加强土地用途管制执法检查，及时查处流转耕地未经批准转为非农建设、违法违规利用基本农田及耕地“非粮化”破坏种植条件的行为，确保农村集体土地流转用途符合法律政策的规定。土地产权制度改革

7、的基本底线不能突破。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进农村土地产权制度改革，支持和鼓励具备条件的农民对自己所承包的农业用地实行有序流转。这里所论及的农业用地“有序流转”，说到底就是要义无反顾地坚持依法、自愿、有偿的原则，切实依法保障农民的合法土地权益。农村集体土地流不流转、以什么价格流转、流转多长时间为宜，所有这些都必须由农民自己说了算，千万不能再像过去那样由当地干部说了算，只有农民才是农地流转的主体，才有权自