基层乡村政权体制改革问题研究

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1、基层乡村政权体制改革问题研究　　【摘要】现行乡政村治的治理模式是在改革开放以后建立起来的。因为传统制度路径依赖效应的影响，以及新旧两种制度的不相容性等因素，造成了体制改革的一系列困境。而政府的政策选择、政策顺序的合理安排，是突破体制改革困境，实现从集权压力型政府向民主合作型政府转变的可供选择的对策。【关键词】乡村政权改革乡村治理模式困境对策改革开放以后确立的乡政村治模式，对基层乡村社会的经济发展和秩序稳定发挥了重要作用。但是随着行政体制改革的持续深入、经济环境的巨大变迁，这种乡政村治的基层政权模式也发

2、生了深刻危机。深化基层政权改革，变革乡村社会治理模式，成为基层政权建设的重要内容。乡村治理模式面临的困境　　如何完善基层政权治理模式,学术界提出了许多改革设想，在社会实践过程中也进行了许多尝试。通过对过去几年改革实践的分析，特别是对改革困境的分析，不仅可以矫正改革过程中出现的一些偏差，而且可以为改革提供新的理念和思路，为基层政权建设寻求新的突破点。具体而言,乡村治理模式在改革实践中面临的困境主要有三个方面。　　目标选择的困境。国家(公共权力)的存在具有双重目标，一是统治者的租金最大化，即政治支持最大化

3、;二是降低交易费用，实现社会总产出的最大化。双重目标之间总是冲突的，国家在供给制度的时候首先会进行预期政治收益与政治成本的计算，并努力兼顾社会总产出最大化的目标，力图在政治收益与社会收益之间找到平衡点。①　　在乡村政权体制改革的目标选择方面，要实现从传统的压力型体制向民主合作体制转变。②即基层乡村政权体制建设要逐步实现民主化、法治化、效能化等基本目标。或者说在保障政治收益的前提下，实现社会收益的增加。但是，在体制改革具体目标选择上，类似的帕累托最优的选择并不存在。广泛的探索和争论是乡村政权体制改革必然

4、面临的一种困境。如村治实践领域，目前基本是全面放开的策略。因此，在现实中出现了依法自治制、组合竞选制、赔偿协议制、支书(部)包办制、“一肩挑”制五种基本类型。③前面三类基本属于依法自治类型，后面两类属于包办代替或支部、村委领导权与管理权混淆不清的类型。乡镇体制改革方面，也出现多元化的目标选择争论。概括而言，主要有五个方面：一是关于乡镇政府去留的争论。部分学者主张取消乡镇政府。如徐勇建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构;于建嵘、沈延生则建议将村民自治向上延伸，

5、实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。李昌平、卢立、潘维等人则认为应该保留乡镇政府。二是乡镇职能是强化还是弱化的争论。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，基于规范市场、保护弱者、维护社会稳定等因素，乡镇政府的作用应当逐步增强。主张弱化的认为乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，应当实行消极行政。三是乡镇规模是大还是小的争论。一些人基于交通、信息传输能力的提高，建议进一步推进乡镇撤并，扩大乡镇规模。另一些人从便民服务角度出发，建议乡镇规模不宜过大。四是乡镇干部是否应当

6、大幅度精减的争论。学者从不同的角度，得出不同的官民比例，由此提出应该产生对乡镇干部精简的争论。五是乡镇干部选任机制上，是否应当加快推进乡镇长直选步伐的争论。虽然目前已经出现乡镇长直选的一些试点，但是对于在现阶段实行直选条件是否成熟，理论界存在许多争议。④实践方面，也出现了各种创新性的尝试，如“温岭模式”、乡镇长直选、撤销乡镇政协、撤并乡镇政府、“乡财县管”等等，各种试点性改革措施在各地逐渐展开，并取得了许多经验成果。但是改革实践也出现了许多新的矛盾，众所公认的改革模式还远没有形成。探索并确立改革的具体

7、目标，依然是基层政权改革面临的首要困境。　　路径选择的困境。中国体制改革走的是一种自下而上、从边缘到核心的渐进式路线。具体而言，中国基层乡村政权改革在纵向上是沿着村—乡镇—县—省的路线逐级展开，在横向上沿着经济与社会—行政体制—政治体制的路线展开，这符合中国政治领导人最初的设想，也基本符合乡村政权改革的实践进程。但是陷入严格的逐级扩展程序的渐进式改革同样容易产生困境。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付引用了基层干部的比喻，指出实行村民自治就“相当于把螃蟹的腿砍了”，乡政府成了“无腿的螃蟹”，螃蟹没腿

8、了怎么走?⑤但是如果螃蟹还保留着八条腿，那又意味着村民自治的原则、程序必然受到干扰，甚至名存实亡。同样，在“乡镇—县”关系上，在横向体制改革的路径选择上，同样存在这样一种困境。因此，如果我们严格遵循自下而上、自边缘到核心的渐进路线，那么乡村政权体制改革必然会受路径依赖效应的影响，从而受制于传统的体制和规则，无法实现改革的突破。结果变异的困境。基层乡村政权体制改革的目标选择困境、路径选择困境，又必然会对改革的结果发生影响，导致改革的结果变异。具体而言，就是