农村基层政权研究的有关问题论文

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1、农村基层政权研究的有关问题论文为了准备“农村基层政权研究”的课题，近日在阅读有关的理论和经验研究著作。“中国基层政权研究会”的三本成果——《中国乡镇选举制度》(以下简称《现状》)、《中国农村村民委员会换届选举制度》(以下简称《选举制度》)、及《中国农村村民代表会议制度》(以下简称《会议制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于这些书目的两个特征：第一，它提供了不同经济发展地区乡镇政权建设现状的调查报告；第二，它反映了国家级行政部门对于基层政权的“问题意议”，也可以说是“问题取向”。在我看来，这两个方面都有极强的学术分析价值，调查由人去做，这个人必须带着问题去.freel，张静，1995

2、)，即兼有政治的(自下而上的利益传输)和行政的(自上而下的决策执行)两项功能。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制，而无民意吸纳的不健全，没有这两方面的基层政权中的互相包容，基层政权难以有稳固的社会基础，我们的所有讨论就从这里开始。二首先一个问题是，目前基层政权是否能够将上述两项功能合并起来?它的合并动力是什幺?行政体现的是管制权，代表国家，吸收民意体现的是自主权，代表村民；行政的权威来自国家的委任，而使行政权威有效的合法性又来自村民。村干部如何认定这种双重角色呢?如果发生了角色重突他们的选择是什幺呢?《现状》提供的基层调查说明，这些重突

3、不仅确有、而且广泛地存在(页281—282)。一个实验性的解决的办法是通过“村民代表大会”集中意见、并产生村级管理人员，由“民选”人员代理国家行政的职能，让“政治”和“行政”通过村民委员会统一起来。对基层政治人物进行“行政吸纳”(金耀基，1988)，这在行政主导的社会结构下，不失为一种可能的实践。但是，在实际操作上我们看到，这个目的在于基层自治的制度，不仅是依靠行政力量自上而下推行的——因而不少村民感到与己无关(《选举制度》，93页)，村民会议难以召开(《会议制度》，15页)；而且组织者还要求村民代表会议的决策符合下列原则：(1)保证上级方针、路线、政策和法规的贯彻执行；(2)保证政

4、府行政任务的完成；(3)符合多数村民利益，不损害友邻集体和个人利益；(4)决议多数通过(《会议制度》，83页)。这些规定赋予了村民会议明显的行政性质，而它的“吸收民意”内容虽然受到绝对的重视，但难以享有结构上的保证，因为重行政而轻政治的程序，很方便受到行政的操纵，而吸收民意的不畅，往往是基层政权卷进重突的原因。除了来自上面的行政动力之外，村民作为行动者主体实际上处于“被组织”(被动)状态，“被动”意味着利益上无涉，那幺，第二轨道“吸收民意”的政治性功能还是没有真正建立起来。80年代以来的农村基层政权建设，是在“政社分开”的背景下开始的，原因是政社统一的人民公社体制已经不能适应分散经营

5、的农业生产方式。政社分开意味着政府取消了原有的生产组织职能，专事管理。政府退出生产组织者的角色，使得农民的生产活动渐渐离开了政府处理事务的范围，它标志着50年代以来，随着新政权建立起来的个体农民对国家体制的有组织内聚结构正处于变化之中。这个变化的主要趋向是：基层生产资源的控制结构在分化，从人民公社一个中心向系属机构、乡属机构、乡镇企业等实力单位的多中心分化；另一方面，支配性权威的中心在下落，由公社下落到村庄曾级(level)。这个“分化”和“下落”现实带来了利益和权力的重新整合问题，虽然整合困难在《现状》一书中多以行政制肘的面目出现，但它们实质上反映了(行政外衣下的)利益支配权的重突

6、现实。类似“乡镇财政的多头化和条条行政”问题(页34—42)、乡级政府要求对系属单位拥有指挥权的问题(页174)，系派驻乡机构形成独立于乡的“土围子”问题(页216)等等，都反映了多个行动者组织竞争控制范围的现象。而且，这些行动者组织还处于不断的膨胀中，证据是乡镇机构的增长、人员的增加和财政支出的扩大(页16、页24—25)，已经越来越脱离国家控制的标准。这样，1979年以前的一元化领导难以持续，如何处理这种行政(组织)化了的各利益群体之间的关系，至今没有形成新的办法。用联席会议进行决策矛盾更多，这是各地的普遍问题，更重要的是，这些利益竞争将更广泛的群体——农民甩到一旁。通常的经验是

7、，有组织的利益表达有较强的影响力，而分散利益必须相对集中并进入常规的传达渠道，才能产生力量或受到重视。那幺，相对于上述组织化的利益团体而言，农民本身的利益需求是否也被组织起来(还是根本就位于现有的组织形式之外)?农民的利益表达是否仍处于分散状态?他们是否已经进入了利益集中、传输、交换的现有轨道?注意这一点，可以测量农民的需求是否能够、或大多大程度上反映到国家的农业政策中。同时，从基层政权的角度看，也可以测量它在组织分散利益进入国家体制方面的作用。如果乡镇政