关于行政机关负责人出庭应诉制度的简单思考

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1、关于“行政机关负责人出庭应诉”制度的简单思考2014年11月1日上午，十二届全国人大常委会第^一次会议以152票赞成、0票反对、5票弃权，高票通过了关于修改行政诉讼法的决定。行政诉讼法，这部以创设“民告官”制度而著称的法律成为党的十八届四中全会后，国家立法机关修改通过的第一部法律。其屮第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”事实上，在行政诉讼法设定这项制度Z前，实务中已冇“行政首长出庭”案例出现。被誉为中华人民共和国成立后的第一个“民告官”案件即是时任苍南县县长的黄德余代表苍南县人民政府出庭。然而，在此后的20多年里

2、“吊诡的是，在行政诉讼法实施的过程屮，行政首长不出庭应诉却成为极为普遍的现象”。*后来进入新世纪，随着法治国家建设的不断发展，各地对行政机关负责人出庭应诉的规定和实践不断增多，经验积累不断丰富。彳最终被这一实践被作为制度规定在《行政诉讼法》中。一、“行政机关负责人应当出庭应诉”纳入行政法之原因分析本次《行政诉讼法》新增“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”规定是因为“有些常委委员、地方、法院和社会公众提出，行政诉讼是'民告官'的制度，应当对行政机关负责人出庭应诉提出要求。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机

3、关负责人依法行政的意识，应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法，对行政机关负责人出庭应诉作出可行的规ch?”3疋o“行政首长出庭应诉是指行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的首长亲自出庭应诉的一项诉讼制度"行政首长出庭应诉制度在实■章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[J]2关于各地实践的情形参见“章志远.行政诉讼屮的行政首长出庭应诉制度研究[J]”和黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J]3全国人民代表人会法律委员会关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》修改情况的汇报4章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究[

4、J]践中孕育出来的一个本土化制度，在木次行政诉讼法修改Z前，最高人民法院和国务院出台的文件中已经冇了要求行政首长出庭的规定，地方对行政首长出庭的规定和要求更是不断增多，各地的实践成为木次行政诉讼法修改将该制度纳入的重要规范和实践基础。关于行政首长岀庭应诉制度形成过程的实践和规范基础可以参看“章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究［J］”崔秀红.对我国行政首长出庭应诉的反思与建议［J］详细论述参见'‘章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究［JJ”虽然这项制度已经在地方上实行多年，并月•尝试的地方不断增多，这项制度地也实施产生了良好的社会效果，例如对行政案件的审理产生

5、了良好效杲，增强了行政机关依法行政的意识，提高了执法水平，提高了司法审判的权威等。6但是，根据我国《立法法》第八条“下列事项只能制定法律：……（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”这些规定及实践是没冇法律基础的。这应该也是该项制度被纳入本次修法内容的重要原因。另外，之前的制度制定和制度实践显出运动化、形式化、庸俗化的误区「所谓运动化，是指在“化解社会矛盾、促进社会和谐”主流政治话语的影响，极具功利色彩、一浪高于一浪的制度创新在司法系统盛行开来，行政首t出庭应诉制就是新一轮运动化创新风潮的代表。而形式化集屮体现在文本规定和出庭实践

6、两个方面。齐地规则“雷同”甚至“抄袭”的现象十分突出，文件木身沦为新的摆设；行政首长“出庭不出声”“出声不出彩”的种种怪象彰显了行政首长出庭应诉制度形式化的倾向，与最初的口的几乎完全是背道而驰。行政首t岀庭应诉制度的庸俗化误区集中表现为三个方面的“异象”：一是庭审地点和场景布置上的异彖。如“圆桌审判”、到被诉行政机关开庭“庭审进机关”二是审判长级别对等的异象，行政首长亲自出庭应诉时，法院同样予以高规格对待，往往曲院长或副院长（至少也是行政庭长）亲自担任审判长，“行政首长与审判长层级对等”，三是庭审结果上的异象。畸高的协调和解率和畸低的原告胜诉率之间的强烈反差还是让人不免产生疑

7、问：行政首t出庭与否是否以法院事先承诺“确保胜诉”作为前捉？章志远教授并没有对“行政首长出庭应诉”制度出现“运动化、形式化、庸俗化”的误区做出解释。笔者认为，在国家没冇通过基本法律的形式对这一制度做统一的规范的情况卜・，依据《行政诉讼法》第三十一条“当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人”的规定，行政首长冇亲自岀庭应诉和委托代理人出庭应诉的选择权。而各地以地方政府规章或者地方性法规来强制要求行政首长出庭应诉与其上位法冲突。依据我国《宪法》第九十条规定“国务院各部部长、各姿员会主任负责本部门的