关于行政机关法定代表人出庭应诉的思考

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1、关于行政机关法定代表人出庭应诉的思考［摘要］行政机关法定代表人出庭应诉是行政诉讼中行政机关法定代表人作为行政机关负责人出席法庭进行应诉的活动。行政机关法定代表人作为行政机关的主要负责人，应作为第一顺序人出庭应诉。实践中行政机关法定代表人出庭应诉率偏低，出庭应诉不发声情况普遍存在，根本原因在于行政机关负责人出庭应诉制度本身。在综合行政争议解决、宣示性功能实现和成本效益权衡等因素的基础上，明确行政机关法定代表人出庭应诉范围，人民法院建议行政机关法定代表人出庭应诉相配合，注重行政机关法定代表人应诉能力的提高，最终实现行政诉讼立法的预期价值。［关键词］行政机关；法

2、定代表人；出庭应诉中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1008410X(2018)01006605行政机关负责人出庭应诉是全面推进依法行政、建设法治政府的重要举措。新修订的《行政诉讼法》将地方法治实践上升为国家法律，确立行政机关负责人出庭应诉制度，彰显“中国智慧、本土经验”的理论气质［1］，为解决行政纠纷，保护行政相对人的合法权益提供了法律保障。就行政机关负责人的范围而言，最高人民法院关于适用《行政诉讼法》若干问题解释（以下简称《解释》）第五条规定：行政机关负责人包括正职和副职负责人；最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知（以下简称《通知》

3、）扩大了行政机关负责人范围，除正职、副职负责人外，其他参与分管的负责人也属于行政机关负责人的范畴。在诉讼法意义上，行政机关的正职负责人是行政机关的法定代表人，而《行政诉讼法》及相关规范性文件对于行政机关法定代表人与其他负责人之间出庭应诉分工及运作规则缺乏统一的规定，行政机关法定代表人因主观上不愿意出庭或因客观上公务繁怡不能出庭导致出庭应诉制度异化，对行政机关法定代表人出庭应诉制度实施中存在的问题有必要予以关注。一、行政机关法定代表人出庭应诉存在的问题在法院倡导、党委领导及政府主导下，行政机关负责人出庭应诉最终上升为法律制度，确立起被诉行政机关负责人出庭应诉

4、为原则，行政机关相应人员出庭是例外，只委托律师出庭是违法的模式［2］。如今仅委托律师代理行政机关出庭应诉的现象有所改观，行政机关负责人不出庭应诉闲题得到初步解决，但行政机关法定代表人作为出庭应诉的第一顺位者出庭应诉还存在诸多问题。（一）行政机关法定代表人出庭应诉率偏低在中国裁判文书网以“行政机关负责人出庭”为关键词检索到裁判文书215份，行政机关负责人未出庭应诉的达到33%，而在出庭应诉的负责人中，副职负责人出庭占绝大多数，行政机关法定代表人极少出庭［3］。北京市近三年来行政机关负责人出庭的案件有二百余件，行政机关法定代表人出庭应诉的比例仅为30%左右，大

5、多数案件均为行政机关的副职出庭应诉，而且法定代表人出庭往往是矛盾并不激烈或预期胜诉的案件［4］（P59）。2016年上海市人民法院受理行政案件6695件，但行政首长出庭应诉率仅为笔者通过中国裁判文书网对运城市中级人民法院2017年1月1日至2017年6月1日行政案件检索发现，运城市中级人民法院共审理37个行政案件，其中4个撤诉，1份判决没有说明诉讼参与人到庭情况，法定代表人出庭案件仅有2个，出庭应诉率仅3%。（二）出庭应诉而不诉的情况普遍存在出庭应诉是出庭和应诉两个行为的结合，不是“出庭”和“应诉”的简单相加，而是一种紧密的有机统一，出庭应诉应当符合实现其

6、目的实质性要求，不仅“人要到”而且“事要做”［6］。实践中行政机关法定代表人出席法庭，却不发声，只履行程序性义务现象普遍存在，难以发挥有别于诉讼代理人的独特作用，无法实现设立该制度的预期目标。如2006年至2012年间，宁波奉化市人民法院共受理168件行政案件，行政首长应诉率为100%，但没有一个行政首长亲自答辩［7］。《法制日报》以《行政机关负责人‘出庭不出声的问题亟待解决》对乌鲁木齐市人民法院行政机关负责人出庭应诉情况进行报道［8］。云南省高级人民法院发布的行政审判白皮书显示，“2015年，云南省行政机关负责人出庭应诉率为47.97%，同比上升25.3

7、4%,但不少负责人‘出庭不出声出庭效果并不理。”［9］行政机关负责人出庭应诉要做到“三出”（既出庭、又出声、还要出效果）才算合格。（三）行政机关法定代表人出庭政治味浓《行政诉讼法》确立行政机关负责人出庭制度后，中央全面深化改革领导小组、国务院办公厅及最高人民法院相继下发文件予以落实，各地迅速回应相继制定具体办法，不自觉地“运动化”、“形式化”、“庸俗化”［10］。如有的地方规定行政机关本年度第一起行政案件被诉行政机关负责人应出庭应诉；有的规定被诉行政机关正职负责人每年度至少应出庭一次；有的规定行政机关负责人出庭应诉在被诉行政案件中应达到一定的比例。而國务院

8、办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（以下简称《意见》）将行