城乡二元户籍体制之形成

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1、城乡二元户籍体制之形成城乡二元户籍体制之形成中国当代城乡户籍二元制度是一个老话题，但也是一个常说常新的话题，也是现在学界和社会大众不绝于口的热门话题。刈•于城乡户籍二元制度产生的弊端问题，大家可以说很多，媒体上口诛笔伐的声音一•直持续不断，各种各样的改革方案也层出不穷。归结到一点，这是一个既没冇实现公平，也没冇实现效率的制度，必须耍改革。但是，对于这个二元户籍制度怎么形成的？它和我们历史上的户籍制度有什么联系？这个情况人们未必都很清茏。所以我们在谈改革时，在谈现在的问题时，绝不能够就事论事，必须把制度的形成放在历史的纵深感上去理解、去认识。这样，我们才能対制度深层次形成的原因冇进一步的了

2、解，改革才能下药对症。我这里讲的主要是中国当代城乡二元户籍制度的形成和确立过程，至于改革开放以后的演变和现在的问题不是我今天讲的主题。什么叫中国当代城乡二元户籍制度？我们讲到城乡二元户籍制度首先讲一下它的法定标志。1958年1月中华人民共和国颁布了《户口登记条例》，这是个法定标志。在这个法定标志之下，长期附着了很多的东西，比如说粮油供给制度、劳动就业制度、页疗保健制度、教育制度、住宅制度、社会福利制度等十几项制度，这些制度显示出城里人和农村人的不同身份的区别。城里人所享受的待遇农村人享受不到，由此而形成了一套城乡隔离的待遇体制。这个户籍制度把我们的全体国民分成了城镇人口和农村人口，这个事

3、情在古今中外都是罕见的，可以说这一项制度是独具中国特色的制度安排。但这项制度不是从中共49年建国就开始设定的，也不是和过去的传统户籍制度直接挂钩。从历史考察来讲，我们可以看到传统户籍制度和现代户籍制度还有很人不同，我们讲到现代化，讲到现代社会、现代国家，首先我们耍捉一个〃民主〃‘'民权”的问题，传统户籍制度是没有这个的。中国的传统户籍制度源远流长，在春秋时期已经萌芽，在秦汉时期就已经形成，“编户齐民”，那这个制度标志是什么？是皇权专制主义下纳贡制度的表现，耍臣民给皇朝纳粮、纳税、服兵役。现代户籍制度不一样，现代户籍制度是要保障公民的口由平等权利。所以从传统户籍制度到现代制度的转变意味着公

4、民的身份从义务木位到权利木位、从臣民身份到公民身份、从人身依附到独立人格。所以我们把现代户籍制度的建立当成现代社会建立的一个标志。中国戸籍制度从纳粮、赋税作为国家臣民的传统户籍制度向现代公民制度转型，是从晚清开始的。晚淸时，晩淸政府准备搞君主立宪，认为各国搞立宪必须核定自己的人民有多少，才能够进行选举，才能搞立宪。为了立宪的需要，在1911年晚清政府制定了第一部具有现代法律意义的《户籍法》，但这个户籍法没冇来得及实行，辛亥革命就爆发了。但这部《户籍法》的制定，对后來丿力届政府的户政制度建设影响很深远。后來的北洋政府、南京政府都冇一个承继前代良法的理念，即前朝制泄的法律能够适用的都继承。所

5、以晚清制定的《户籍法》的私权原则在以后的历届政府中都继承下来了。在近代丿力史上对户籍制度最重视的是国民党政府，这跟国民党的执政理念有关。国民党政治建设的设计路线图是从“军政"到"训政”再到“宪政”，孙中山在《建国大纲》中讲的训政，是以“县”为本位，训政首先要核定县的人口，然后实行县的各项改革。所以国民党政府对户籍制度的建设非常重视。他们一直讲〃户政为庶政之母〃，各项法律、各项条文必须在户政制度的基础上才能实行。户政制度对以提供各项法律执行的一个依据。国民党政府疋都南京后，1931年正式颁布了户籍法，以后修改了一次。抗战时期国民政府各项政策都停顿了，但户籍制度的建设没有停顿，退到了大西南，

6、还是搞戸政人员培训与户籍法的修订。抗日战争结束以后，1946年国民党政府准备实行宪政，还政于民，这吋候公布了第二次修正的《户籍法》。这个户籍法从法律条文来讲非常完备，但这个户籍法没冇实行下去，因为国共内战，国民党打败逃到台湾，把户籍法也带到了台湾。台湾现在使用的基木上还是1946年修改的《户籍法》,当然后來也进行过修改。大陆从晩清到国民政府，经过了丿力代政府修订的《户籍法》，在1949年被否定。政法大学的同学也知道，1949年2月中共中央发了一道指示，〃废除国民党的六法全书和相关法律〃，《户籍法》自然也在废除Z列。废除这个法律以后，中国共产党就在另一个空口地上重新建了一套户政管理体系。那

7、中国共产党的户政理念是什么？中国共产党从成立Z口起也是要求民主的，并月•为中国的民主、自由、独立、富强而侖斗了多年。在中共七大上，毛泽东在报告里说〃人民的言论、出版、集会、结社、信仰、思想和身体这儿项自由，是最重要的自由〃，这个自由只冇在解放区才实现。在这次会议上毛泽东对中国发展的现代化询景做了预测，他说：“农民是中国最大的民主派，动员了农民就赢得了这场战争，而且在将来的发展中，农民又是工业化建设的后备军，几千万农民从农村到城市”。