公共支出決策模式之剖析

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1、公共支出決策模式之剖析(TheModelsofPublicExpenditureDecisionMaking)徐仁輝(世新大學行政管理系副教授)公共支出決策目的在配置政府經費預算於不同的政事、功能、部門與用途,以提昇社會福利，因此考量的是資源效率、公平正義、以及總體經濟目標等規範原則。然而，由於龐大的預算資源係各方利益爭逐的對象，因此公共支出決策更是政治決策過程的中心(Wildavsky,1964)0換句話說預算是技術性的也是政治性的(Rubin,1988)。福利經濟學或傳統財政學理論，視政府爲整個社會的一個決策單位，配置公共支出以追求社會福利的最大化。公共選擇學

2、派(PublicChoiceSchool)的硏究，則視政府決策爲代表理性追求個人私利的集體選擇；公共支出決策由追逐個人利益的預算參與者透過投票過程所決定。至於從傳統政治學的硏究出發，主宰預算理論多年的遞增主義(Incrementalism)?其假設係預算參與者在有限的理性(boundedrationality)與決策時間限制下，公共支出的制訂受決策過程與互動形式的影響，預算經常係以遞增方式編列。惟自1970年代石油危機以來世界主要工業阈家皆面臨財政困境，採行緊縮預算(cutbackingbudgeting)，預算決策出現重大的改變，偏重由上而下的方式，對於遞增主義

3、所強調的由下而上決策方式產生極大的衝擊。最近的預算決策硏究更重視預算與所處社會、政治與經濟環境的關係，以及內部參與者互動的影響(Rubin,1992)。換句話說，預算決策與外在的環境，以及內在制度有密切關係,本文作者試圖引用新制度經濟學(NewInstitutionalEconomics)的硏究予以解釋。貳＞公共支出決策的硏究途徑公共支出的硏究途徑，可以從決策本質係所謂的實質理性(substantiverationality)^程序理性(proceduralrationality)予以分類硏究0所謂實質的理性選擇模型係指個人的偏好可清楚界定，選擇方案時利用成本效益

4、等方法，作出最佳選擇以最大化效用爲目標。這個模型基本假設係指在完全確定與資訊充分的情況下,因此不存在不確定性、人類的認知限制、偏好改變、與目標不明確等問題，基本上福利經濟學經濟學與公共選擇學派的硏究皆屬之。但就參與決策者的目標言，前者考量的是公共利益，後者考量的是個人利益(Mueller,1989)。在集體選擇(collectivechoice)方面，福利經濟學假設社會係單一凝聚的實體，政府在許多方案中作選擇以追求社會福利的最大化；對於公共支出的決策模型係建立在規範性的觀^(Normativeperspective)±。公共選擇理論則認爲社會存在不同的利益與目標，

5、有關公共支出決策的硏究包括官僚預算行爲、利益團體、選舉週期等。依據Simon(1976)的定義，行爲程序理性係指經過適當深思熟慮後的結果，程序理性決定於產生的過程。但由於不確定性、資訊不完全、計算能力限制等，即使每個決策者理性的去作選擇，亦無法獲得最大化的目標(即實質理性)，而是改爲獲得滿意的(satisficing)結果。因此，程序理性著重的是理性選擇的過程而非結果(Bosu,1995)。在決策者認知的過程中，經常使用來作決策依據的包括過去累積的資訊、過去的經驗、選擇性的直覺判斷、及其他簡單的解決問題方法，可能達到的選擇方案只要符合某些條件後，即停止進一步的搜尋

6、或分析。也就是'決策者找到了滿意的結果，而非最佳的結果。在集體選擇方面'程序理性決定於總計的制^(aggregatinginstitutions)»如所使用的協約、規範或規則等'也受到組織內權力分配的方式所影響。遞增主義的硏究則屬於程序理性，同時它承襲傳統政治學的硏究，假設參與預算決策的政治人物追求的是公共利益(Mueller,1989)，而較少觸及參與者之個人利益。至於近十餘年來以來各阈推動企業化預算制度(Entrepreneurialbudgeting)或稱新績效預算(Newperformancebudgeting)?主要作法係對支出設限，而預算的編列則採彈性

7、授權方式，以績效爲編列基^(Cothran,1993)。這項制度改革係體驗到預算決策者追求個人利益目標存在的事實，同時也認清目標不一致、資訊不對稱、認知有限等造成的程序理性。這項制度改革，目的在讓不同參與者個人利益與組織共同利益相容，透過誘因架構與資訊管理等建構可以降低代理人問題(agencyproblems)的機制。以上福利經濟學、公共選擇學派、傳統政治學與新制度經濟學等對於公共支出決策的硏究'本文分別用規範理論、官僚預算行爲理論、遞增主義、與企業化預算制度爲代表，並區分爲實質理性與程序理性，以及預算決策者行爲目標係個人利益或公共利益，予以歸類如表一所示。表一公

8、共支出決策