电子政务外包的风险与控制

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1、万方数据自从信息技术进入政务领域以来，各种各样的信息技术、信息系统与信息服务的外包就一直存在。但是，直到上世纪八十年代末、九十年代初，电子政务外包才在西方国家盛行起来，这与当时西方国家的“新公共管理”运动有着密不可分的关系。对于政府部门来说，电子政务意味着极大的挑战。电子政务不但耗资巨大，而且为了应对政府部门调整、政府职能转换、市民需求变化以及IT技术发展等诸多无法预知的因素，电子政务建设始终处于不断的变化之中，这既增加了政府在电子政务建设方面决策失误的机率，也增加了政府在电子政务投入方面重复浪费的风险。因此，各国政府在实施电子政务时，外包就成为一个必然和合理的

2、选择。但是，随着电子政务外包的发展，其蕴涵的风险也开始逐渐显露出来。所谓电子政务外包风险，是指由电子政务的外包而导致发生的政府行政能力和效率的非预期结果徐漪以及由此产生的损害的可能性。其基本含义包括两点，其一，电子政务外包风险是一种客观存在；其二，电子政务外包风险的大小，取决于实际结果与预期目标之间的差异。例如，2000年，美国圣地亚哥市政府和由电脑科学公司(CSC)牵头的服务商团，签订了6．44亿美元的电子政务外包合同。该合同曾被认为是地方及州1政府的各种电子政务功能外包的尝试和开端。但随后，此项目却因成本、服务和ERP的引进而使各方陷入争吵和困境之中。近期，

3、圣地亚哥政府正在考虑更换服务商。但不可否认的是，该项目的低效运转，导致了大量附加的显性和隐性成本。美国的康涅狄格州(C0nnectiCut)、明尼阿波利斯市(Minneapolis)和新西兰教育部等政府部门的电子政务外包活动，也都曾遭遇到不同程度的失败，而其背后的原因，恰恰都是对风险问题的认识不足和偏差。正因为如此，从世界范围来看，电子政务外包也曾经历过从侧重于成本控制和技术专业化，到因为一些不成功的项目而不得不考虑风险和应对风险的措施及其成本的过程。万方数据我国电子政务外包风险的特殊性我国的电子政务外包始于上世纪九十年代中后期，与国外电子政务外包已开始进入IT

4、系统整体外包的成熟阶段不同，我国的电子政务外包基本上仍然处于IT系统运行与维护外包的初级阶段。近年来，我国电子政务外包发展迅速。据某直辖市2004年的一项统计表明，在市级机关中，有近三分之一的IT系统的日常运营维护采用外包的方式。另据该直辖市2006年统计，在全市申报的2007年度市级政府部门的IT预算中，拟采用外包方式进行运行及维护的IT系统的预算金额，占IT预算总额的近40％，具体涉及到系统开发、软硬件运营维护、系统集成等诸方面。目前，我国的电子政务外包风险主要表现以下几个方面：首先是在管理体制方面。一些政府IT管理机构的隶属关系混乱，职责范围不够明确，造成

5、政府IT管理机构权限的模糊和缺失；同时，政府IT管理机构尚未建立和健全与电子政务外包有关的监管体制，无法对电子政务外包实施积极有效的管理。其次是在成本控制方面。一些政府部门一味强调电子政务的社会效益，忽略了电子政务外包的经济动因，没有对电子政务外包进行严格的成本预算，无法确定一个合理的价格区间，出现了外包价格虚高的现象，增加了政府的财政负担。再次，在对象选择方面，相当部分的政府部门在选择合作对象，尤其是战略性合作对象时，未能充分发挥市场机制的作用，过于依赖某一家(或若干家)外包商，形成了某一家(或若干家)外包商对电子政务外包市场的垄断，使政府部门逐渐失去了对外包

6、商的选择权。另外还表现在具体执行方面。在缺乏相应的技术力量的情况下，政府部门未能充分借助社会第三方的力量，对外包的项目进行有效的实时监管；同时，由于缺乏详尽的合同条款与科学的评估机制，政府部门无法对外包项目的绩效进行评估，从而确保外包的项目达到合同规定的要求。上述这些风险(或者说问题)与现阶段我国的政府模式是分不开的：首先，由于处于不断的改革过程中，我国政府的定位也在不断调整之中，这样的过程带来的直接结果就是政府内部结构性差；这种弱结构性加上政府内部结构和机制的不够透明，导致对其内部流程的分析难以标准化，这必然会大幅度增加外包商理解、处理、评价和检验相关业务的难

7、度。在实际操作中，往往可见政府电子政务外包负责部门的目的和要求不明确也难以明确，而其业务的直接对话者——外包商，也经常感到无所适从，这样即使在外包商无投机行为的条件下，仍然难以最终符合政府电子政务外包的初衷；而利益的驱动又使外包商为了取得和完成项目，随意诠释政府决策和操作流程、决策者的偏好、自身的任务等。结果就导致了在实际操作中，电子政务外包业务的最终产品经常与实际需求对接困难。其次，政府部门对电子政务外包合同的跟踪力度，以及违约情况下的追诉力相对薄弱。政府电子政务外包的一个重要动因，是以政府采购等形式来扶植国内，尤其是本地区的IT服务企业。在这一动力的影响下，

8、对成本、合同、产品质量等