基础设施PPP项目的风险分担

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1、PPP项目风险分担综述和研究进展柯永建，王守清清华大学建设管理系，北京100084PPP（Public-PrivatePartnership）是一种提供公共基础设施建设及服务的方式，由私营部门为项目融资、建造并在未来的25至30年里运营此项目。它在英国、澳大利亚等国家的基础设施和公用事业领域的应用显示出巨大的优势，其应用范围涵盖交通、电厂、供水、污水/垃圾处理、医疗、国防、监狱和警局等领域。在PPP项目的实施过程中，风险管理对项目目标的实现至关重要，对于公共部门和私营部门而言，很有必要详尽地评估整个项目生命周期中的潜在风险。特别是在PPP项目合同谈判阶段，公

2、共和私营部门必须对整个过程给予特别的重视，以确保风险分担的公平性和合理性。但是，现有理论不足使得仍有许多问题需要解决，例如风险分担是否有固定解，如何确定风险分担的程度，类似的风险分担问题有待进一步深入研究。另一方面，实践中发现很多风险分担结果不甚理想，例如政府在合同谈判期间倾向于将尽可能多的风险转移给私营部门，特别是私营部门很难掌控的风险，如汇兑风险和利率风险[1]。因此，本文将归纳总结现有的关于基础设施PPP项目中风险分担的相关文献，并指明未来研究的重点和发展趋势。1.风险分担时点与传统工程项目不同，基础设施PPP项目投资大、风险高、合同结构复杂，一般包括

3、准备阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、建造阶段、经营和移交阶段。其中，准备阶段的里程碑事件包括可行性报告的制定和招标文件的拟定；招投标阶段的里程碑事件是中标人的确定；而合同组织阶段则是特许权协议的签订，如图1所示[2]。如图1所示，在项目准备阶段，公共部门需要在详细调查项目需求的基础上，通过对以往类似案例的学习或者咨询行业专家等方法，识别出项目潜在的风险因素并进行评估（不是所有风险都能在计划阶段识别出来[3]，因此各方在风险管理计划中都应该做好应对新风险的准备），从而制定项目的可行性研究报告。评估风险并计算风险价值的目的是：a)在可行性研究阶段判断项

4、目是否应采用PPP模式；b)在确定采用PPP模式后，为选择最佳投标者提供评标依据[4]。公共部门根据风险分析结果初步判断哪些风险是在公共部门和私营部门控制力之内的，哪些是双方风险控制力之外的，对于双方控制力之外的风险，留待下一阶段分担。公共部门最有控制力的风险是公共部门需要自留的，剩余的风险则需要转移给私营部门。公共部门在初步风险分担结果的基础上，制定招标文件并发布招标公告。准备阶段招投标阶段合同组织阶段融资阶段……可行性报告招标文件确定中标人特许权协议里程碑事件风险识别和评估风险初步分担风险评估和报价风险分担谈判公共部门私营部门图1PPP项目风险分担的时点

5、在招投标阶段，私营部门首先就招标文件的初步风险分担结果进行自我评估，主要评估其拥有的资源（包括经验、技术、人才等），据此判断对公共部门转移的风险是否具有控制力。如果认为对该风险具有控制力，则对其进行风险报价，并反映于投标报价中；如果认为对该风险不具有控制力，则可以选择转移给第三方，并初步估计转移成本，同时也反映于投标报价中。公共部门根据自己在准备阶段的风险价值计算，比较各投标人的投标报价以及投标人的经验、能力等其他非价格因素，最后确定一个最合适的中标人。采用PPP模式并不意味着公共部门可以将所有风险都转移给私营部门，很多实际项目都表明政府也需要主动承担一定的

6、风险，才能达到风险的合理分担，并可降低风险管理成本。而政府承担风险主要通过权利义务的界定和付款机制的确定来实现[5]，也就是说，风险分担是通过合同条款来定义的[6]。在合同组织阶段，政府和项目公司首先就特许权协议进行合同谈判，确定双方的权利和义务，以及服务定价和调整机制。在签订特许权协议之后，项目公司再与其他专业分包商/放贷方/保险方等进行合同谈判，将自己掌控不了的风险转移给对该风险更有控制力的第三方。2.风险分担影响实践中，很多从业人员错误地认为“采用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给私营部门”（主要是公共部门官员）和“承担更多的风险就可以获得更多的回报

7、，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会”（主要是私营部门人员）。事实上，很多研究成果表明，随着公共部门转移给私营部门的风险增加，项目的效率不断上升，总成本不断下降，资金价值（ValueforMoney）不断上升。但是当风险转移到一定程度后，项目的效率将开始下降，总成本将开始上升，资金价值也将开始下降[3]。因此，合理的风险分担是如图2所示的阴影部分。私营承担风险合理分担最优分担资金价值政府自建图2风险分担对资金价值的影响Oudot将风险分担对项目总体成本的影响可以归结为三个效应：生产成本效应、交易成本效应和风险承担成本效应。其中，生产成本效应是指风险分担可

8、以激励承担者有效控制风险，降低风险的发生概率，减少项