中国公共支出变化

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1、中国公共支出结构的发展和变化黄燕芬林帆*摘摘摘摘要要要要：：：：2009年，受国际金融危机的冲击，我国积极财政政策肩负扭转经济下滑趋势和保障民生的双重任务。本文回顾了近年来我国财政从建设财政向公共财政转型过程中我国公共支出结构的演变和发展，分析了2009年在国际金融危机影响的特定背景下，我国公共支出结构出现的新变化，最后对2010年完善我国公共支出结构提出了政策建议。关键词：：：公共支出：经济财政政策社会和谐中国社会事业的发展，与国家财政的转型和公共财政的建设密切相关。自1998年全国财政会议明确了构建公共财政框架的改革目标后，我国公共财政制度不断健全，财政支出不断向民生方面倾斜，公共服务提

2、供成为政府财政支出的重要组成部分及关注焦点。一一一近年来我国公共支出结构的演变和发展中国计划经济时期的财政是“大而全”的财政，财政支出的范围极其广泛，可以说无所不包。1978年的改革开放启动了财政的公共化转型，特别是1998年公共财政成为我国财政改革的战略目标后，更是加快了从建设财政向公共财政的渐进转型步伐，导致我国的公共支出结构出现了以下重大变化：（（（一（一一一））））经济建设费占财政支出的比例不断降低经济建设费占财政支出的比例不断降低我国财政支出中的“经济建设费”基本上包含了所有的生产性支出，分为：基本建设支出、挖潜改造资金和科技三项费用、增拨企业流动资金，等等。从经济建设费占财政支出

3、的比例情况来看，1978年经济建设费占我国财政总支出的比例高达64.08%，随着改革开放的逐渐深入，这一比例不①断下降，到2006年已经降为26.56%（见图1）。这种下降趋势表明，随着市场化改革的不断推进和政府职能范围的调整，我国财政支出的结构已经进行了积极的调整，财政资源中直接用于生产性领域投资的比例在下降，政府渐进地退出了竞争性项目，其介入私人产品领域的程度不断降低。这不仅有利于把财政支出控制在其职能范围内，防止政府职能的越位，同时，也可以弥补政府因资金不足而在公共服务、社会事业领域中形成的职能缺位，有效增强政府的公共服务职能。*黄燕芬，中国人民大学公共管理学院教授；林帆，中国人民大学

4、公共管理学院博士研究生。①由于2007年后财政收支分类科目根据《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》（财预[2006]13号）进行了大幅度改革，支出口径发生变化，因此在本文中，2006年前及2006年后的数据不做统一比较。经济建设费占财政支出比例(%)70.0064.0860.0050.0040.0030.0020.0026.5610.000.0001234512345699999000099999996997000019781980198519911111111998199920002002002222图图图11978-2006：：：经济建设费占财政支出的比例：经济建设费占财政支出的

5、比例（（（%）））资料来源：2007年《中国财政年鉴》。（（（二（二二二））））社会保障和福利支出在较低的起点上快速增长社会保障和福利支出在较低的起点上快速增长上个世纪九十年代以来，我国加快了社会保障制度改革。在养老保险方面，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了各地“统账结合”办法，规定了统一的缴费比例、个人账户规模、基本养老金计发办法和管理办法，正式确立了我国企业职工基本养老保险制度的基本框架。在医疗保险方面，国务院于1998年发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始了对公费、劳保医疗制度的全面改革，确立了覆盖城镇所有用人单位及其职工、

6、社会统筹和个人账户相结合、单位和职工共同缴费的城镇职工基本医疗保险制度。2003年以来，医疗保障制度不断向农村和城镇非从业居民扩展，先后开展了新型农村合作医疗试点和城镇居民基本①医疗保险试点，逐步实现了医疗保障制度的全覆盖。在城市居民最低生活保障制度方面，1997年，国务院发布《在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，截至2006年底，城市居民最低生活保障对象为2240万人，基本实现应保尽保。全国有25个省（自治区、直辖市）的2133个县（市）②实行了农村最低生活保障制度，保障对象1509万人。上述社会保障制度的建设，反映在财政支出结构上，是社会保障支出和福利支出从1996年的182.6

7、8亿元增加到2006年的4361.78亿元，增长了22.88倍！其占财政支出的比例从1996年的2.3%增长到2006年的10.79%，占GDP比重从1996年的0.26%增长到2006年的2.26%。虽然2007、2008年的数据与2006年之前不可比，但是我们依然可以看到，2007、2008年社会保障和福利支出继续保持稳定增长的势头，其占财政支出的比例分别提升到2.18%和2.26%，占GDP比重分别达到