公用事业的投资回报率与规制改革

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1、“纪念改革开放三十周年”研究专题之十公用事业的投资回报率与规制改革崔文杰①三十年的改革历程中，中国公用事业从以国有企业为主体、低工资、高福利，逐步走向投资主体多元化、市场交易、政府规制的时代，在其背后是政府和市场关系的重新界定，这对于一个经济转型中的大国来说尤其具有重要而深远的意义。然而，时至今日中国公用事业的改革远未结束，产权模式、治理结构、薪酬标准等许多问题亟待解决，民营化仍然是改革的重要选择。而公用事业民营化的一个核心问题是，如何在政府规制下有效组织公用事业产品或服务的供给，换言之，什么样的规制制度可以可信地承诺投资者的长期回报。本文首先回顾和评述中国公用事业体制形成的历

2、史过程，然后结合相关文献，建立规制制度模型，最后提出若干政策建议。一一一、一、、、计划经济体制与公用事业改革计划经济体制与公用事业改革公用事业的改革是整个改革开放的重要组成部分。回溯过去，可以发现中国三十年改革开放的历史启动了三个重要的转变：从计划经济到市场经济的转型过程，从落后的农业国到发达的工业国的发展过程，从封闭经济到开放经济的国际化过程。三个转变的启动肇端于难以为继的传统经济体制，而传统经济体制则发轫于重工业化的产业政策及其引发的对生产要作者简介：崔文杰（1977-），男，山西阳泉人，博士研究生，东北财经大学经济与社会发展研究院助理研究员，主要从事产业组织和规制经济学研

3、究。①本文中的公用事业主要指网络型公用事业（networkutilities），即需要借助特定网络提供服务的基础设施产业，包括自来水、电力、煤气、天然气、民航、铁路、邮政、电信等。20素价格形成机制的扭曲。1949年中华人民共和国成立时，全国工农业总产值只有466亿元，人均国民收入为66.1亿元。在工农业总产值中，农业总产值比重为70%，工①业总产值为30%，而重工业产值占工农业总产值的比重仅为7.9%。农村人口占总人口数的80%—90%，且大多数农村人口处于贫困状态的二元经济中，如果优先发展轻工业或消费品工业，会遇到市场狭小、需求不足的问题，短期内无法取得重工业化所必需的资本

4、积累。加之在饱受战乱后又面临新的内忧外患，缺乏良好的外部经济联系，中央政府最终选择了当时发展中国家盛行的重工业化道路，这种产业结构与要素禀赋的结构之间显然存在着巨大差异（林毅夫等，1999）。一方面，资本相对于劳动严重稀缺，另一方面重工业具有资本密集、投资周期长、许多设备需要进口的特点。如果采取市场体制，利率水平会很高，重工业难以发展，为此不得不人为地控制金融机构，长期实行低利率。但是如果利率很低，轻工业优势会更加明显，因回报率高，资源会流向轻工业，因此为了实行重工业化，不得不对轻工业进行国有化，并对其要素计划调拨。为进一步降低重工业发展的成本，提供更多的积累，工资水平也被长期

5、压低，而较低的工资水平难以购买到足够的生活必需品，所以农产品和日用品价格也必须实行计划管理，压低价格。随之而来的问题是，农产品供给不足且征购困难，引发农业集体化。沿着这一逻辑，中国经济逐步实现了工业国有化、农业集体化，整个经济成为高度集中的计划经济。在这样的条件下，公用事业作为提供基础设施和部分生活必需品的部门实行国有化，由于财政提供大量补贴，②价格高度管制且处于较低的水平，使其最终强化为行政控制的自然垄断。另一方面，1949年以后中国采取了单一制（unitarysystem）的政治体①1981年《中国经济年鉴（简编）》，北京：经济管理出版社1982年版，第VI-4页。②传统上

6、，自然垄断企业应当是经由市场竞争最终胜出的企业，且市场上只能生存一家，但动态的情形下，可能导致进入者竞相扩大投资以追求胜出造成大量的投资浪费，而且需要注意的是，市场经济中的自然垄断并不事先确定谁能胜出，但经由行政垄断强化后则不然。21制，条块分割的政府机构将各种要素和产品的市场不断分割，并产生垄断势力（marketpower），而后经由政治上的控制形成以“批文”为交易途径的经济体系，市场交易被政府定价所取代，绝大多数要素的流通要通过政府的计划调拨和分配，扼杀了经济的所有活力，在纷乱的政治运动中导致①“国民经济一度濒临崩溃的边缘”。事实上，从更长的时间范围来看，正是在扭曲的要素价

7、格体系内在压力日趋增大、试图回归价格均衡的过程中，市场经济改革的动力悄然孕育，而开放政策加速了这一过程。从制度变迁的角度来看，公用事业的产权制度安排是制度环境制约的内生结果。在中国，公用事业传统上主要由国家控制。这与整个经济的公有制体制保持一致，同时还反映了有效动员社会剩余，加快经济发展和保证一定生活水平的发展战略。随着整个经济体制改革的不断深入，逐渐暴露出许多弊端：一方面公用事业企业内部组织效益便低，缺乏充分的经营自主权和有效的激励机制；另一方面，企业外部缺乏有效的规制控制和竞争压力。由于