转轨经济国家公用事业规制体制改革实践分析

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1、转轨经济国家公用事业规制体制改革实践分析*姜春海东北财经大学产业组织与企业组织研究中心大连116025（教育部人文社科重点研究基地）内容提要：本文在简单介绍五种公用事业规制模式的基础上，对包括东欧各国和独联体各国在内的转轨经济国家公用事业规制模式的选择实践进行了总结，解释了东欧国家选择以规制办公室和许可证制度为基础的英国模式的原因，分析了独联体国家建立独立公用事业规制体制进程缓慢的症结所在，并对东欧国家和独联体国家公用事业规制体制改革进行了简单对比。关键词：转轨经济国家公用事业规制模式一、引言公用事业一般是指为满足公众的共同物质生活需要而经营的各种事业，它通过有形或无形的传输网络系统向社会

2、公众提供产品或服务，用户也必须借助于传输网络系统才能使用公用事业金业牛产的产品或服务。常见的公用事业有电力、电信、天然气、供水、排水、污水处理、供热、邮政、城市公共交通等。一般而言，公用事业具有公益性、非营利性（微利性）、自然垄断性、社会政治性等性质。由于网络系统在公用事业中处于核心的地位，因此,公用事业乂被称为网络产业；当公用事业屮的网络系统具有自然垄断性时，乂常常被称为自然垄断产业；町外，由于提供的产品或服务在很大程度上影响着国民经济的运行和居民的基本牛活，因此公用事业也常常被称为基础设施产业。山于公用事业具有上述特征，因此在公用事业领域完全让“看不见的手”发挥作用，不进行任何外来干预

3、一般是不可能的，也是不符合基本经济原理的。作为社会公众的代表，政府的特性——对全体社会成员和企业的普遍性和强制力，使得政府“自然而然地”成为对公用事业进行治理的天然和主要的主体。从世界范围内來看，政府对公用事业实施干预的方式主耍有两种：一是实行国有化，建立国有企业。国有化的基本含义是政府建立国有企业直接垄断经营，其基本思想是山政府而不是私人经济拥有和管理公用事业企业。从理论上讲，国有化可以使公用事业由于具有自然垄断性质所产生的成本节约自动由社会整体获得，而不是由垄断者所有。即使国有金业收取纯垄断价格，垄断利润也是由政府代表整个社会公众获得，国冇企业只不过扮演了“特殊收税者”的角色。例如，英

4、国、德国等国家曾经对各自国内的电力、电信等产业实行国有化；中国、东欧等国家在经济体制改革之前也采取在电力、电信等产业建立国有企业的方式，对公用事业实行直接所有和控制。二是政府规制，即允许私人企业经营公用事业，但必须受到政府的规制。基本含义是政府授权私人企业在公用事业领域运营，但政府对其进行诸如价格限制、进入限制、数量限制或经营许可等约束。例如，美国对公用事业主要采用的就是政府规制体制。然而，各国的实践证明，政府对公用事业实施十预的这两种传统方式的效果并不理想。国有企业的低效率几乎是不町克服的痼疾；而规制失灵所带来的恶果也并不比市场失灵小。因此2（）世纪70年代以来，公用事业自由化和私冇化，

5、实行“国退民进”；放松或取消规制,引进竞争机制成为了世界潮流。•本文是作者主持的教育部人文社科项H《网络产业接入定价规制政策研究》（项H编号：10YJC790110）的阶段性成果。二、公用事业规制模式简介从本质上讲，国冇化实际上是一种特殊的政府规制方式。按照阿姆斯壮等人的观点(Armstrong,Cowan&Vickers,1994),国有化nJ以看作是内牛性规制(ImplicitRegulation),而严格意义上的美国式规制属于外生性规制(ExplicitRegulation),因而我们町以将公用事业的国有化视为一种特殊的规制体制，公用事业领域中的国有企业改革也视为公用事业规制体制改革

6、。在世界范围内，公用事业规制体制改革的总体趋势是由内牛性规制向外牛性规制转变。rfl于各国的政治经济体制、历史文化传统等方面存在差异，因而国有化和规制这两种公用事业规制体制就衣现为不同的规制模式。目前，公用事业主要的规制模式可以总结如F：(1)美国模式美国公用事业一直采取外生性规制模式，并被看成独立规制模式的典型代表，其特点是以高度完备的法律、法规体系为基础，规制专家组成独立的规制姿员会，具体负责规制实施工作。显然，这与强调公共听证会的制度安排不同，而是与完善的法律体系紧密联系在-•起，并且法院(包括最高法院)在其中扮演了主耍角色，法院系统构成了美国公用事业规制模式的核卜①美国模式通常被认

7、为公用事业规制体系控制在律师手屮，并H需要人量的律师和其他有经验的专家(如经济学家、会计师等)才能使其正常运转。此外，人们还经常批评美国模式常常导致“规制俘虏”的结果。独立的、收入很高的规制专家阶层被看作是导致“规制俘虏”现彖出现的一个重要原因。(2)英国模式在规制改革前，英国公用事业采取的是国有化的内生性规制模式。但从20世纪70年代规制改革后，英国公用事业规制模式是以专家组成的、规模较小的规制办公室为基础的独立规制模