我国城市社区治理模式选择及实现途径研究-以青岛市为例

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1、青岛行政学院课题组 改革开放以来，中国的政治、经济、社会、文化各个领域发生了巨大的变化，整个社会以及社会生活开始了史无前例的结构变迁，中国城市的社区建设就是在这个大背景下开展起来的。自1986年开展城市社区服务到现在，社区建设与治理经过17年的运行与发展，其成效如何？问题何在？原因何在？社区建设与治理有无内在规律可循？如何准确把握其发展规律？我们带着这些问题，从2002年底至2003年6月底对青岛市的社区建设与治理情况进行了调研，企图通过典型分析和实证研究，一是回答上述问题，二是从理论和实践两个层面提出科学的、有预见性的社区建设与治理模式及其实现途径。之所以选择青岛市

2、作为调研的对象，是基于如下考虑：一是1999年民政部确定的11个全国城市社区建设实验区中有两个是在青岛市（市南区和四方区），青岛市也是我国城市社区建设几个典型模式之一，在全国反响较大，具有典型性和代表性；二是课题组所有成员都在青岛市，对青岛市的社区建设与治理的情况相对熟悉；三是由于时间和精力限制，不可能在更大的范围内进行调研。本次调研采取了问卷调查、结合访谈、座谈和资料收集等形式，调查的对象既包含街道办事处和社区居委会两个层次，又包括政府相关职能部门，还包括大量的民间组织，尤其是社区民间组织。因此，本研究报告的主要资料来源有两部分，关于青岛市的资料来源于这次调研；根据

3、民政部领导同志的“应结合其他城市社区建设情况做综合分析、比较研究”的意见，也为了使本研究报告更全面、更具说服力，我们又主要收集了北京和上海两城市社区建设的有关资料。这样，最终形成的研究报告一是超出了我们原先设定的“以青岛市为例”的限度，二是由于对其他城市社区建设有关资料不能全面掌握，使得我们在综合分析、比较研究时，颇感力不从心，也使得我们的研究显得不够深入。 第一部分青岛市社区建设的简要历程和成就一、青岛市社区建设的简要历程青岛市是我国5个计划单列城市、15个副省级城市、14个对外经济开放城市、15个经济中心城市、国务院批准的较大的市之一。2002年，共有人口715.

4、65万，其中市区241.74万，辖7区5市（县级市），流动人口约80万，2002年共完成国民生产总值1518.2亿元人民币，地方财政一般预算收入100.7亿元人民币，三次产业比例为9.6：50.4：40.0，国有经济、集体经济、股份制及三资等其他经济类型比例为32.7%、26.0%、41.3%。青岛市目前共辖7区5市（县级市），其中市内四区（市南区、市北区、四方区、李沧区）共设54个街道办事处，747个居（家）委会。就全国范围而言，青岛市的社区建设与其他省市同步略为超前，经历了三个历史阶段。第一阶段从1986年至90年代初期，为倡导社区服务阶段1986年国家民政部提出

5、在全国开展社区服务，标志着我国社区建设的开始。（我们一直认为，将社区服务与社区建设并列一起的提法是不妥的。社区服务与社区建设是一个大概念小概念的问题，并不处在一个层级上，社区服务仅仅是后来社区建设众多目标之一，因此，社区服务的开展与运行是不叫“社区建设”的社区建设。）青岛市根据民政部的统一部署，于1987年在全市7区普遍开展了社区服务运动，这一时期的社区建设主要是集中在社区服务上，而社区服务的主要内容是民政福利服务和便民利民服务。“社区”及“社区服务”概念的引入所具有的重要意义正如在其他城市甚至全国范围内所具有的重要意义一样，不仅在于将发动“社会力量”办社会福利事业与

6、民政部门传统经办的社会福利事业相区别，更为重要的是它昭示着青岛市社区改革与发展的开始，它的意义有三个方面：一是“社区”概念的引进，为青岛市的社会发展落实到社区这个基础平台奠定了坚实的基础；二是提供服务的主体发生了实质性变化，为日后形成多中心服务秩序打下了基础；三是将服务对象由单纯的民政对象扩展到社区全体居民。第二阶段从90年代初期到1996年，为社区建设的理论探索阶段社区服务的广泛开展，带动了许多社区工作的发展，众多项目已远远超出了“社区服务”，用“社区服务”概念已经难以概括当时社区工作的全貌。尤其是1993年国家民政部等14个部委联合发出的《关于加快发展社区服务业的

7、意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由原民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。就是在这一阶段，由于社区服务的发展引起了全社会的关注，青岛市的教育、文化、科技、卫生、公安等政府部门的工作纷纷向社区延伸，构筑设施、安排活动，社区正在成为城市的社会基础平台。这些本属于社会公共服务的内容进入社区，面向全体居民，给居民带来了家门口的社会公共生活，显然超越了民政福利服务范围，这就急需一个更加宽泛的概念来描述和概括这些完全超越民政部门管辖的社区福利服务范围的各种活动；另一方面，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众不