我国城市社区居民自治理论与实现途径

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四川师范大学硕士学位论文我国城市社区居民自治理论与实现途径姓名：刘蓝申请学位级别：硕士专业：马克思主义理论与思想政治教育指导教师：赵万江20090320 我国城市社区居民自治理论与实现途径马克思主义理论与思想政治教育专业研究生：刘蓝指导教师：赵万江摘要：社区居民自治是指在党和政府的领导下，社区居民通过民主选举、民主决策、民主监督和民主管理，达到自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。随着城市社区单位体制改革的推进，社区在城市发展中的地位凸现，逐渐成为我国基层民主政治建设的重要性战略空间。城市社区民主作为基层民主政治建设的有效形式，为基层民主政治发展提供了合格的民主主体和日益成熟的社会直接参与机制。推进基层民主政治发展是社会主义市场经济发展的客观要求，是我国政治现代化的必然要求，同时也是巩固党的执政基础和构建社会主义和谐社会的必然要求。随着政治民主化、社会多元化和城市现代化的推进，城市社区居民自治逐渐在城市社区建设中焕发出新的生命力。城市社区居民自治对我国基层民主政治建设具有重要的作用。当前，处于社会转型期的我国城市社区居民自治建设取得一些成就，也存在着一些问题。针对我国城市社区民主建设所存在的问题，只有转变政府职能，社区居民自治体制创新，倡导和发展社区参与，加强党的领导核心作用，才能让我国城市社区居民自治走向良好的发展契机。关键词：城市社区居民自治实现途径 Theoryandwaystoachieveself-governmentonChineseurbancommunities，residentsMajor：MarxisttheoryandideologicalandpoliticaleducationGraduatestudent：LiuLanTeachers：ZhaoWanjiangAbstract：Communityself-governmentrefersthatcommunityresidentsachieveself-management，self-serviceandself-monitoringthroughdemocraticelections．democraticdecision—making，democraticmanagementanddemocraticsupervisionundertheleadershipofthepartyandthegovernment．Withthepromotionofunitstructuralreforminurbancommunities，itgraduallybecomestheimportantstrategicspaceofbasicdemocracythatthepositionofcommunityisraisedintheurbandevelopment．Asaneffectiveformofdemocracy-building，itprovidesqualifieddemocraticmainbodyandincreasinglymaturemechanismfordevelopmentofbasicdemocracy．Itisrequestedofthedevelopmentofsocialistmarketeconomytopromotethedevelopmentofbasicdemocracy，itisnotonlytheinevitabledemandtomodernizeChinesepolitics，butalsotoconsolidatethepartybasisandbuildaharmonioussocialistsociety．Withthepromotionofthepoliticaldemocratization，socialdiversityandurbanmodernization，urbancommunityresidentsandthegradualself-governmentcallforfullofnewvitality．Itplaysallimportantroleforbasicdemocraticconstruction·Atpresent，italreadyhasmadesomeachievementsinthebuildingofself-governmentduringtheperiodofsocialtransformation，buttherearealsosomeproblems．Inviewoftheproblemsaboutdemocraticbuildingofurbancommunities，itcandevelopoururbancommunitiestowardsself-governmentwithtransformationofgovernmentfunctionsandinnovationofcommunityself-governmentsystem，Ⅱ advocacyanddevelopmentofcommunityparticipation，enhancementofthecentralroleoftheleadershipoftheparty．Keywords：UrbanCommunitiesself-governanceofurbanresidentswaystoachieveIII 四)llN范大学学位论文独创性及使用授权声明本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师壑互婆熬蕉指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而引起的学术声誉上的损失由本人自负。本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定：学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥有学位论文的部分使用权，即：1)已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供检索；2)为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。本人授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》，并通过网络向社会公众提供信息服务。(保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文作者签名：签字醐加7年蒸．导师签砂日签字＼6月f)日1护 ．B言’寸嗣随着单位体制改革和市场经济发展，城市社区日渐成为中国民主政治建设的战略性空间，社区民主成为中国民主发展的新生长点，社区居民自治作为社区民主的直接体现而赢得了良好的发展契机。一、国内外研究现状国内对社区的研究和试验开始于上个世纪的20年代。大约在1926"--1937年间，梁漱溟、晏阳初等知识分子发起了“乡村建设运动”。至lJ20世纪30--一40年代，在吴文藻教授倡导下，对村落社区的社会结构和社会关系进行了系统研究。40年代费孝通先生创造性地提出“乡土中国’’、“差序格局”、“礼制秩序”、“长老统治”等概念工具，对中国传统农村社会结构和由此产生的农村传统观念进行了理论概括。解放前对社区及社区权力的研究主要集中于乡村社区。新中国成立后一些国外学者利用解放前获得的中国乡村社区调查资料，研究中国传统乡村社区的权力结构，出版过一些有影响的成果。主要有黄宗智的“惯行调查"对20世纪上半期华北农村宗族与村政的关系的研究，他深入分析了现代化所导致的国家权力扩张对于新型的国家与村庄社会关系的影响。美国芝加哥大学教授、美籍印度裔学者杜赞奇(PrasenjitDuara)从大众文化的角度，运用“文化的权力网络"概念探讨了村庄的政治权利与文化网络的脱节过程，分析了20世纪上半期国家在基层乡村丧失合法性的原因等。国内20世纪50年代以后，社区研究基本陷入停滞状态，直N80年代，随着城市社区民主政治建设在我国的兴起，城市社区民主政治发展及城市社区自治研究才渐成政治学研究的一个重要领域。近20余年来，发表相关学术论文达200多篇，出版学术专著10余部。主要有：徐勇教授的《中国城市社区自治》(2002年11月版)是国内第一本较为系统地研究居民自治的专著，王邦佐教授等编著的《居委会与社区治理》(2003年3月版)系统地研究居民委员会法律地位、产生过程、组织体制、资源体系、依存关系等，也是居民自治研究的重要理论成果。研究社区居民自治的学术论文比较典型的如：《论城市社区建设中的居民自治》(徐勇，1998)，《居民自治：中国城市社区建设的新目标》(费 孝通，2002)，《城市社区自治是社会主义新型民主的生长点》(马仲良，2001)，《论社区自治建设》(王颖，2003)。这些研究都不同程度地涉及社区自治权力性质、自治权力与国家权力关系、自治权力与社区党组织、社区物业组织权力关系。纵观中国期刊网上02年以来有关研究居民自治主题的文章，其数量呈现不断上升的趋势，由此可见，居民自治正越来越受到专家和学者的关注，有关居民自治的研究成果必将越来越多。将城市基层民主政治问题与社区建设结合是最近新兴的一个研究的热点课题。有关城市社区基层民主政治的讨论主要集中在社区自治层面上，其大致观点有以下三种：一是强调城市社区民主政治对整合城市基层社会的重要作用。主要有：俞可平，“社群主义倡导从“权利政治’’转向“公益政治”。包括国家在内的任何政治社群有责任通过自己的积极作为，提供公共利益，从而最终增进每一个人的个人利益"。∞雷洁琼，“社区居民自治是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践’’。圆二是指出城市社区民主对未来中国民主政治建设的重大影响。主要有：李景峰，“社区民主是中国社会的转型主要内容，它已成为中国特色社会主义实现现代化不可避免的重大问题”。@陈伟东，“在社区发展中，让居民广泛、直接的参与和治理社区对于充分整合和最大限度的利用社会资源，推动社区健康，有序的发展至关重要”。@李丽君，“改革成功与否关于能否在基层培养人民群众的民主自治意识，形成现代民主国家的基础，这一改革对我国政治体制改革具有深远意义”。@第三种观点是介于二者之间的。主要有：闫丽娟，“城市社区民主发展，关系到我国城市社区的政治现代化进程，关系着我国社会主义基层民主政治发展"。@西方有较早的民主传统，居民(市民)自治的思想较早出现于有关市民社会∞俞可平，《社群主义》，中国社会科学出版社，1998年版。圆雷洁琼，《转型中的城市基层卡t区组织》，北京大学出版社，2001年版。@李景峰，《中国公民社会形成中的社区自治与基层民主政治建设》，南京大学}{j版社，2007年版。触陈伟东，《社区治理与公民社会的发育》，华中师范人学学报，2007年第1期。@李丽君，《城市基层社区管理体制改革的问题》，中国人民大学学报，2008年第1期。@闰丽娟，((社会主义基层民主政治与城市社区治理))，中国人民大学学报，2008年第5期。2 理论的著作中。很多西方学者认为社区居民自治是社区发展和民主发展的题中应有之意，因而当代西方关于居民自治的研究一般常见于有关社区发展的理论研究中。这方面的代表作很多，有《寻找社区》(PhilipSelznick，InSearchofCommunity)，《社区实践：实行中的模式》(Kahn，CommunPractice：ModelSinAction)，《公民社会：历史和可能性》(S．Kairaj＆S．Khiinani，CivilSociety：HistoryandPossibilities)，《社区的组织与发展》(H．J．Rubin＆L．S．Rubin，CommunityOrganizingandDevelopment)，《社区的创立：加拿大的经验》(B．WarfandM．Clague，Communityorganizing：CanadianExperiences)等。国外研究社区影响最大的杂志有《社区发展杂志》(CommunityDevelopmentJournal)和《社区实践杂志》(JournalofCommunityPractice)。国外对于社区发展、社区自治比较注重实证性、应用性的研究，并将发展社区照顾、社区保障、社区非营利组织等作为促进社区发展、社区自治手段，研究较为深入，而在社区发展与政党介入问题上争论颇多。总体而一言，国外对社区发展、社区自治的研究在理论和实践上都要强于国内，有很多值得我们学习和借鉴的地方。二、研究意义1．有助于促进对我国基层民主政治理论研究近年来，我国农村村委会选举和村民自治的实践已引起学术界的广泛关注。相比之下，关于发展城市社区民主的研究则比较薄弱。城市社区民主政治是我国基层民主政治的一个重要方面。目前，在城市社区民主政治理论研究中，城市社区“四个民主”持续协调运转、政府职能转变以及城市社区自治等方面都有了不同程度的理论成果。这些理论成果的取得进一步加强了城市社区民主政治理论研究，有助于促进对我国基层民主政治理论研究。2．为我国城市社区自治提供一定的理论指导自从国家产生以来，在一个社会共同体内，除了国家政权和法律的统一治理外，还存在一定的区域或社会组织，其社会成员根据国家宪法和法律规定，对自己内部的事务享有决定权，进行自我管理，即自治。城市社区自治简言之就是城市社区居民的自我管理。城市社区民主建设的最终目标就是要实现社区 自治。本文通过对城市社区民主建设进行现状分析，对城市社区民主建设进行了理论探讨，对如何完善城市社区居民自治进行了探索性研究，从而为我国城市社区自治提供一定的理论依据。3．对城市基层民主政治建设提供一定的政策支撑城市基层民主的建设与发展，必然要求和推动我国人民代表大会民主的发展，推动国家政权民主化的进程。随着以城市社区居民自治为主体的基层民主的发展，国家政权的治理基础发生了重大变化，广大群众的民主和法治意识增强，国家政权机构的施政方式也必然相应地发生着变革。三、论文的研究思路、框架和主要观点随着社会主义市场经济的发展，传统计划经济体制下国家权力与社会权力的一体化局面逐渐被打破，权力重心开始下移，国家权力逐渐向社会回归。在这个过程中，社会自主性逐步增强，各种社会群体不但有表达其政治意愿的强烈愿望，而且进一步要求参与到管理国家和社会事务的实际活动中。因此，面对这种民主化诉求的压力，选择何种方式来推动我国的民主政治建设就成了中国权力中心十分重要的问题。发迹于上个世纪80年代初的中国农村村民自治活动所取得的一些成就使得高层权力中心认识到，进行基层民主政治建设进而推动国家民主化进程可能是推动我国民主政治建设的适宜路径选择。随着改革的不断深入发展，我国的社会结构发生了深刻的变化，社会呈现多元化的发展趋势，原有城市居民的“单位’’属性逐渐减弱，大量“单位人”向“社区人”转变，因而城市社区就自然成为承载多元化和个体化发展的基本社会空间。十七大报告指出“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”，而扩大基层群众自治就需要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区"这深刻地说明了，在城市，以社区为重要依托的基层民主政治建设己经提上日程。我国的城市社区是在政府的倡导下形成和发展起来的，因而缺乏自治传统，如社区居委会作为城市社区民主建设的重要组织载体，其行政化倾向严重，并未能实现真正的自治。本文从居民自治的历史与现状入手，分析了当前4 -居民自治中存在的问题，并从国内试点城市对居民自治的探索中总结出有益的经验，进而通过对历史与现实的思考设想出发展居民自治的途径。政府职能的转变是发展居民自治的首要前提，社区自治组织的体制创新为发展居民自治的提供体制保障，居民社区参与的发展为发展居民自治提供群众基础，社区党组织领导核心作用的发挥为发展居民自治提供政治保证。这四个方面不是孤立的，四个方面的互动构成了实现居民自治的总路径。因此，城市社区基层民主的完善和发展必将推动我国基层民主政治发展。在分析各分路径时，紧扣居民自治这一主题，采用问题对对策的研究思路，分析现状，总结问题，进而探索解决问题的对策。结语阐述各分路径之间的互动，进一步论证居民自治实现途径的可行性，并对居民自治的前景作出理性的展望。论文从基层民主的内涵出发，认为推进基层民主政治发展是社会主义市场经济发展的客观要求，是我国政治现代化的必然要求，同时也是巩固党的执政基础和构建社会主义和谐社会的必然要求。分析了当前居民自治中存在的问题，进而通过对历史与现实的思考设想出发展居民自治的途径。其主要内容和观点如下：第一部分：城市社区基层民主概述。随着政治民主化、社会多元化和城市现代化的推进，基层民主逐渐在城市社区建设中焕发出新的生命力。党的十七大报告明确指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督、对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会基层党领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”社会主义基层民主是我国社会主义民主政治的重要组成部分，是中国特色社会主义民主政治建设的基础，是我国整个民主政治建设的切入点。它对政治文明的建设，对整个民主化进程的推进，将起到现实而深远的影响。城市社区民主作为基层民主政治建设的有效形式，为基层民主政治发展提供了合格的民主主体和日益成熟的社会直接参与机制。第二部分：我国城市社区居民自治建设的分析。5 ’研究我国城市社区民主建设的现状，就必须首先对我国城市社区民主建设兴起的社会背景有一个全面的认识和分析。在社会转型期，我国的经济体制由传统高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变：社会结构由农业的、乡村的、封闭半封闭的传统社会，向工业的、城镇的、开放的现代社会转变。政治体制由传统向现代的转型。一方面，国家和社会关系发生深刻变革，传统计划经济体制下国家权力与社会权力的一体化局面逐渐被打破，权力重心开始下移，国家权力逐渐从社会领域退出并向社会回归。另一方面，随着社会自主性不断增强，公民的主体意识和权利意识日益增强，各类民间组织不断成长壮大，公民社会逐步发育。我国城市社区居民自治经历了两个时段，一个是50年代中后期至70年代末期这二十余年的时间里，我国城市居民的自治状况基本上是处于一种“低自治一低参与”的状态。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的逐渐转型，以及社会结构各个方面的逐渐变迁，我国城市居民委员会组织的发展也进入了一个新时期，我国城市居民的自治状况也逐渐有了较大的变化。从总体上来看，可以说改革开放以来我国城市居民的自治状况基本上是在向一种“高自治一高参与”的方向转变。城市社区居民自治建设取得了一些成就，第一，城市社区逐步进行了社区直接选举的有益探索并取得了新的进展。第二，民主决策体制逐步健全，民主自治功能不断得以完善。第三，社区体制改革后的社区居委会自治管理功能有所强化。但是也存在一些问题，第一，政府职能错位使得城市社区居民自治功能缺位。第二，现行法律框架下社区自治组织体制的缺陷。第三，社区居民参与程度低，城市社区民主建设缺乏持续推进的动力。第四，社区资源供给匮乏。第三部分：我国社区居民自治的实现途径。有效的国家治理不是通过国家权力的无限扩张来完成的，而是通过合理范围内的国家权力运做、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。政府职能的运做状况是国家权力权力运做状况的直接体现，政府职能在是社会领域里的运做方式直接影响到社会自治的实现程度。随着市场经济的发展和单位体制的萎缩，社区居民自治作为社区自治的重要形式，已经成为有效国家治理不可或缺的因素。社区居民自治必然需要借助一定的组织体制来实现。然而，现行的法律框6 架在某些方面已经滞后于城市社区发展的要求，改革和创新社区居民组织体制，为居民自治提供了有效的体制保障。。社区参与是各参与主体介入社区治理和社区发展的行为和过程。居民是最重要的主体，对发展社区居民自治具有重要的作用。在社区发展与政党是否应该介入的问题，存在着颇多争议，在本文中，认为中国共产党领导社区建设与居民自治有着天然的合法性，有党的领导核心作用，是居民自治沿着社会主义更健康的政治保证。四、拟采取的研究方法论文将运用马克思主义历史唯物主义原理及政治学、行政管理学理论，采取以下研究方法分析社区居民自治。第一，历史分析的方法本论文分析了马克思对市民社会的分析，揭示马克思的市民社会的内涵和本质。并从纵向的角度考察了居民自治发展的历史j分析当前居民自治中存在的问题，从而提出发展居民自治的途径。第二，系统分析法本文将居民自治看作是一个系统工程，并将居民自治的实现途径看为一个有机总系统。各分路径均是作为总系统的子系统而存在，相互联系，相互制约，各子系统在互动中使总系统发挥出的功效大于各子系统功效的简单叠加。实现居民自治并非各子系统力所能及，需要各子系统的相互配合。总系统在对各子系统的有效整和中成为实现居民自治的可行途径。第三，理论与实际联系方法运用马克思主义哲学、政治学、行政管理学理论分析居民自治的涵义，社区的涵义及本质、分析当前居民自治发展的瓶颈及原因，提出实现居民自治的途径。五、本文的创新之处与不足之处运用系统的观点来论述居民自治的实现途径是本文力图创新的尝试。本文先较为深入对各分路径进行了论证，再系统地论证各分路径的互动关系，力图7 。探索一条实现居民自治的总路径。由于本人学术功底尚浅，研究能力有限，本文仅就居民自治和基层民主的理论与实现途径作了较为宏观的探析，对业主委员会的地位和作用、物业管理公司与居民委员会的关系都没有详细阐述。8 一、城市社区基层民主概述随着政治民主化、社会多元化和城市现代化的推进，基层民主逐渐在城市社区建设中焕发出新的生命力。党的十七大报告明确指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督、对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会基层党领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。"社会主义基层民主是我国社会主义民主政治的重要组成部分，是中国特色社会主义民主政治建设的基础，是我国整个民主政治建设的切入点。它对政治文明的建设，对整个民主化进程的推进，将起到现实而深远的影响。(一)民主和基层民主政治对社会主义基层民主政治理论的理解首先就必须对民主和基层民主这两’个核心概念有一个明确清晰的界定。1．民主基本内涵“民主’’一词最早出现于古希腊学者亚里士多德所著的《历史》一书中，它指的是“人民的治理’’。英文“民主’’一词，由希腊文“人民’’和“权力"、“统治”合成，其基本含义就是“人民的权力"或“人民的统治’’。叫这个概念最初是从古希腊各种政体相比较而形成的。因为当时有一种城邦政体是由奴隶主召开的人民大会讨论，并经过多数人决定城邦事务，而后，加以贯彻实施。这种状态被称之为民主。“民主"一词在古汉语中的起源更早。早在公元前11世纪左右，中国人就开始使用“民主"一词了，在《尚书·多方》中就有“天惟时求民主”的记载。但是中国古代民主一词大抵有两种涵义：民之主一民众的主子，万民之主，这里的‘民主’是对君主的别称；为民作主一为民众办事，这是清官政治。这两种涵义与古希腊的民主有着重大分野。直到近代，“民主"一词才被赋予与西函沙勇忠、刘亚军编：《大国之道一2005年中国政治年报》，兰州大学出版社，2005年版，第189页。9 方民主观念相类似的涵义。一①民主在当代已成为人们普遍追求的政治价值，但对“民主”这个词却有许多不同的理解。就西方学术界而言，不同的思想流派有着不同的理解：以洛克、卢梭为代表的古典民主论者认为民主就是人民的统治，但是人民不直接实行统治，而是由政府出面代表人民，并根据人民的意志来实现对人民的统治；以马克思·韦伯、熊彼特为代表的精英民主论者认为民主实质上是～种少数精英统治，并不是多数人的统治。熊彼特认为“民主并不是指，也不可能是指，按照‘人民’和‘统治’这两个词的明显意义说的人民是确实在那里统治的意思。”民主不同于独裁的地方在于“民主不过是指人民有机会接受要来统治他们的人的意思自称的领导们之间为争取选民投票而进行的自由竞争；以达尔等为代表的多元民主论者认为民主不过是通过国家这个惟一的权力中心而存在，不仅仅代表少数经济统治者的利益，而是由社会中的许多团体来分享，是众多团体共同参与政治决策的过程。马克思主义关于民主的经典定义，主要包括以下三层涵义：第一，民主就是一种阶级统治。马克思主义认为，在阶级社会中，民主实际上就是一种阶级统治形式，而且随着统治阶级的变换，“民主”的形式也在不断地变化。第二，民主是一种国家形式或国家形态。马克思主义认为，在政治意义上，民主首先是一种国家形式或国家形态。马克思在《黑格尔法哲学批判》中，运用历史唯物主义的观点深刻地指出，民主是社会决定国家的形式，“民主制是作为类概念的国家制度”。②第三，民主意味着公民的平等和参政的权利。在无产阶级夺取政权后，“民主"便理所当然地成为广大人民的民主，作为新型的无产阶级社会的公民，他们享有平等的民主权利，其民主权利主要表现为公民的选举权、监督权和罢免权等。综合以上观点，我们认为民主是指在社会生活的各个领域中实行按照多数人的意志进行决断的社会活动机制。它包括一切社会形态下以及社会生活各个领域的民主。它既包括国家政治制度层面的民主，也包括社会层面和团体内部。施雪华：《政治科学原理》，中山大学出版社，2001年版，第879页。@《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1995年版，第280页。lO ，的民主如经济民主、军事民主、基层自治民主等。民主的本质就是人民当家作·主。2．基层民主基本内涵民主有直接民主与间接民主、宏观民主与微观民主、高层民主与基层民主等等分法。基层民主非高层民主、非宏观民主，它更多地是或完全是直接民主。关于基层民主的基本内涵，目前仍有不同的看法。一种观点认为，基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”、二是“基层群众自治"、三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度’’等。∞另一种观点认为，我们这里所说的基层民主，主要包括村民委员会、居民委员会、职工代表大会以及其他民主形式。圆十六大报告明确指出，扩大基层民主就必须“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制"，“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”，“坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益”。依据中共十六大报告的定位，所谓基层民主，主要是指包括村民自治、居民自治、职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度。这也是本文所指的基层民主的基本内涵，同时也是中国范围最大、人口最多、参与最广的社会主义民主。本文主要涉及是城市居民自治。o从以上的分析可以看出基层民主有以下特点：第一，民主的直接性，指人民群众不需要经过任何中间环节就可以直接行使民主权利。直接民主既是社会主义民主政治的理想目标，也是实现这一目标的现实起点。第二，主体的广泛性，指人民群众可以普遍地参与基层民主政治生活。这是由社会主义生产资料公有制决定的，也是社会主义民主优越于资本主义民主的实质。第三，形式的多样性，指基层民主具有灵活多样的实现方式。基层涵盖经济、政治、文化和社会生活各个领域，这些领域的生产与生活方式各不相同，。魏宪朝：《正确理解“扩大基层民主”的内涵》，《理论前沿》，2002年第4期。国李舒望：《让民主成为百姓生活的一部分》，《当代思潮》，2004年第1期。 ’决定其民主的实现形式也各不相同。第四，地位的基础性，指基层民主政治构成了社会主义民主政治的重要基础。基层民主政治处于社会主义民主政治的基础层次，与人民群众的切身利益有更加密切的联系，因而容易引起广泛关注和积极参与，从而构成社会主义民主政治自我发展自我完善的重要基础。3．基层民主政治：当代中国政治发展的战略与策略当代中国政治发展是一个系统工程，其目标体系充满着多元性、复杂性甚至冲突性，既要保持中国共产党的执政地位，实现政治稳定的可持续性，又要扩大政治参与，扩大直选范围。在这种复杂情况下，通过对政治发展目标序列和实现策略的权衡，当代中国政治发展把切入点放在了基层民主上，即通过基层民主的发展带动和推动高层民主的发展。发展民主的目的是实现人民当家作主。围绕人民当家作主，我们党一方面通过各级国家权力机关的产生和执行来实现人民对国家和社会的管理，这是一种高层的民主制度：另一方面是保证人民通过各种群众自治组织和社会团体来实现全面的、直接的、广泛的民主，这就是基层民主。基层民主作为一种自下而上的民主形式，它与中国市场经济的蓬勃发展和中国公民社会逐步形成的进程息息相关，是市场经济所催生的民间的民主精神激发出来的将公民权利现实化的政治要求。改革开放以前，中国的经济形态是一种自然经济与计划经济相伴生的经济形态，个人价值依附于集体。尽管党在执政之初就把“中华人民共和国的一切权力属于人民’’的原则明确地写入宪法，但在实践中却未能R,很z好贯彻。市场经济的发展重新肯定了个人价值和人的理性精神，促进了独立政治人格的形成，同时从市场经济的现实土壤中生长出了现代自由平等观念，迫切需要政治民主的保护和规范。中国共产党对于这种自下而上的民主要求予以了积极回应。党的十三大提出“今后应当更充分地尊重选举人的意志，保证选举人有选举的余地。"Ⅲ党的十四大明确要求：“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会o《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年版，第130页。12 -。和村民委员会的作用”。∞党的十五大更详细地指出：“城乡基层政权机关和基。层群众自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事务，对干部实行民主监督”。②党的十七大胡锦涛则进一步强调：必须作为发展社会基层党领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。@在城市中，由于市场经济的充分发展所催生的一大批活跃于体制外的中等收入阶层，在“健全民主制度、丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与"。④的呼吁下，其依法维护自身政治权利的自觉性空前高涨。更为重要的是，基层民主的积极推进培养了公民的民主精神。民主是一种制度，更是一种需要在现实的利益博弈中学习和培养的能力，它讲求交易和妥协。中国基层民主的各种实践教授公民以现代民主精神，并随着市场经济的深化发展和公民社会的成长成熟，不断推动中国的民主向更高阶段发展。(二)城市社区居民自治对我国基层民主政治建设的重要性一般而言，我国基层民主政治主要包括农村的基层民主建设和城市社区民主建设两个部分。只有将两个部分的民主建设结合起来，才能有效地推动基层民主政治的发展，从而开创社会主义基层民主政治建设的新局面。在农村，村民自治的推行有利地推进了基层民主政治建设在农村的发展。随着城市单位体制改革的进行，社区在城市发展中的地位凸现，逐渐成为我国基层民主政治建设的重要性战略空间。1．城市社区的含义社区概念最早是由德国社会学家藤尼斯在其《共同体与社会》这部著作中提出来的。他认为社区是由若干亲族血缘关系结成的社会联合，强调血缘纽带和联合，即共同体。⑤继腾尼斯之后，美国芝加哥学派的主要代表帕克认为，《江泽民文选》第l卷，人民出版社，2006年版，第225页。《江泽民文选》第2卷，人民出版社，2006年版，第14、15页。胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年版，第534页。于显洋主编：《社区概论》，中国人民大学出版社，2006年版，第28页。13 社区应当具备三个方面的基本特点：它有按地域组织起来的人群、这些人口不同地深深扎根在他们所生息的那块土地上、区中的每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。"①他强调的是地域和人群的汇集以及人群之间的互动。美国社会学者罗吉斯和伯德格在其《农村社会变迁》一书中指出：社区是一个群体，它由彼此联系、具有共同利益或纽带、具有共同地域的一群人所组成，社区是一种简单群体，其成员之间的关系是建立在地域基础之上。②他们强调的是共同利益、共同地域和简单群体。乔治．希拉利在综合各种不同定义的基础上，也给出了一个较为简单明了的定义，即“社区是指包含着那些具有一个或更多共同性要素以及在同一区域保持社会接触的人群"。@我国关于“社区”的概念，最早是费孝通先生在1933年介绍美国芝加哥学派创始人帕克的社会学时，用来翻译英文community一词的，主要是指以地区为范围，人们在地缘基础上结成的互助合作的群体。“社区”一词是在1986年民政部提出社区服务之后才被人们所熟知，随之而来的是对社区有关问题的理论和实践探索。不同的社会学者由于其研究目的不同，因而得出的社区的含义也不同。徐永祥认为：“所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体：地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素”；刚周沛则认为，“所谓社区，是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体"通过上述分析，我认为，社区这一概念应包含以下三个要素：特定的地域范围、人口、各种社会性活动。由此，我给社区下个定义：在特定的地域范围内的人群及其社会性活动的总称。城市社区是人类居住的主要方式，在世界各地都普遍存在。随着社会现代化程度的提高，城市化进程也在急剧加速，城市社区在现代化发展中扮演着越来越重要的角色，因此许多社会学家开始致力于研究城市社区发展。以下我简要地介绍西方学者关于城市社区含义的几种代表性观点：@①袁秉达主编：《社区论》，中国纺织出版社，2001年版，第3页。@窦泽秀：《社区行政一社区发展的公共行政学视点》，山东人民出版社，2003年版，第16页。@【荧】乔治·希拉剥：《社区的定义：一致的地方》，《乡村社会学》，1955年第6期。@徐永祥：《社区发展论》，华东理1=大学}l；版社，2001)年版，第33，34页。@于显洋：《社区概论》，中国人民大学出版社，2006年版，第29、30页。14 韦伯主要从社会过程的角度来研究和解释城市社会的性质，他眼中的社区主要是指城市社区。韦伯认为，城市社区是商业文化交易的聚居地，聚集了大量从事工商业的非农产业区居民。在这种社区中，商品及金钱的交易过程是最主要的社会过程。帕克从人文区位学的角度对城市社区的生活特性做了长久深入的研究。他把人类的城市社区看作是～群居民与此特殊环境所形成的自然经济关系。帕克认为城市社区中的人与环境的关系虽可能实现平衡状态，但经常会发生变动。这种区位的变动包括竞争、支配及延续等。当这种变动发生过后可能再次实现一种新的平衡境界。沃斯把城市看作是范围较大、密度较高、人口异质性也较强的社区。他主要从城市中的人口数量、人口密度和异质性这三个变量来分析城市居民的生活方式特性，并认为其影响将导致复杂的城市特性及问题。重要的城市问题涉及市民收支水平、住宅计划、卫生设施与服务、行政效率、治安控制及交通治理等方面。。德国社会学家齐美尔主要从社会心理学的角度来研究和解释城市社区的特点，从中观察不同地区的社区特点就会发现差异。齐美尔认为，城市社区的性质和特点主要是由城市环境及居民的心理经验发展出来的，也可以说是环境因素与社区居民互动的结果。城市社区的特点主要包括紧张、刺激、精明及重视金钱、时间与享受等。在我国，城市社区研究的开展起步较晚。1986年民政部提出开展“社区服务’’的要求，第一次提出“社区”这一概念。到90年代初，在社区服务广泛开展的基础上，政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念，结合我国的实际情况，提出了社区建设的思路，并随之在全国确定了若干城市进行试点。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(23号文件)，这是指导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区’’。叫社区的规模一般在1000户到3000户左右。。转引自于雷等：《社区建设理论与实务》，中国轻工业出版社，2005年版，第30页。15 ～由此可见，我们认为城市社区是指在城市范围内的某一特定地域，由从事各种非农业劳动而又有各种社会分工的密集人口所组成的社区。2．居民自治的含义马克思把市民社会主要看作经济基础。他从经济基础与上层建筑关系的层面，用政治哲学的方法来阐释市民社会与现代民主制度的关系。马克思深人地研究了资本主义市民社会与政治国家的现实分离。他认这，二者的分离也即是市民社会的出现，导致了整个社会制度的根本性变化，其中最重要的标志是代议民主制度的产生：没有这种分离，代议民主制就无从脱颖而出。在《黑格尔法哲学批判》和《论犹太人问题》两本著作中，他从三个方面对此进行了论证。首先，这种分离促使社会从等级制发展到代表制。其次，这种分离导致了立法、司法、行政三权分立。其三，这种分离导致了人权和公民权的确立，并且使公民权成为人权的一部分。在马克思看来，代表制、权力分立和人权的确立是市民社会内在要求的客观反映，也是从中世纪以来，市民社会逐渐从政治国家中分化出来的必然结果。正是由于这些民主要素的演进和积累，才构筑起了近代资本主义的代议民主制度。马克思深刻地揭示了市民社会与现代民主制度的内在相关性。虽然他的论述是针对资产阶级市民社会而言的，但是他的分析具有普遍意义。简而言之，市民社会的组织形式决定了政治权力的组织和运作形式。市民社会的内在结构与现代民主政体具有内在的契合性，市民社会的内在结构决定了政治民主的制度和结构发展的框架。马克思认为，市民社会与政治国家的分离在资本主义社会是一种客观现实，但是这种分离只是形式上的，二者在根本上又是一致的。资本主义市民社会确立的民主政体是维护资产阶级民主的，因此，在资本主义市民社会范围内，民主政治的发展不可能自动实现真正的民主。要实现社会主义民主，必须进行社会革命，必须根除资本主义市民社会中生产资料的私有制性质。但他并不一般地反对国家与市民社会的分离形式。相反，他认为市民社会的发展，即使是资本主义市民社会的发展也为真正的民主制的实现奠定了基础。∞2000年11月由中共中央办公厅和国务院办公厅转发的民政部《关于在。马克思：《德意志意志形态》，《马克思恩格斯选集》，1995年版，第88页。16 ’全国推进社区建设的意见》中，社区居民自治的含义是指在党和政府的领导下j社区居民通过民主选举、民主决策、民主监督和民主管理，达到自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。这种自治是以社区自治主体组织——社区居委会为核心的，社区居民参与协商的与政府、非政府组织合作治理社会的过程，从而达到“四个自我”和“四个民主”。也就是说这是一种有组织的自治。社区自治组织是指社区的主体组织，即社区居民委员会。社区居民委员会的成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。3．城市社区居民自治有助于我国基层民主政治建设随着城市社区单位体制改革的推进，社区在城市发展中的地位凸现，逐渐成为我国基层民主政治建设的重要性战略空间。城市社区民主作为基层民主政治建设的有效形式，为基层民主政治发展提供了合格的民主主体和日益成熟的社会直接参与机制。城市社区居民自治为基层民主政治建设提供了民主生长的空间。开展基层民主政治建设必须在一定的社会空间内进行，也就是说必须寻求适合基层民主生长和运作的土壤。无疑，城市社区是使基层民主生长起来、运作起来的最好空间。一方面，城市社区作为城市社会越来越重要的基层单位，能够进行有效的民主实践，从而成为基层民主政治建设的演兵场。另一方面，城市社区民主的发展能够使民主的发展具有很强的生长性，民主一旦运作起来，就会自觉地寻求新的生长空间，从而逐渐蔓延到社区空间之外，进入更高的发展空间。因此，从这个意义上说，城市社区为基层民主政治建设提供了广阔的发展空间。城市社区居民自治是我国基层民主政治建设的有效形式。城市社区民主，就是社区居民群众在社区党组织的领导下，以社区居民委员会为依托，结合社区成员代表大会和社区协商议事会，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主自治。∞第一，城市社区居民自治为基层民主政治建设提供合格的民主主体。基层①周剑：《社区民主一中国民主发展的新生长点》，《理论与改革》，2004年第1期。17 民主政治发展的一个很重要的前提就是公民是否是合格的民主主体，即是否具备民主意识和民主能力。在现代社会，公民是参与基层民主政治的民主主体。只有公民的民主意识和民主能力提高了，基层民主政治建设才会变成生动具体的民主实践。城市社区民主的发展在提高民主主体的民主意识和民主能力方面扮演着越来越重要的角色。城市社区民主的过程实际上也是民主主体进行民主学习、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主实践。熟悉了民主的基本运作方式和过程，且平等、自由、人权、法治等民主精髓不断深入人心，居民民主参与积极性不断提高，民主意识和民主能力不断增强，为有效地参与基层民主政治打下了良好的基础，从而推动基层民主政治向前发展。第二，城市社区居民自治为基层民主政治建设提供日益成熟的社会直接参与机制。基层民主政治的突出特点就是民主的直接性，也即人民群众不经过任何中间环节就可以直接行使民主权利，直接参与国家和社会事务的管理。城市社区民主自治的良性发展锻造出的日益成熟的社会直接参与机制是人民行使民主权利的直接实现形式，是社会主义民主政治发展的必然趋势。城市社区民主以社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居民委员会有效联动为运行机制。尽管这一运行机制在形式上类似于国家系统，似乎带有一定的行政化色彩一有人将社区居民委员会主任称为“小巷总理”，将社区成员代表大会称为“小人大”，将社区协商议事会称为“小政协”。叫但是，由于它处于日益现代化的城市社区空间，受社区居民的直接监督，在实际运行上具有更强的社会性，直接民主的可操作性更强。随着城市社区直选的逐渐普及，社会直接参与机制将日益成熟，从而有力地推动基层民主政治的发展。(三)现阶段努力推进我国基层民主政治发展的重要性党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作"。把扩大基层民主作为社会主义民主政治的重要组成部分，为我国的基层民主政治建设规划了明确的方向。在当代中国，广大的乡村、企业和城市社区等与人民群众生产生活直接相联的基层组织和单位，是社会主义制度和人民民。徐勇：《绿色的崛起”与“都市的突破”一中国城市社区自治与农村村民自治比较》，《学习与探索》，2002年第4期。18 -主专政国家政权的根基。大力推进基层民主政治发展不仅是民主政治建设自身·的需要，而且更重要的是市场经济发展的客观要求，同时也是构建社会主义和谐社会，巩固我们党执政基础的客观要求。1．推进基层民主政治发展是社会主义市场经济发展的客观要求经济决定政治，经济的变化发展必然带来政治的变化发展，同时也要求政治及时有效地反映和吸纳经济发展的巨大成就，在这方面，基层民主政治的发展无疑具有得天独厚的优势。因为，它是人民参与政治生活，表达利益要求，实现合法权益的最直接舞台，经济的任何变化都会迅速地反映到这个舞台上来。随着社会主义市场经济的发展，传统计划经济体制下国家权力与社会权力的一体化局面逐渐被打破，国家和社会的关系正在发生根本性的变化。同时，市场经济的发展也解放了人们的思想，在一定程度上催生出了人们的民主意识，并使得这种意识内化到人们的政治参与实践当中，这一系列的变化无疑都推进了基层民主政治发展。社会主义市场经济体制的逐步确立改变了国家和社会的关系，为基层民主政治发展提供了广阔的空间。马克思认为，在国家和社会的关系上，“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家’，，∞这是就其总体结构而言的。在人类社会发展的很长一段时期内，实际上是国家控制社会，国家支配社会，因为此时国家权力对社会的强制力远远超过社会权利对国家的约束力。只是随着商品经济的发展以及市民社会的发育，国家才逐步展示其受制于社会、服务于社会的公共利益者的身份，民主政治的发展才有了可能。在我国，新中国成立以后，出于巩固社会主义国家政权的需要，国家与社会的关系呈现出：国家权力全面主导着社会并渗透到社会的各个领域当中，社会基本上无自主权。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，原有的国家权力与社会权力的一体化局面逐渐被打破，国家和社会的关系正在发生根本性的变化，即国家权力逐步退出并还权于社会，给社会留出了自主发展的必要空间，社会逐步承担起自我管理的责任。这种自我管理必然是有组织的自我管理，因。《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年版，第196页。19 而培育能承担此重任的非政府组织和民间组织势在必行．o最为典型的是基层群众自治组织，如农村的村民委员会、城市的居民委员会，作为联系国家与社会的桥梁和纽带，它们在经济、政治、文化等方面发挥着重要作用，能够承担起政府分离出的部分职能。正是由于国家和社会关系的改变，大量的非政府组织的存在，社会主义基层民主政治发展才有了广阔的空间。·社会主义市场经济在一定程度上催生出了人们的民主意识，为基层民主政治发展提供了前提。基层民主政治发展需要以一定的民主意识为前提。所谓民主意识，是指人们关于民主的思想、观点、知识、心理的总称，是民主主体对于民主政治的一种能动反映和内在自觉，是作为国家主人的广大人民对于参与国家和社会事务管理的迫切愿望和自觉要求。∞在我国封建社会，民众是作为君主的臣民而存在，君主的号令就是民众从事一切活动的“行动指南”。在这样的专制统治下，民众就会产生依附心理，久而久之这种依附心理就成为支配人们政治思维的一整套政治文化沉淀于整个民族的心理结构中。在这种历史基础上建设社会主义基层民主政治，面临的首要任务就是使广大群众自觉养成民主习惯，不断增强民主意识。随着市场经济的发展，人们的民主意识不断增强，要求参与国家和社会事务管理的愿望也越来越迫切。在某种程度上说，市场经济对于民主意识的产生和形成起到了一定的催化作用。因为市场经济本质上是一种平等经济，要求市场经济主体首先在地位上是平等的，进而在平等的基础上开展各种经济活动，这样的经济活动反复多次之后，人们的那种平等、自主、责任意识也就在头脑中萌发了，并逐步渗透到政治生活中去，便成为基层民主政治发展的先导。社会主义市场经济的发展推动了人们的政治参与，为基层民主政治发展提供了坚实的基础。任何一种民主政治都离不开民众的政治参与，我国的基层民主政治也不例外。基层民主政治是以人人参与为显著特点的，人民群众只有在直接参与基层各项事务的决策、管理、监督的过程中，才会逐渐了解什么是民主，怎样做才是民主，逐渐养成民主的习惯和能力。一般来说，市场经济的发展程度和民主参与的发展程度息息相关。市场经济是多元经济，多元的基础在于明晰的产权，市场主体在从事自主经营、自负①王寿林：《当代社会主义民主论》，中共中央党校出版社，2002年版，第289页。20 盈亏的经济活动时，必然以各自的利益为出发点，这种利益主体的多元化反映在政治上就是参与主体的多元化。由于每个人的利益都不同，因而他们的利益诉求也不一致。面对这种民主化诉求的压力，国家必须为广大民众提供一种能够表达其政治愿望的渠道，其形式可以多种多样。目前，有以人民代表大会为主体的间接民主参与方式，也有以城乡基层群众自治为主体的直接民主参与方式。从理论上说，直接民主是社会主义民主发展的最终目标，但是，就现实而言，由于受自然因素和社会因素的限制，我国仍是一个以间接民主为主，直接民主为补充的国家。然而，不可否认，我国的基层民主政治发展还有很大的空间，通过大力发展城乡基层群众自治组织，充分调动广大人民的积极性和主动性，引导广大城乡居民参与到国家和社会事务管理当中来，就会为基层民主政治发展提供坚实的基础。2．推进基层民主政治发展是我国政治现代化的必然要求政治现代化是现代化的一个组成部分，是现代化过程在政治方面或政治领域的体现。它是指传统政治体系向现代政治体系转变的整个过程。①亨廷顿认为，政治现代化包括权威的理性化、结构的分化和政治参与的扩大三个基本方面。改革开放以来，我国的法治不断健全，政治参与不断扩大，政治文明建设取得了可喜的成果。党的十五大报告重新明确了我国政治现代化的目标为民主和法治。并认为当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主、加强法制、精简机构、完善民主监督制度、维护安定团结。这既是对已有政治现代化成果的深化，又是对其未来走向的规划。我国的基层民主政治建设，是我国亿万人民当家作主、行使民主权利的另一种重要渠道，它不仅能够为我国政治现代化奠定深厚的民主基础，而且在推进我国的政治民主化进程中也可起到极大的示范和推动作用。推进基层民主政治发展，能够为我国政治现代化奠定深厚的民主基础。民主是近代以来几代中国人的追求和梦想，也是我国政治现代化的重要目标。但①施雪华主编《政治现代化比较研究》，武汉大学出版社，2006年版，第10页。21 我国是二个缺乏民主传统的国家：民主作为一种为自来品，长期以来未能深入我国民间大众，植根于他们的社会经济心理结构和人民生活之中。因而，我国政治现代化的首要任务就是要在广大民众中积累起深厚的民主。无疑，基层民主政治建设在这方面具有得天独厚的优势。因为只有基层民主政治建设与最广大的城乡基层民众联系最为紧密，如城市社区民主建设，它与广大城市社区居民的切身利益密切相关，并能够使民主的原则、民主的理念、民主的精神、民主的程序包括民主的技术等等，深深植根于他们的思想之中，融入他们的生活方式，从而为我国政治现代化奠定深厚的民主基础。推进基层民主政治发展，可以推动和加速我国的政治民主化进程。一般意义上说，政治民主化、政治法治化都属于政治现代化的范畴。因而，推进政治民主化进程也就是政治现代化的必然要求。在推进政治民主化的进程时，我国人民代表大会即国家形式的民主和基层民主即社会形式的民主二者必须同时发挥作用，也就是说两者都不能偏废。以人民代表大会制度为主体的民主是我国人民行使当家作主民主权利的重要形式，但以村民自治和社区居民自治为主体的基层民主作为我国人民行使民主权利的另一种重要形式，与人民代表大会相比，它有很大的发展空间。特别是基层民主通过示范作用能够推动人民代表大会的发展。在一些地方，城市社区民主己经影响到区一级的人大制度改革，城市社区民主选举的许多技术细节如秘密投票、透明的投票箱、不由上级政府指派候选人及竞选等都对上一级人大的选举产生了示范效应。因而，基层民主政治发展通过带动人民代表发展，使得人民代表大会和基层民主政治两个“轮子"一起转，有利于推动和加速我国的政治民主化进程。3．推进基层民主政治发展是巩固党的执政基础的必然要求党的执政基础主要是党依靠谁、依靠什么执政的问题，包括了党执政的组织基础、群众基础、阶级基础、经济基础、思想文化基础、社会基础等。基础越牢，执政的根基就越扎实，执政的地位就越巩固。从某种意义上讲，推进基层民主政治发展也是出于巩固党的执政基础的考虑。因为，没有基层民主政治发展，就没有基层政权的稳固，也就没有基层社会的稳定。推进基层民主政治发展，充分发挥基层党组织的作用是巩固党执政的组织 基础和社会基础的必然要求。’目前，我国的基层民主政治发展尚处于启动阶段，’基层群众自治组织缺乏坚实的基础，典型的表现就是自治功能不足。因此，基层民主政治的发展，就必须同时利用社会和国家两种政治资源。在推进基层自治发展的过程中，同时代表国家政权和基层社会两者力量的基层党组织，必然在其中发挥关键性的作用。基层党组织是基层社会的组织主体和领导力量，并担任着双重角色，一是促进基层民主参与的发展，一是对之加以调控和引导。党通过参与基层群众自治的建设和发展，一方面通过发挥基层党组织的战斗堡垒作用，进一步巩固党执政的组织基础：另一方面，通过发挥广大党员的先锋模范作用，让广大基层群众充分感受到党的强大的社会影响力和凝聚力，树立起党在基层社会的光辉形象，从而进一步巩固和扩大党执政的社会基础。推进基层民主政治发展，充分发挥公民社会的作用，是巩固和扩大党执政的社会基础的必然要求。巩固党执政的社会基础，一个根本的因素就是要充分发挥全体社会成员的积极性，当前特别要做好的一项工作就是大力推进基层民主政治发展，’充分发挥公民社会的作用。公民社会是除国家和政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、．社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。公民社会的主要载体是民间组织或公民社会组织。所以，人们常常简单地将民间组织直接等同于公民社会。叫基层民主政治发展有助于公民社会的发育和形成，以农村、企业、社区为重点的基层民主政治建设，培育出了许多民间组织，如农村的村民委员会、城市的居民委员会以及企业的职工代表大会等。作为基层民主政治发展的组织载体，他们日益发挥着重要的作用。但就目前来看，这些基层群众自治组织存在着自治程度不高、发育很不健全等一些问题，这些问题急待解决。4．推进基层民主政治发展是构建社会主义和谐社会的必然要求和谐社会是一个内涵相当丰富的概念，它涵盖了人们的经济生活、政治生活、文化生活和日常生活。就政治层面而言，和谐社会就是一个民主和善治的社会。社会主义基层民主政治无疑是社会主义和谐社会的应有之义，同时也为①俞呵平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第327．328页。23 构建社会主义和谐社会提供了根本保障。推进基层民主政治发展，建立健全社会利益表达机制，是构建社会主义和谐社会的必然要求。构建社会主义和谐社会必须建立健全社会利益表达机制，兼顾不同阶层和不同利益群体，而要兼顾利益，就必须使不同利益主体有通畅、规范的利益表达渠道。除了坚持和完善我国的人民代表大会制度，完善政治协商制度，落实信访工作责任制以外，就必须积极推进基层民主政治发展，为不同的利益主体提供一种更为直接、更为便捷的利益表达渠道，也就是说，要充分发挥城乡基层自治组织的中介作用。作为联系政府与社会的纽带，城乡基层自治组织在反映群众诉求、畅通社情民意、协调社会利益以及引导广大基层人民群众以理性合法的形式表达其利益要求等方面发挥着越来越重要的作用。因而，这样的一种属于基层群众自己的“民主通道”使社会各个方面的利益得以协调和整合，从而使社会能够在充满活力和生机中和谐地向前发展。推进基层民主政治发展，建成一个民主和善治的社会是构建社会主义和谐社会的必然要求。构建和谐社会必须协调好各种社会关系，其中最为重要的是政府与公民的关系。和谐社会当然需要人人友爱、家庭融洽、邻里团结、．社区和睦，但是，如果公民与政府之间处于互不信任、互不合作、甚至相互对立的状态，纵使人际环境再好，也不可能有真正的社会和谐。因此，一个和谐的社会，应当是一个公共利益最大化的社会，一个公民与政府良好合作的社会，一个政治参与和政治透明度较高的社会。简而言之，和谐社会应是一个民主的社会、善治的社会。我国的基层民主政治建设，就是要通过广泛的社会动员为广大基层群众更好地参与、管理国家和社会事务提供一个基础性平台。但是目前我国的基层群众自治组织的自治能力还不足，需要政府的大力扶持。这样，政府管理和社会自治二者之间就产生了一个矛盾，矛盾的主要问题不是要不要政府介入的问题，而是政府介入以后如何与自治组织协调发展的问题。我国的基层民主政治建设正是适应这一需要而对如何寻求政府与公民的合作化管理，从而实现社会公共利益最大化，即善治，所做的有益探索。 二、我国城市社区居民自治建设的分析研究我国城市社区民主建设的现状，就必须首先对我国城市社区民主建设兴起的社会背景有一个全面的认识和分析。其次，通过对我国城市社区民主建设现状的分析，不仅要肯定城市社区民主建设所取得的成就，而且更要冷静地分析其中存在的问题，只有这样，才能有针对性地制定推动我国城市社区民主建设良性发展的策略。(一)社会转型：我国城市社区民主建设兴起的社会背景任何一种制度安排都不是凭空产生的，都有其特定的经济、政治、社会文化背景为依据。了解我国城市社区民主建设，就必须首先了解我国城市社区民主建设兴起的社会背景。近代以来几乎所有的重大事件都和中国的社会转型有重大关联，因此对任何社会政治现象的研究，如果不从中国社会转型这个角度进行分析，都无法找到满意的解答。目前，我国城市社区民主建设正是在社会转型的大背景下提上议事日程的。现代化理论通常认为，社会转型是指一个社会实现从传统社会向现代社会的整体性转变，包括政治、经济、文化和体制、观念等诸多方面。我国的社会转型是从1978年以后开始的，这一进程当前正处于加速推进阶段。从某种意义上讲，社会转型就是实现社会主义现代化的过程。因此，城市作为推进社会主义现代化进程的前沿阵地，无论是在经济上还是政治上，社会转型都表现得尤为突出，主要表现为：“单位社会”的逐步瓦解、城市社会管理体制步伐的加快、城市问题的日益突显、国家与社会关系的深刻变革以及公民社会的逐步发育等。1．社会结构的转型和经济体制的转轨在社会转型期，我国的经济体制由传统高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变：社会结构由农业的、乡村的、封闭半封闭的传统社会，向工业的、城镇的、开放的现代社会转变。具体到城市，主要表现在以下三个方面：第一，“单位社会”趋于瓦解，“单位人’’向“社区人’’转变。在计划经济 体制下，我国城市社会的整合主要是通过单位组织来完成的，单位组织是当时各种社会组织所普遍采取的一种特殊组织形式，它具有政治、生产和社会“三位一体”的功能。事实上，单位既是一个“微型国家”，又是一个“微型社会’’，是国家与社会合一的“中间组织”。呲随着城市管理体制改革的深化，城市管理的重心开始下移，“单位人”逐步向“社区人"转变，“单位制”社会变为“社区制”社会，社区开始成为人们社会生活和社会交往的重要场所。第二，城市社会管理体制改革步伐加快。随着社会转型的加速，社会结构亦随之发生了急剧、迅速的变化。原有的城市管理体制一时难以适应新的情况，导致城市管理中出现诸如政府承担了过多的微观事务管理工作、外来人口的管理、社会治安的维护等问题。这些问题又因为城市管理条块分割、体制不顺，城市管理机构设置格局和人员配备不合理等体制弊端，严重影响了政府职能的发挥。因此，这些问题的理顺和解决，需要在转型和发展中建构新的城市社会管理体制，以适应社会全方位的变迁。第三，城市化进程处于加速期，城市问题日益凸显。社会转型过程中，城市化步伐不断加快，城市问题日益凸显。目前，我国城市化正处于加速时期，与城市化相伴随的社会问题不断涌现，比如流动人口、下岗失业、民族关系等问题。这些问题大多发生在社区，单靠政府是无法解决的，需要充分发挥城市社区的自治功能加以解决。城市社区自治的生命线就是要把社区成员参与的积极性调动起来，使他们在城市社区民主建设中充分行使自己民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，从而在城市管理中担当主要角色，发挥主体作用。政府进行社区建设的目标是实现社区自治，社区自治的灵魂就是推进社区民主。总之，社区将成为中国城市走向现代化管理的基本社会单位，成为中国城市民主建设的基石。2．政治体制由传统向现代的转型社会转型不仅意味着经济结构的转型，同时也是政治体制的转型。持续深远的社会转型，势必引发政治体制由传统向现代的转型。一方面，国家和社会关系发生深刻变革，传统计划经济体制下国家权力与社会权力的一体化局面逐。吴锦良：《政府改革与第三部门的发展》，中国社会科学Hj版社，1998年版，第44页。26 ‘渐被打破，权力重心开始下移，国家权力逐渐从社会领域退出并向社会回归。另一方面，随着社会自主性不断增强，公民的主体意识和权利意识日益增强，．各类民间组织不断成长壮大，公民社会逐步发育。国家与社会关系发生深刻变革。在传统计划经济体制下，国家和社会的关系是合二为一的，国家渗透到了社会的各个领域当中，国家湮灭了社会。随着改革的逐步深入，市场机制和市场原则的引入，国家和社会关系作了一次全面、彻底的调整。表现在：国家的社会控制幅度明显收缩：国家的社会控制手段也渐趋多元化，改变了过去仅仅依靠计划指导与行政命令的状况，经济、法律等其他社会控制方式得到加强。随着国家社会职能与社会控制手段的调整，国家和社会关系发生了深刻的变革，国家权力逐渐从社会领域退出并向社会回归。公民社会逐步发育。经过30多年的改革开放，中国的公民社会己经初具雏形。公民的主体意识和权利意识日益增强，各类民间组织和社团日趋活跃并逐步学会自我管理，中等收入阶层在社会分层结构中所占的地位越来越重要，其力量不断成长壮大，国家和社会的支配与从属关系正在逐步发生改变。政治国家、私人部门和第三部门或公民社会开始形成各自相对独立的治理主体。多中心的、自主的治理结构将从根本上颠覆传统的以国家为中心的命令服从式政府管理方式，强调私人部门和第三部门合作管理和利益相关者参与决策过程的民主管理成为政治发展的潮流。(二)我国城市居民自治的历史轨迹在我国，城市居民的自治是在政府的统一指导下、以城市居民委员会这种组织形式来实施的。因此，一部新中国城市居民的自治史，在很大程度上也就是城市居民委员会这种“基层群众性自治组织”形成和发展的历史。我国的城市居民委员会产生于建国初期，正式定型于1956年左右。根据现有的资料，我们大体上可以以20世纪80年代初期为界，把1956年以后我国城市居民委员会的历史演变过程划分为前后两个大的阶段：第一个阶段，始于50年代中后期迄于70年代末期。这个时期居民委员会的总体情况是：日常工作主要是围绕着各种“委办事务”展开，属于居委会完全自主决策27 的“自治事务’’在居委会的工作内容中所占比重较小。我国的城市居民委员会组织一开始就是作为单位管理体制的一种辅助物而逐步形成和发展起来的，它的主要功能是“拾单位之遗，补单位之缺"。具体工作任务主要是协助政府对·“工厂、商店、机关和学校’’等单位组织之外的那些城市居民进行管理，以及办理上述单位组织所不能或未能承接的一些公共福利事项。受制于这样一种功能定位，随着我国社会主义改造的逐步完成，以及单位管理体制的日益发展，纳人单位组织的社会成员及社会管理事务比重日益增长，一方面由居委会组织直接管理的单位外城市居民比重日趋缩小，另一方面城市居民需要通过居民委员会组织来完成的各种公共福利事项也日趋减少。在这种情况下，居委会组织的日常工作主要就是在城市基层政府及派出机关的“指导’’下，遵照各级政府的相关政策与指令，办理后者委托办理的、数量有限的一些“准政府事务”，如动员居民响应政府号召和遵守法律、协助维护本区域的社会治安、协助政府及派出机关做好公共卫生、优抚救济、监督被管制人员和向政府或派出机关反映居民的意见与要求等等。完全由居委会组织自主决策的“自治事务”即使尚存也数目甚少。居委会组织工作所需的经费等资源也基本上都由政府统一提槛扩、o居民参与社区事务的积极性总体来说普遍处于比较低的水平。无论是居委会干部的选举活动，还是例行的居民会议等，大多数城市居民都缺乏积极参与的兴趣：居委会的各种活动或事务基本上都被视为居委会干部们的事务，主要靠居委会干部们的大力推动才能得以完成。惟一的例外是“文化大革命”时期，尤其是1970年。“文革"时期的“大民主"的浪潮，不能不波及到居委会工作领域，从而在短时期内以一种特异的方式“激发”或“提升”了城市居民参与基层社区活动(实际上主要是一些政治活动或带有强烈政治色彩的文化活动)的积极性。因此，总的来说，50年代中后期至70年代末期这二十余年的时间里，我国城市居民的自治状况基本上是处于一种“低自治一低参与”的状态(除了“文革"中期有一段时间的短暂例外，那一时期我国城市居民的自治状况大概可以归于我们上面所说的“低自治一高参与”这一状态或类型之列)。第二个阶段，改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的逐渐转 型，以及社会结构各个方面的逐渐变迁，我国城市居民委员会组织的发展也进。入了一个新时期，我国城市居民的自治状况也逐渐有了较大的变化。改革开放以来我国城市居委会组织发展的一般趋势是：尽管仍然存在着大量的“委办事务”，但属于居委会完全自主决策的各种“自治事务"在居委会的工作内容中所占比重日益增大，在某些城市居委会组织中甚至逐渐成为日常工作的主要内容。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的过渡，“工厂、商店、学校、机关’’等单位组织在功能上的重新分化，原来由单位承担的许多社会管理职能逐渐外移，其中相当大的一部分如职工子女教育、文体活动、日常生活服务、离退休人员管理等都转移到了街道和居民委员会一类的城市基层社区组织手中。多种经济成分的出现，尤其是个体、私营经济的发展，以及新的待业和失业人员的产生等，也使单位外人员的数量急剧上升。这部分人口日常社会生活的许多方面，主要要依靠居委会之类的城市基层社区组织来加以管理。在这种情况下，自80年代中后期以来，在国家民政部等相关部门的组织领导和推动下，我国城市各级基层社区组织先后展开了以“社区服务”和“社区建设’’等为名目的社区发展工作，促使包括居委会等在内的我国城市基层社区组织的职能逐渐发生了重大的变化，从原来以承担各种“委办事务”为主逐渐转变为要承担越来越多的“社区服务”或“社区建设”职能。据有关研究文献，至80年代末和21世纪初期，我国城市基层社区所承办的各种“社区服务”项目已达到数十项之多，举凡各种老年人服务、儿童服务、青少年服务、优抚服务、残疾人服务、中介服务、家政服务以及各种综合便民服务等都在街道和居委会的日常工作之列。90年代初以来，“社区服务’’进一步扩展为“社区建设"，居委会组织的日常工作范围进一步扩大，涵盖了社区经济、社区服务、社区文化、社区教育、社区卫生、社区治安等多方面的内容，其中很大一部分都属于由居委会组织自主决策、自主管理的“自治事务”。除了必要的政策引导与法律约束以及少量的经费支持之外，政府既不为其制定统一的要求或标准，也不为其提供主要的经费或其他资源，干什么、怎么干等问题，基本上都由居委会组织自行决定。居委会组织的“自治’’程度与以往相比有了很大的提高。居民参与社区事务的积极性与以往相比有了一定程度的提高，但总的说来29 提高的幅度还不够：一方面由于日常生活与基层社区有着密切关联的无单位人。员的数量大量增加，另一方面也由于单位体制的变革，一般居民日常生活对基层社区依赖性的提高，居民们对基层社区有关居民生活的各种“自治事务”的兴趣和关心度普遍有所增长，参与这些事务的积极性也有所提高。但总的来讲城市居民参与社区事务的积极性依然低于理想的水平，热心参与者的比例比应有的比例仍然要小。因此，从总体上来看，可以说改革开放以来我国城市居民的自治状况基本上是在向一种“高自治一高参与”的方向转变。当然，这里说的只是一般的情况。事实上，改革开放以来，由于居委会组织日常工作中完全由居委会自主决定、自主筹集相关资源的各种“自治事务”的比重日益增大，而各个居委会组织之间在资源筹集能力方面实际上又存在着比较大的差别，使得不同地区或同一地区不同居委会之间在社区建设或社区发展水平和速度上的差别与改革开放前相比也日趋增大。基层社区建设或发展方面的不平衡也正在成为我国城市基层社区发展过程中一个重要问题。与城市基层社区发展方面的这种不平衡状况相联系，城市基层社区之间在“居民自治’’方面的变化状况也就有了比较大的差异。虽然总的来说我国城市居民的自治状况是在向“高自治一高参与”的方向转变，但就不同地区或同一地区不同的居委会组织来说，“自治"水平提高的程度和居民“参与”意愿变化的程度都有很大的差异：有的居委会组织“自治”水平提高的幅度比较大一些，有的则提高的相对小一些：有的居委会组织中居民参与社区事务的积极性依旧处于_种比较低的水平，与以往相比没有太大变化，有的则有比较明显的变化。如何来推动城市居民自治活动的均衡发展，已经成为我国城市社区建设过程当中的一个重要问题。(三)我国城市社区居民自治建设取得的成就近年来，随着我国城市社区建设的深入推进，城市社区居民自治建设取得了积极的进展，城市社区居民自治建设的运行机制不断健全和完善，并取得了可喜的成就。但就整体而言，我国城市社区民主建设才刚刚起步，而且还存在大量噬待解决的问题。所以，只有正视和面对这些问题，才能更好地推进城市社区居民自治建设。 第一，一城市社区逐步进行了社区直接选举的有益探索并取得了新的进展。·1999年，民政部正式启动了“全国社区建设实验区"工程。在全国确立了26个社区建设的示范城区。从这26个实验区试点的经验来看，城市社区直接选举仍处于不断摸索的起步阶段。从1999年4月沈阳市的“政府招选候选人、居民代表或户代表投票”，发展到2000年5月南京市玄武区红山街道北园社区的“政府招选候选人、居民直接投票"，再发展到2001年7月广西柳州市和武呜县的“居民提名候选人、居民直接投票”，各实验区不断地总结经验，尝试着开展社区直接选举工作，并取得了一些可喜的成绩。社区直接选举最成功的地方是广西。从广西武鸣县社区直选的规则、程序及过程看，社区直选具有以下几个特征：全方位的直选。即直接选举的范围不仅仅是社区居民委员会，而是包括居民小组长和居民代表。全过程的直选。即在居民小组长、居民代表和居民委员会选举的全过程中，即从初步候选人的提名，到正式候选人的确定，以及正式成员的最终产生，均充分发扬民主，按照少数服从多数的原则，由选民来定夺。程序化的直选。武鸣县推出了“五步直选法”，每一步均按照规定的程序进行；如正式投票流程的“六步曲"：居民小组长在验证处签名，核实选民人数，居民小组长在签证处和发票处签名，领取选票，居民小组长将选票分发给选民，选民填写选票一选民依次投票一选民按顺序回到原座位。高参与的直选。选民参选率达到了80％以上。∞从以上社区直选的实例中可以发现，社区直选改变了过去一些居委会选举内定代表，内定候选人，甚至指选、派选的包办民主，不尊重民主权利的做法，从而有效地维护了居民的选举权和被选举权，保证了选举的公开、公平、公正、合法。所以说，社区直选是对我国人民行使民主权利所做出的一项十分有益的探索。。第二，民主决策体制逐步健全，民主自治功能不断得以完善。在社区体制改革以前，居委会所实行的是委员会制的组织原则，其决策属于一种面对面的团体决策。随着社区建设的深入开展，特别是在沈阳、武汉、青岛、上海等社区建设开展得较好的地区，逐渐形成了议行分设的组织原则，其主要决策权交给了社区成员代表大会及其所代表的全体社区成员，这种集体决策显然比以前。李凡：《中国基层民主发展报告2000．一一200i)，东方出版社，2002年版，第326页。31 大大进步了。随着社区自治组织体系的建立、组织间职能的分化、职责的完善和权利关系的明晰，逐渐形成了运转有序、责权利配套的社区组织。在这套社区组织中，总的原则是议行分设，初步形成了决策、执行、监督三个组织系统。由社区知名人士、人大代表和政协委员、辖区单位代表等各种成分代表组成的社区成员代表大会作为社区自治组织的权力机构和决策机构，代表全体居民行使选举产生社区居民委员会，推荐选举社区议事委员会，定期听取和评议居委会的工作报告，讨论决定事关全体社区人员的公共事务、公益事业、社会活动等重大事项，监督居委会的工作等职能。社区议事委员会作为居民成员的议事监督机构，在社区成员代表大会闭会期间行使阶段性重大问题的讨论，定期听取和评议社区居民委员会的工作报告，监督评议社区居民委员会及其工作机构的工作。社区居民委员会作为社区成员代表大会的执行机构，对社区成员代表大会负责并接受其监督。但是，关于社区决策的主要机构，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中并没有规定，在社区体制改革后，各地区才将社区成员代表大会的决策地位明确提出来。例如，《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于加强社区建设的意见(试行)(2000年)中明确提出，社区成员代表大会是社区的决策机构，并规定社区的重大事项由社区成员代表大会讨论决定，社区居民委员会负责执行。各地区在社区建设中也一再强调，社区成员代表大会是社区最高权力机构，同时也是社区的决策层。由此可见，各地区通过合理构建“议行分设”的社区组织体系，并制定相应的职责和会议制度，健全了社区议事决策机制，同时，决策也更加科学化和民主化。另一方面，通过调动广大居民的主动性和积极性，使他们也能够真正参与到本居住地区重大事项的决策当中来，从而提高了居民的参与能力。第三，社区体制改革后的社区居委会自治管理功能有所强化。全国26个国家级实验区和一百多个省级实验区，都通过省、市、区、街道等各级文件，对社区民主管理内容以及居委会的职权有较为明确的规定，涉及到社区经济、政治、文化生活的方方面面。概括地讲，居委会民主管理的内容主要有：社区服务、社区财务和财产的管理、社区环境、社区卫生、社区文化和教育、社区治安等六项直接关系到社区居民切身利益的事务。32 与原有体制相比较，社区体制改革后的社区居委会自治管理功能有所强化，其具体表现为：①在管理范围上，原来的居委会只能管理社区中的离退休人员、无单位人员、劳改释放人员等社会弱势群体，而新的居委会管理的范围则扩大到辖区内的所有单位(主要是与社区关联的外部事务)、所有居民及经营者。②在管理的原则上，由以前的效率优先、兼顾公平到现在的公开、公平、公正。③在管理的内容上，由以前的以贯彻国家行政目标为主，向在社区内全面负责，成为责权利统一的区域内自治性的管理实体转变(但无行政执法权)④在管理的目的上，由以贯彻执行政府的命令为主、确保政府行政目标的完成到兼顾完成行政目标和保证居民的合法权益受到保护。⑤在管理的基础上，由以前的虚拟的国家暴力到建立于同意基础上的权威的合法性。⑥在管理的机制上，由以前的单向行政性调控机制向行政调控机制与居民自治机制相结合转变。⑦在依靠力量上，由以前的依靠政府的行政组织到既依靠政府，更依靠社区全体成员。第四，民主监督的主体、内容等的多样化，初步形成了一套民主监督机制。在目前各地的社区建设中，通过设立监督主体、明确监督内容、定期开展监督活动和建立惩罚性的机制，社区民主监督机制己经初步形成了。一般来说，民主监督主体主要是社区协商议事委员会。这一组织在履行民主议事功能的同时，还承担着日常性的监督职能，主要是对居委会的工作和居委会的成员进行监督。除了协商议事会作为专门的监督机构外，社区成员代表大会也是民主监督的机构。但由于这一组织的活动不是太频繁，一般由社区成员代表(有些兼任社区协商议事委员会委员)来进行监督。此外，居民和辖区单位也发挥日常监督作用。特别是居民群众的民主监督，能够有效地克服专业部门专业监督的不足，更能使监督活动发挥其应有的作用。民主监督的主要内容是居务公开。一般包括政策公开、办事程序公开、居委会工作建议以及反馈情况公开、居民关注的热点、难点、重点事项的公开等等。居务公开能够让广大居民知晓社区的实际状况，保护他们的知情权和民主权利，也有利于调动他们参与社区的积极性和主动性。青岛市市北区的社区民主监督工作很有代表性。从1999年6月开始，该区的所有居委会都成立了居民理财组、居民监督组，财务制度印成册，公开上墙。此外，还印制财务明白33 卡，‘让每二户居民知晓。。许多居委会还规定：只有居民理财组审核后在单据上盖了章，主任才能签字报销。在实践中，该区提出了“民知、民管、民享”的1：3号，使得社区的监督开展得有声有色，社区居民民主管理的热情也非常高涨。∞民主评议是民主监督的又一重要内容。民主评议是社区居民对社区相关的区级政府部门、街道办事处及公务员在社区民主建设中的工作及行为的测试和监督。以武汉市江汉区为例，2001年，江汉区在全区集中开展了两个评议活动：一是社区成员代表对社区居委会及其成员的测评。二是社区居民对政府各部门及工作人员的测评。江汉区设计实施的民主评议活动意义在于推进了政府职能转变，理顺了政府与社区自治组织之间的指导和协助关系，建构了以自治社区为平台的政府依法行政和社区依法自治相结合、政府与社区互补双赢的城市基层社会质量体系。2007年，天津和平区的社区开始了“双十佳、双百优"的评选活动，进一步加强了基层工作，完善了社区党建运行机制。(四)我国城市社区居民自治建设存在的问题及原因从全国各地的实践来看，我国城市社区民主建设发展还很不平衡，在许多方面还存在必须予以重视的问题。分析和认识这些问题，对于正在开展的城市社区民主建设十分必要。．政府职能错位使得城市社区居民自治功能缺位。中国城市社区建设是伴随着单位体制改革而进行的。单位体制下的城市社会是一种“蜂窝状"的社会，②国家与社会具有明显的同构性。每个单位都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，其占有的资源和可供支配的利益来源于政府。政府是城市社会唯一的管理主体，拥有资源分配权和对国家经济、政治和社会的全面管理权，包揽了居民住房、医疗、福利、教育、娱乐等几乎所有的社会事务，是“全权政府”，也是“全能政府’’。市场经济的发展要求政企分开、政社分开、事社分开、企社分开，促成了单位体制的改革，“全权全能政府”逐渐趋于失效，社区建设和发展有了一定的空间。居民自治是社区建设的长远目标，要求居民真正拥有自我管理、自我服务、o徐勇、陈伟东：《中国城市社区自治》，武汉；lj版社，2002年版，第125页。@徐勇《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中币范欠学学报》(人文社会科学版)2001年第3期第6期。 自我教育的权力和能力。然而，有限政治体系尚未全面确立，目前社区发展中的政府职能尚不能实现规范运作，存在严重的“越位"和“缺位”问题，限制了居民自治的发展空间。．政府职能的“越位"。政府部门特别是作为区政府派出机构的街道办事处在社区管理中存在经常性的“越位”问题，这种“越位"实质上是政府在行政过程中超出了其本来的职能与权限，是超职责、超权限的行政过程。①政府职能的“越位"突出地表现在两个方面：一方面，政府过度干预居民委员会工作。政府与居民委员会的关系本应该是指导与被指导的关系勿，而实际中两者却是领导与被领导的关系。很多地方的街道办事处把居民委员会当成自己的派出机构、当成下属的“腿"，把“指导”变成了“领导’’，把“协助”变成“包揽、代替”，以至于居民委员会的工作80％以上是完成政府交办的任务，做了很多“不能为(行政执法又不能不为(指令性)’’的事。一些政府职能部门不仅将大量的本职工作交由居民委员会办理，而且还下达指标、任务，进行考核和奖惩，完不成任务要扣减经费、工资、补贴，很多街道办事处常常不经过居民会议讨论就随意撤换居民委员会干部。另一方面，政府过多地包揽了的应由社区内其他非政府社会组织所承担的职能。诚然，政府在社区文化和环境建设、社区安全等社会事务方面承担的依法行政的管理职能，政府对社会事务的管理及社区服务、社区建设的推动具有义不容辞的责任，但这并不意味着政府包揽专业机构、专业团体等非政府组织所承担的在社区文化、社区环境等方面的社会事务性职能。实际中，政府部门却直接组织、承办了许多社区内志愿者活动、科普活动等。政府这种“超职责、超权限的行政过程"抑制了社区自治组织和社区中介组织的发育，阻碍居民自治的发展。政府职能的“缺位”。在当前的社区建设中，政府还存在较严重的“缺位”问题，这种“缺位"，实质上是在社区行政过程中，政府未能扮演好自己应有的管理者角色以及履行好自己应尽的职责。政府的“缺位”较为突出地表现在四个方面：第一，政府对社区居民自治性组织的培育不到位。政府给予居民委员会的财政拨款不足，对居民委员会合理的政策指导不足，对居民委员会成员的培训安排不足。第二，政府对社区中介组织的培育不到位。政府理应义不容①徐水祥《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第153页。35 辞地担当起培育和扶持社中介组织发展的职责，但政府对社区中介组织发展的资金投入不足，对促进社区中介组织发展的具有实际可操作性的政策不多，政策支持力度不够。第三，政府对已有社区中介组织监管不力。社区中介组织对居民的服务质量较差、业务水平低、钻法律空子、乱收费、违规操作等现象常常发生，政府对这些社区中介组织没有及时惩治或因缺乏行之有效的监督和管理措施而敷衍应付。第四，政府对居民社区参与意识的培育不足，社区居民参与自治的热情不高：政府对居民社区参与的资金投入不足，居民社区参与的发展缺乏必要的资金保障和物质支撑。．现行法律框架下社区自治组织体制的缺陷。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是中国目前指导社区自治发展的主要法律，它再次以法律的名义明确了居民委员会作为“居民自我管理、自我教育、自我服务的基财源等作了较为具体的规定，有力地推动了居民自治的发展。2000年，在《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指导下，社区建设在全国范围内全面推进，社区发展迎来了新的春天，城市社区在中国民主政治发展中的战略地位也更加显现出来。在新的历史背景下审视现行法律框架下的社区自治组织体制，可以发现存在如下几个缺陷：‘社区居民委员会的法定社会自我管理职权不明确。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的居民委员会任务之中，仅有两条带有社会自我管理的性质，即“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”、“调解民间纠纷”，其他的则为“协助’’政府之责，诸如“协助维护社会治安”、“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民的利益有关的公共卫尘、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。居民委员会“协助”政府事项之多，任务之重，使得居民委员会在日常工作中主要精力用于完成政府的任务，自我管理、自我教育、自我服务则退居其次。居民会议不能正常履行职责。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，“居民会议可以由全体十八周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表二至三人参加。’’这一规定过于笼统，弹性过大。根据这一规定可以推出居民会议实际可以有居民大会和居民代表会议两种形式。由于实行直选的社区寥寥无几，居民大会几乎并不存在，履行居民会议职 能的也就是居民代表会议。由于《中华人民共和国城市居民委员会组织渤没有明确居民会议的活动频率，实际中的居民会议在很多社区处于虚置状态，只在选举或罢免居民委员会成员时才有可能出现。社区居民委员会的工作缺乏来自居民意愿的行之有效的监督。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定“居民委员会向居民会议负责并报告工作’’，但由于居民会议的虚置，它基本不履行监督职能。因而，没有专门的机构对居民委员会进行经常性的监督，居民对居民委员会的监督在实际中也无法有效地实施。社区居民参与程度低，城市社区民主建设缺乏持续推进的动力。参与是民主的实质，民主是参与的保障。城市社区民主建设的生命线就是把社区成员参与的积极性调动起来，使他们充分行使自己“四大民主”权利。从这个意义上讲，城市社区是社区居民涉足、参与的第一场所，也是他们走向更大、更广泛的公民政治参与舞台的起点。从各地的实践看，目前的社区参与不足，参与程度很低。2007年中国青少年研究中心、共青团中央权益部课题组对全国20大城市、120个社区(其中80个混合型社区、40个单一性社区)进行了调查，其结果显示：有91．2％的居民表示愿意参与所在社区的建设活动，有85．8％的居民表示愿意参与所在社区建设与发展的有关决策，而实际参与过这种决策的居民只占35．3％。∞由此可见，目前的社区参与仍处于弱参与阶段，社区居民参与虽然已经出现，但参与意识还是不强，参与程度不高。居民社区参与不足的原因是多方面的，主要是由于居民社区意识淡薄，参与运作机制行政化，参与渠道不畅通，参与投入不足，参与保障体制不健全。居民社区意识淡薄。单位体制下形成的“单位参与意识"具有很强的惯性，在很大程度上抑制和阻碍了居民社区参与意识的产生。传统单位体制下，个人依赖单位实现自己的一切，与社区基本是绝缘的，个人的单位意识和单位责任感较强，而社区意识和社区责任感较弱。尽管单位体制改革促成了“单位人"向“社区人"转变，但由于受传统观念的束缚，很多居民仍习惯于昕命上级或某些主管部门的指令来行事，习惯于大事小事都直接找政府，寻求政府的帮助，。岑颖、凌文锉：《城市居民社区意识调查》，《改革与战略》，2003年第8期。37 ·等待政府的安排，而主动参与的观念比较淡薄，也很少考虑发挥自已的主观能动性来参与社区自治和社区建设：居民社区意识的淡薄，自然影响到居民的参与意愿，从而也从主体方面导致了参与方式的被动。参与运作机制行政化，参与渠道不通畅。我国城市社区建设一开始就建立在政府强大的行政推动之上，政府的行政号召、行政协调和行政督促构成了社区自治参与主要动力口然而，这种靠行政推动力来整合社会力量的方式无法真正调动居民社区参与的积极性，很难吸引居民自觉参与。行政化的社区运作方式使得社区居民无法形成社区自治参与观念，老一套的工作方法、内容不能满足居民个性化、多元化的需求，造成社区居民自治参与的热情不高。此外，以城区、街道办事处社区服务中心和居民委员会社区服务站构成的社区自治服务网络不健全，使居民社区参与的渠道受阻。居民委员会作为群众自治组织的功能还未真正实现，其成员很多仍是街道办事处的“下派干部’’或社会招聘人员：志愿者队伍和各种群众团体在社区服务中发挥了积极作用，但仍不具规模：社区内的人大代表、政协委员代表社区说话的声音还不高：居民社区参与渠道待于进一步疏通和拓宽。参与投入不足。居民社区参与的发展需要一定的资金保障和物质支撑。而目前大部分的社区管理组织和社区自治组织的经济力量薄弱，社区过于依赖政府投入和街道经济。但这种投入是相当有限的，很难适应社区自治发展的需要，并且由于对政府投入的倚重和对开发社区志愿者财力资源的忽视，就无法达到通过社区成员的奉献性参与来提高社区凝聚力的目的。自治参与投入体制的缺陷，使得社区资源难以充分开发利用，很大程度上制约了居民自治参与的实现和发展参与保障机制不健全。城市社区居民社区自治参与的制度化环境不够完善，社区建设的法规体系不健全。居民委员会是居民社区参与的重要载体，但目前居民委员会不同程度地存在行政化运作的现象，其自治属性得不到保障，制约着居民社区参与的制度化。政府对居民社区参与的行政推动没能成为相应的法规制度，也影响到居民社区参与的制度化。由于缺乏法律上的规制和界定，社区建设中，参与社区共建的社区居民之间很容易产生“踢皮球”的困境，不便于社区工作者进行管理和协调。社区居民自治参与的权利、义务、时间、频率等许多本应当制度化规制的问题都存在人为随意界定的情况，缺乏相对明晰38 和准确的标准，难以充分发挥居民在社区自治建设中本应有的主体力量。此外，一些社区居民的参与几乎近于零，比如进城的“农民工"、城市下岗职工以及“社会闲散人员"等等，他们作为城市社会的“弱势群体”也希望参与社区民主自治，但是，由于种种原因，他们无法参与到社区事务的民主决策和民主管理中来，致使这些“弱势群体’’受挫，甚至产生严重的逆反心理和敌对情绪。从制度建设上讲，目前我国社区参与自动化环境不够完善，缺乏参与渠道，现有的渠道也因不够畅通，而影响了居民参与向纵深发展：同时“国家行政全能主义”的惯性，也在一定程度上影响了居民参与的积极性。社区资源供给匮乏。社区资源包括物力资源与人力资源。从物业资源看，当前社区建设尚未正式列入政府的社会经济发展规划，预算中没有用于社区建设的专项资金，政府投入缺乏计划性和经常性。各地社区建设普遍面临着资金缺乏的困境，许多居民委员会没有办公场所，有的则办公条件极为简陋。物力资源的匮乏导致社区居民自治组织难以吸引和挽留高素质的人才，难以对工作人员的技能培训做过多的经济投入。目前在街道社区第一线工作的干部职工，多数没有经过社区工作的专门培训。居民委员会层面的工作人员，普遍存在年龄偏大，学历、能力和工作效率偏低的不足。39 三、城市社区居民自治的实现途径政府职能的转变是发展居民自治的首要前提，社区自治组织的体制创新为发展居民自治提供体制保障，居民社区参与的发展为发展居民自治提供群众基础，社区党组织领导核心作用的发挥为发展居民自治提供政治保证。居民自治是一个系统工程，居民自治的实现途径(总路径)是一个有机总系统，五条分路径的互动构成了实现居民自治的总路径。(一)政府职能的转变——居民自治的首要前提有效的国家治理不是通过国家权力的无限扩张来完成的，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。∞政府职能的运作状况是国家权力运作状况的直接体现，政府职能在社会领域里的运作方式直接影响到社会自治的实现程度。随着市场经济的发展和单位体制的萎缩，中国城市社区在国家治理中的战略地位日渐显现。社区居民自治作为社会自治的重要形式，已成为有效国家治理不可或缺的因素。政府职能在社区领域里的运作方式直接影响着社区居民自治的实现程度，因而政府实现职能的规范运作，对发展居民自治具有十分重要的作用。1．政府职能的规范运作对发展居民自治的作用政府职能的规范运作，能够保证居民自治组织拥有必要的自治权力、社会组织拥有足够的发展空间、居民自治具有实际的合法性。政府职能的规范运作是居民自治组织获得必要自治权力的前提。居民自治组织拥有相应的自治权力是居民自治实现有效运作的必要条件，政府职能的规范运作是居民自治组织获得自治权力的前提，它保证作为居民自治组织主体的居民委员会拥有自治事务处理权、委办事务衡量权、政府行为监督权。居民委员会自定职权的合法性主要来源于居民对居民委员会的认可而不是政府的委托习。政府职能的规范运作，保证居民委员在对本社区内部那些不属于国家统一规范和管理范围内的纯内部事务进行管理时，拥有独立的决策权和执行权。居民委员会的代理职权直接或间接地来自于政府的授予，其合法性主要来源于①林尚立：《社区民主与治理：案例研兄》，社会科学文献出版社，2003年版，第316页。40 国家政策以及政府或派出机关的授予或委托。·∞政府职能的规范运作，保证居民委员会在接受政府及其派出机关的委托对本社区内部那些属于国家统一规范和管理范围内的事务进行管理时，拥有衡量其合理性的权力，可以拒绝政府的不合理摊派。政府实现职能的规范运作，同时也意味着社区内政府行为须自觉地接受社区居民的监督。居民可以运用监督权力，有效地规范政府的行政行为，杜绝行政权力的不合理渗透。政府职能的规范运作是社会组织获得健康发展空间的前提。社区自治组织体制创新和社区中介组织发展，都需要必要的社会空间，而政府职能的规范运作是社会组织获得健康发展空间的前提。政府职能的规范运作，意味着政府必须下放权力，改变对资源分配的绝对控制，弱化以往对社会事务的全面包揽，减弱对社会的直接控制和干预，适当地从社会中退出，从而让渡一定的社会空间’’，为社会组织的发展创造较为宽松的社会环境。社区自治组织要进行体制创新，改变行政化倾向，实现运行的民主化和高效化，需要政府的“减负”。政府实现职能的规范运作，意味着政府不再把居民委员会看作行政性附属机构，承认居民委员会的社会属性，减少对社区居民委员会的行政性摊派，为居．民委员会的改革与创新创造良好的行政环境。社区自治组织体制创新，能够进一步为居民社区参与发展提供便捷的渠道，提高居民社区参与的民主、深入和广泛程度，从而从另一层面推动居民自治的发展。政府职能的规范运作是居民自治获得实际合法性的前提。居民自治具有实际合法性，意昧着社区居民能够从内心承认并服从社区居民自治组织权威和秩序，能够民主、深入和广泛的参与社区自治，充分享有参与自治的权利并主动承担相应的义务。居民自治组织是居民参与自治、行使权利和承担义务的最重要载体，因而居民自治组织的实际合法性是居民自治合法性的核心内容。政府实现职能的规范运作，改变强力控制社会的理念，合理定位政府在社区的行为边界，明确街道办事处、基层政府职能部门与社区居民员会关系，杜绝非法行政干扰，能够保证居民委员会的独立性，从而保证居民委员会作为法定自治组织的实际合法性：政府实现职能的规范运作，积极培育居民自治组织，促使区①谢立中：《城市居民自治：实际涵义、分析模式与历之轨迹》，《江苏行政学院学报》2002年第3期第67页。41 公共权力的运作的公开性和透明性，能够维护居民参与社区自治和行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的正当权利，激励居民将参与自治作为一种责任和义务，树立自治理念。政府职能的规范运作，保证居民自治真正拥有存在和发展的空间，使居民自治深入人心，从而使居民自治拥有实际的合法性。2．当前社区建设中政府的职能状况我国是一个缺乏民主传统的国家，由于社会自主性、独立性先天不足，再加上“国家行政全能主义”的惯性又十分强大，目前“政府推进、行政主导"就成为城市社区居民自治的基本特征。城市社区居民自治也只是在党的领导和政府的指导下的有限自治。城市政府在社区民主建设中的主导作用主要表现在：政府运用大众传媒等多种手段宣传社区民主建设的重要意义和基本知识，逐步培养社区居民对社区的认同感和归属感，同时提高他们对社区事务的责任意识和参与意识：政府运用政治、经济、行政、法律、教育等多样化的政府行为方式，加强对社区政治生活的引导和管理，逐步把日益由“单位人’’向“社区人”转变的城市居民动员和吸纳到现行政治体制内，实现在社区层面的社会整合。毫无疑问，在社会转型期，我国坚持政府主导的社区民主建设的思路是合乎国情、贴近现实的，而实际上城市的各级政府在社区民主建设中确实起到了积极的作用，做了很多有益的工作。但是，就目前来看，政府往往把握不住这种主导作用的发挥程度，习惯于把社区自治组织当成自己的“下属’’，并包揽社区的大部分事务，以致造成的直接后果就是：作为城市社区治理的两大主体一政府和自治组织一功能失调，角色错位。这种局面，一方面使政府承担了城市社区民主建设的所有成本以及社区民主建设的道德责任与道德风险：另一方面社区组织与社区群众参与社区事务的热情被压抑，社区自治组织能力的提高受到阻碍。3．转变政府职能，推进社区居民自治发展政府在社区领域中职能的“越位”与“缺位’’严重限制了居民自治的空间，阻碍了居民自治的发展。政府职能不转变，居民自治组织就难以获得必要的自治权力，社会组织就难以获得健康发展的空间，居民委员会作为社区自治组织42 的合法性就难以在实践中真正落实，居民社区参与就难以有便捷的渠道和必要的财力支撑。因此，转变政府职能，实现政府职能的规范运作，是发展居民自治的首要前提。转变政府职能的原则。转变政府职能，要坚持三条原则：一是坚持“小政府，大社会’’导向原则。尽管“全权全能政府"逐渐趋于失效，但行政全能主义政府的影响是深远的。转变政府职能的，将“有限政府”的制度理念运用到社区治理领域里，推进“政事分开"、“政社分开"，构筑“小政府，大社会”格局，使政府变得小而精干，促进社会自发调节机制的成熟。二是坚持“以人为本、社区自治”目标原则。转变政府职能，在社区行政中积极引导社区居民广泛参与社区建设，建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的局面。三是坚持“权随责走、费随时转”操作原则。区街政府部门需要社区居民委员会协助处理“与居民利益有关的"工作时，必须同时为其提供协助所需的权力和必要的经费，不得借协助之口而行下派任务之实：区街政府部门在向社区中介组织转移行使不好、行使不了的社会服务性职能时，必须同时转移权力和工作经费，保证社区中介组织在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。转变政府职能需理顺的关系。转变政府职能，要理顺三对关系：一是理顺街道办事处与居民委员会的关系。要改变过去两者间的领导与被领导、命令与服从的关系，确立指导与协助、服务与监督的关系。街道办事处要改变将居民委员会作为其派出机构的做法，不得向居民委员会摊派行政任务，应主动负起指导、协调和服务的责任，支持和帮助社区居民委员会解决其自身无法解决的问题，帮助居民委员会树立依法自治的崭新形象：居民委员会对自治事务拥有自主决策和执行权，不受街道办事处的行政干扰，居民委员会依法协助并监督街道办事处履行职能，同时拥有拒绝街道办事处不合理行政摊派的权利。二是理顺政府职能部门与社区居民委员会的关系。要明确政府职能部门与居民委员会是指导与协助、服务与监督的关系。政府职能部门负责社区内的行政执法和行政管理，必须自己完成属于自身职责范围内的行政工作，不允许随意向社区居民委员会下达工作指令或乱摊派。居民委员会负责社区公共事务、福利保障43 事务和自治工作的开展，为政府职能部门依法行政创造良好的社区环境，并监督政府职能部门在社区内的行政行为。三是理顺政府部门与社区中介组织的关系。政府部门培育和监管社区中介组织，社区中介组织分解和承担政府剥离的社会职能。社区中介组织具有独立性，与政府部门不应有行政依附关系。转变政府职能的内容。政府要变得小而精干，必须做到“有所为，有所不为”。因此，在转变政府职能过程中，政府需做好以下三方面工作：第一，政府要下放社会职能。政府尤其是街道办事处应从社会公共服务的直接提供者同管理者转变。政府部门要把应该由社区自治组织承担的社区自身管理职能剥离给居民委员会承担，把社区保障、计生监督、社区服务等社会事务性工作从行政职能中逐步分解出来并交由社会中介组织承担承担。政府在下放社会职能的同时，也应将社区内部事务决策权、监督权、财务自主权等下放给社区。第二，政府要回收行政职能。政府部门要从社区居民自治组织中回收应该由其独立承担的行政职能，如下派给社区居民委员会的行政性收费项目、行政数据统计项目等。政府要从社区中介组织中回收应该尤其承担的行政职能，杜绝继续将行政职能向社区中介组织摊派。通过回收行政职能，政府才一能真正给社区自治组织．“减负"，给社区中介组织“松绑”，从而改变它们的准行政化倾向，维护它们的独立性和社会性，促进它们的健康发展。第三，政府要规范行政职能。在当前社会服务体系与社会保障体系发育不成熟、社会支持力量薄弱、社会自我调控机制不完善的条件下，政府理应义不容辞地担当起培育社区自治组织和社会中介组织的作用。政府是社区建设的组织规划者，应合理运用手中的行政资源，积极培育社会服务体系和保障体系，稳定对居民委员会的财政拨款和政策支持，维护居民委员会作为自治组织的实际合法性，支持社区居民自治组织的体制创新。政府应加大对社区中介组织的培育和监管力度，制定和完善鼓励、扶持中介组织积极参与社区自治的政策法规，为中介组织参与社区自治活动提供良好的政策保证。政府应积极培育社区居民的自治参与意识，运用行政权力调节公共资金的运转，健全居民社区参与的投入机制，加强对居民社区参与的投入。同时，政府在行使行政职能时要明确尺度，防止行政干预过度。政府要不断加强的行政法制建设，进一步完善政 策法规体系，提高执行政策法规的能力和依法行政的水平。(二)社区居民自治组织的体制创新——居民自治的体制保障社区居民自治作为一种社区的制度安排和功能体现，必然需要借助于一定的组织体制来实现。然而，现行法律框架下的社区自治组织体制在某些方面已经滞后于城市社区发展的要求，单位体制改革对居民自治的主要组织载体居民委员会提出了严峻的挑战。改革和创新社区居民组织体制，为居民自治提供有效的体制保障，是当前急待解决的问题之一。∞1．良好的居民自治组织体制对发展居民自治的作用居民自治组织是社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务的组织基础，良好的居民自治组织体制为居民自治提供合理的自治组织结构、民主的运行机制和必要的财力支撑，为发展居民自治提供体制保障，良好的居民自治组织体制为发展居民自治提供合理的自治组织结构。结构合理与否往往影响到功能发挥的程度，社区自治组织作为居民自治的制度化载体，其结构的合理程度对其自治功能的发挥具有极大的影响。良好的居民自治组织体制具有明确的决策层、议事层和执行层，责权利明确，且具有切实的可操作性，从而为发展居民自治提供合理的自治组织结构。决策层拥有实际的自治决策权，在社区中拥有最高权威，有权审定执行层财务预算与财务支出方案以及审查执行层的工作报告，能够独立地进行人事选举和撤换，进行自治事务的决策。议事层实际地存在，使居民参与社区自治拥有便捷的渠道，使社区议事和监督功能拥有一个组织的载体，使议事和监督工作走上经常化、制度化轨道。议事层的成员通常包括政治、经济、文化界精英等，从而使社区拥有丰富的建设资源与智慧，为共商社区、共建社区、共享社区资源提供最佳实现形式习。执行层能够依法衡量“委办事务’’的合法性与合理性，拥有拒绝不合理摊派的权利，并自觉地接受议事层的监督。决策层统摄议事层和执行层，议事层和执行层负责向决策层报告工作，其组成成员均由决策层通过推选和选举产生。“议行分设”、各层级有机互动的居民自治组织结构，有助于维护社区自治。徐勇陈伟东《中国城市社区自治》，武汉出舨社2002年11月版，第41页。45 组织的自治属性，有助于落实社区民主权、’自治权：协管权。良好的居民自治组织体制为发展居民自治提供民主的运行机制。居民自治作为一种制度安排要落到实处，必须在现实层面拥有民主的运行机制。良好的居民自治组织体制能够实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从而为居民自治提供民主的运行机制。良好的居民自治组织体制能够在运行中吸引居民参与选举活动，在选举中遵循现公平、公正、公开的原则，体现更大多数居民的意愿：能够在决策过程中广开吸纳民意、积聚民智的渠道，使更多的居民群众参与民主决策：能够在管理中提供社区居民参与的固定渠道，实现社区组织与社区居民之间的良性互动：能够及时地公开社区政策执行状况、社区居民委员会办事程序、财务收支状况j流动人口管理、社区居民委员会成员的工作目标及工资待遇，拥有民主评议栏，随时接受社区居民的监督。良好的居民自治组织体制为发展居民自治提供必要的财力支撑。发展居民自治要有一定的财力支撑，一个财务上没有独立自主权或经济上处处受制于人的组织不可能有效地实施自主管理和自我运作，自然也就难以实行依法民主自治’。良好的居民自治组织体制具有的独立财务机制，从而为社区居民自治发展提供资金保障和物质支撑。独立财务机制的有效运作，可以畅通社区捐赠的渠道，并通过社区财务收支的公开和完善的监督机制，让社会捐赠经费投向合理，促进社会捐赠经费的良性循环o’独立财务的有效运作，能够提高自治组织的办事能力，在社区中树立起良好的形象，也有助于培养和造就一支高素质的社区工作者队伍，有力地推动社区自治的发展。2．当前社区居民自治组织的体fl；lJgJ新的紧迫性居民委员会是居民自治组织的主体部分，在计划经济体制背景下，由于单位体制在城市管理中占主导地位，街居体制作为辅助性的体制而存在，居民委员会的工作对象和工作内容都相当有限。经济体制的改革带动了城市管理体制的改革，作为主导体制的单位体制的改革对居民委员会的工作提出了严峻的挑战。单位体制改革使得居民委员会的工作对象和工作内容急剧增加。单位体制改革带来了单位组织职能的变化，使得隶属于原单位的居民的首要属性逐渐由 “单位人”转变为“社区人”，伎得社区中出现大批“脱单位人’’和“无单位人"。同时，大量下岗工人以及人口老龄化带来的大量老龄人口构成了城市社区中日益增多的贫弱群体，这些都成了居民委员会的工作对象。居民委员会工作对象的增加使得居民委员会原来承担的工作在量上大幅度增加。此外，由于单位组织的社会职能大量剥离到社区，其承载对象在初级阶段主要是街道办事处和居民委员会，街道办事处习惯于把居民委员会看作附属机构，将大量的工作压向居民委员会。因而，对于居民委员会来说，新增的工作内容是相当广泛的。急剧增加的工作对象以及工作内容使得社区工作日益复杂化，居民委员会原有体制逐渐显现出无力应对的状况。一方面，居民委员会组织结构的不合理，已无法在大量的社区工作中做到“议行合一”。居民委员会本是一个“议行合一’’的机构，其作为自治组织的一项重要工作就是与居民充分讨论，确定社区共同利益和实行利益的方法，进行社区事务的决策。在社区工作量有限的情况下，“议行合一"的体制的运行在一定程度上是有效的。随着单位体制改革的进行，社区事务大量增加，居民委员会承担了过多工作特别是街道办事处和其他部门的执行性工作，往往没有时间和精力来同居民商议社区事务，居民委员会的议事工作出现了空挡。另一方面，居民委员会的财力无法支撑居民委员会大量的工作。居民委员会没有独立的财权，其经费来自政府财政拨款、居民委员会自办经济收入以单位体制改革使得隶属于原单位的居民与社区的相关性也加强起来，其首要属性逐渐由“单位人"转变为“社区人"，纳入到居民委员会的工作对象范围之内：单位体制改革使得原单位中的部分职工自动离职或被迫离职，部分职工进入民办企业或外资企业或自雇为私营老板，他们原来的首要属性是“单位人”，而现在他们已是“脱单位人，不再依赖于传统意义上的单位获取资源，其首要属性是“社区人’’，与社区的相关性越来越强，成为居民委员会的主要工作对象之一：大批外来务工人员受雇于社区内的企业及事业单位，他们与企事业单位只有狭义的经济上的联系，其余各方面的问题都需要在其居住的社区解决，因而他们实际上也是“无单位人"，自然也就成了居民委员会的工作对象：单位体制的改革使得许多原来有单位退休老年人的主要关系转移到社区，随着人口老龄化的加速，大量的老龄人口以及大量的下岗工人，构成了城市社区的贫弱群体，自然也是居民委员会的主要工作对氮之一及47 一部分社会捐款。其中：’政府财政拨款是居民委员会经费的主要来源，但其数额往往不能满足实际工作的需要。居民委员会自办经济收入大部分需上缴街道办事处，能自己留用的部分相当少。由于没有独立财权，自然也就没有独立的财务机制，社会对居民委员会的捐赠也就没有直接的渠道，居民委员会获得的社会捐赠相当少。由于居民委员会成员疲于应付大量工作，其待遇与工作量无法对等，且办公经费往往不足，居民委员会成员的工作积极性无法充分调动起来，工作也就很难做到高效。单位体制改革使得居民委员会作为自治组织的合法性面临新的挑战。首先，全能主义居民委员会自治功能的日渐丧失。居民委员会的应然角色在法律上早有明确的规定，但其现实角色却与应然角色不符心。单位体制改革以来，居民委员会在大量事务的重压下实际上成了是街道办事处的一个执行机构，成了一个全能主义的准行政组织。居民委员会忙于应付政府大量“委办事务”，办理“自治事务’’的时间和精力越来越少。居民委员本该首先对居民负责，但现实中却是首先对政府负责，因而在大多居民心目中，居民会已并非法律所规定的自治组织。其次，居民参与自治的渠道不畅通。由于居民会议不经常召开，·居民委员会自然是居民参与社区事务的主要机构。但居民委员会疲于应付大量事物性工作，议事机制出现了空挡，造成居民参与社区事务的决策一个重要渠道堵塞，这就使得居民感觉不到居民委员会是他们自己利益或社区共同利益的有效表达的渠道。再次，居民对居民委员会工作的满意度下降。由于居民委员工作方式的行政化，以及过多的执行街道办事处以及职能机构的行政事务，在一定程度上淡化了为本社区居民的服务意识以及自身的自治意识，在对居民的工作中，很多方面都不能让居民满意。另外，很多居民委员会为了能增加自筹经费，又忙于搞收费服务和办“三产”，造成乱搭乱建，也导致居民的不满情绪。3、改革与创新社区自治组织，为居民自治提供体制保障现行的社区自治组织体制己经滞后于社区建设和发展的实际，没有能力在维持自治属性的同时有效地应对单位体制改革带来的挑战，必须通过社区自治组织的改革与创新来为社区居民自治提供体制保障。1954年领布的《城市居 民委员会组织条理》明确指出居民委员会是“群众自治性组织”；1982年新宪法第111条也规定居民委员会是“基层群众自治组织’’；1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》更是明确规定了居民委员会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。然而长期以来，居民委员会的自治性一直没能得到落买。2000年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为改革和创新社区自治组织提供了强有力的政策依据。改革与创新社区自治组织体制，可以从以下几个方面进行：重新定位社区。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确指出今后五到十年城市社区建设的主要目标之一为“适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系’’。并提出“要以改革创新精神，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区的构成要素，对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，并冠名社区。在此基础上，建立社区居民自治组织。"结合全国26个实验区的成功经验，将原来一般为100—700户居民委员会管辖区域调整为1000-3000户，调整的居民委员会辖区范围一般即为新型城市社区的范围。同时也应充分考虑各地的具体情况，特殊社区可不受居民户数限制。一些封闭独立的自然小区就可以适当突破上限。如安徽合肥市调整后最大的社区居民户数为6460户，人口21926人。重构社区自治组织结构。在社区自治组织结构中增设社区协商议事会作为议事层，促成社区居民委员会的“议行分设"，从而将社区自治组织结构调整为社区成员代表大会、社区协商议事会、社区居民委员会。社区成员代表大会在社区自治组织结构中处于决策层，是社区中最高权力机构和全体社区成员切身利益的忠实代表，是社区成员依法行使民主权利、体现民主自治的基本形式，对社区实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社区成员代表由本社区内年满18周岁以上的社区居民代表、辖区单位代表组成。居民代表由每个居民小组民主推选2—3人参加。社区成员代表每届任期为三年，可连选连任。社区成员代表在任期内因特殊原因出现缺额或有其它正当理由提出撤换申请的，应当予以撤换，从原居民小组或驻区单位中补选49 产生。社区成员代表大会一般每半年召开一次，遇特殊情况或有三分之二以上代表、五分之一以上的18周岁以上居民、五分之一以上户代表或者三分之一以上的居民小组提议，可以临时决定召开会议。同时，社区居民委员会换届选举以及对有关社区的重大问题的决策时应尽可能召开社区成员大会。社区成员代表大会的职责主要包括：选举产生社区居民委员会、社区协商议事会：听取并审议社区居民委员会、社区协商议事会的工作报告，评议两会成员，对不称职的成员进行罢免：讨论通过社区建设规划：决议社区重大公益事业建设事项：讨论通过社区居民公约。社区成员代表大会坚持民主管理、民主决策的原则，必须有社区成员代表的过半数出席才能召开。决定问题，由出席人的过半数通过才能生效，其决议、决定和通过的事项在本社区具有最高的权威和效力，在合法的前提下，任何社区组织和社区成员无权更改，全体社区成员必须贯彻执行和自觉遵守。社区协商议事会在社区自治组织结构中处于议事层，在社区成员代表大会闭会期间，行使民主协商和议事监督职能。社区协商议事会负责对社区内有关居民及社区发展的事宜的协商决定，负责对社区居民委员会日常工作的监督，倾听社区居民的意见和建议。社区协商议事会设主任和副主任各1人，每届任期三年。社区协商议事会成员经过社区成员代表大会推选产生，由1-10人组成，_般包括社区党支部书记、社区居民委员会主任、单位代表、社区内的区级以上人大代表、部分居民代表等。社区协商议事会一般每3个月召开一次，遇到重大问题或突发事件可临时召开，其工作会议议题，可由其成员联名集体确定或社区居民委员会提出。社区居民委员会在社区自治组织结构中处于执行层，是社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务的民主自治的基层群众性自治组织。社区居民委员会是社区中的常设机构，也是社区自治组织结构的主体部分，其成员由社区成员代表大会依法选举产生(实行直选的地方应由社区成员大会选举产生)，在国家宪法、法律和法规范围内开展社区民主自治活动。社区居民委员会在社区党支部的领导下，在区、街道及各业务部门的指导下，在社区协商议事会的监督下开展和实行民主决策、民主管理、民主监督。社区居民委员会拥有委办事务衡量权，有权拒绝政府部门不合理的摊派，并可根据工作需要下设人民调解、治安保卫、文教卫生、民政社会保障以及妇女计生等工作委员会。 ·建立社区居民委员会独立财务机制。社区资产、-财务落实不到位是制约城市社区居民自治的重要因素。在社区居民委员会建立独立财务机制，赋予社区居民委员会财务自主支配权，配备专门管理人员，并实施社区财务公开制度，居民委员会定期公布其财务收支情况，接受社区成员代表大会和社区居民的监督。建立独立财务机制，可以畅通社区捐赠的渠道，加强社区经费的收支管理，也有助于重塑居民委员会的形象，为社区居民自治发展提供资金保障和物质支撑。社区居民委员会独立财务机制的有效运作，让社会捐赠经费通过社区财务收支的公开，保证投向合理，让社区单位和居民群众形成社区居民委员会筹集资金“取之于民，用之于民"的共识，从而形成社会捐赠经费的良性循环。另外，将政府投入社区建设、促进社区居民自治的经费明确为一种社区事业发展费而不是政府雇人干行政工作的经费。在加强社区的综合功能的过程中，政府应将过去在绿化、环卫、治安等方面条条部门的专项收费，相应下拨给街道办事处和社区居民委员会，实行“费随事转”，加大对社区的投入。社区居民委员会成员在社区中以社区工作者的身份面对社区居民，其工资报酬、福利待遇要有可靠保障，从而起到稳定队伍，吸引更多的优秀专业人才进来工作的作用。规范社区自治组织的运行机制。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是社区自治组织体制的运行机制，这一机制的有效运行本身就是社区居民民主自治的重要体现，规范社区自治组织体制的运行机制是推进社区自治组织体制创新的重要内容。“民主选举处于基础地位，规范社区民主运行机制首先要把好民主选举关。目前城市社区选举实际上多采用间接选举的方式，往往采用选举委员会提名候选人的方法产生候选人，且投票场所秩序控制存在欠缺。完善社区民主选举，就要扩大直接选举范围，体现更大多数乃至全部符合法定资格的选民的意愿：改革选举的提名制度，以居民群众提名的社区居民委员会成员候选人为主，以选举委员会提名的社区居民委员会候选人为辅：严格地维护投票现场的秩序，避免混乱场面，切实地体现公平、公正、公开的原则"。∞民主决策是社区居民民主自治的直接体现，应充分发挥社区成员代表大会会和社区协商议事会的作用，实行走访居民制度、临时扩大会议制度及居民报名列席旁听居民代表会议制度，广开吸纳民意、积聚民智的渠道，使更多的居①周剑《社区民主一一中国民主发展的新生长点》，《理论与改革》2004年第l期第19页。5l 民群众参与民主决策。民主管理社区居民民主自治的重要内容，应依靠社区居民，在管理机制上将行政调控机制和居民自治机制结合起来。要不断增强社区居民的参与意识，建立社区居民参与管理的固定渠道，使社区居民能够与社区民主管理的主要机构保持经常性的联系，实现社区组织与社区居民之间的良性互动，提高社区居民参与社区公益事业和社区公共事务管理的积极性，提高其自我管理能力，促进社区管理的民主化。行之有效的民主监督机制是保证社区民主自治良性运行必不可少的条件，应加大居务公开和民主评议的力度，将居务公开的内容扩充到社区政策执行、社区居民委员会办事程序、财务收支状况、流动人口管理、社区居民委员会成员的工作目标及工资待遇等，在社区居民委员会开设民主评议栏，加强居民的随时评议和社区成员代表大会上的专门评议，充分发挥社区党组织、社区协商议事会尤其是社区居民在民主监督中的作用。社区居民自治要取得长足发展，光靠政策支撑是不够的，必须有强有力的适合时宜的法律保障。因此，应尽快修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，填补旧法中的缺漏，明确居民委员会的职权范围，并将社区自治组织结构、社区成员代表大会制度、社区独立财务制度、社区居务公开制度等以法律的形式确认下来，从而巩固社区居民自治组织的体制改革和创新的成果，进一步推动城市社区居民自治的健康发展。(三)居民社区参与的发展——居民自治的群众基础社区参与是各参与主体(包括政府、企事业单位、社会团体、社区居民)介入社区治理和社区发展的行为和过程。社区居民是社区参与最重要的主体，狭义上的社区参与就是指居民社区参与，即社区居民作为社区管理的客体，更是作为社区管理的主体，参与社区公共事务和公益事业及活动的行为和过程。居民社区参与是居民的权利同时也是居民的义务，是居民对于社区建设成果的共享和社区责任的分担。居民社区参与的良性发展对发展社区居民自治具有重要的作用。52 1．居民社区参与的良性发展对发展居民自治的作用。居民社区参与是社区自治和发展的“内在动力源泉”，居民参与社区建设的程度是衡量社区居民自治水平的重要尺度。民主、深入、广泛的居民社区参与有助于与增强居民的社区自治意识、提高居民的社区自治能力、扩大居民自治的群众基础。离开了居民的社区参与就没有真正的或完整意义上的社区自治和发展。民主的居民社区参与有助于增强居民的社区自治意识。民主的居民社区参与要求社区居民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在社区公共事务和公益事业及活动中享有平等的参与权利并承担相应的义务。它使每个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能，有助于满足居民在精神文化方面自我实现的需求。在实际中体现了社区主人地位，进而提高居民的社区主人翁意识：民主的居民社区自治参与表现为每个社区居民对于所在社区的社区决策的参与和社区事务的介入所拥有的权力，以及与之相符的对于社区责任所应尽的义务，并且最重要的是社区居民对于这种权利和义务主动、广泛、深入地行使与承担。居民社区主人翁意识的提高和社区责任意识的增强，促成社区居民公共参与精神的形成，进而增强居民的自治意识。深入的居民社区参与有助于提高居民的社区自治能力。社区居民要在社区建设和发展中实现自治即自我管理、自我教育、自我服务，必须具备相应的自治能力和素质。深入的居民社区参与意味着居民不仅参与社区事务的管理和监督，而且参与社区重大事项的决策，参与社区公共权力的运作。居民通过积极参加社区成员代表大会进行居民委员会成员的换届选举和社区重大问题的讨论决策，通过参加社区协商议事会进行社区日常事务的协商与处理，通过以主人翁的姿态协助和监督社区居民委员会开展社区工作，了解社区自治的运行机制，明确自己在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督过程中拥有的权利和义务，理解社区公共权力在运作过程，有助于提高自治管理能力、自治教育能力、自治服务能力、自治决策能力。广泛的社区居民参与有助于扩大居民自治的群众基础。广泛的居民社区参与包括社区社会参与、社区经济参与、社区文化参与、社区政治参与等各个方 面。居民倾向于参与和自身利益密切相关的活动，通过社区社会参与(主要是社区生活参与和社区环境参与)，居民能进一步认识到自己的利益与杜区依赖关系，从而有助于增强其社区人属性。居民从自身和对社区共同体的经济利益和福利关心出发参与社区的经济事务关系和活动、参与各种类型的文化娱乐活动，有助于加强相互间的联系，满足居民在物质、文化、精神、环境等方面的要求，有助于提高对社区经济文化生活的满意度。社区居民关注社区政治事务，广泛参与社区选举，参与法律、法规和国家政策的宣传活动，可以加强社区居民对政府的信任度，增强社区凝聚力以及自我调节、自我控制、自我实现的能力，提高整个社区的文明程度。广泛的居民社区参与意味着居民对各项社区责任的积极承担，对各项社区权利的充分享有，从而有助于扩大居民自治的群众基础。2．当前居民社区参与发展的状况居住在社区的居民理应与社区发生广泛的联系，积极地参与社区活动。然而在传统计划经济体制下，单位拥有全方位的社会整合功能，。社区处于边缘地带。单位组织是国家对社会进行直接管理的组织手段和纽带，不仅代表其成员的利益，赋予他们社会行为之权力、身份和地位，以致人们不管是公事还是私事，都习惯找单位组织解决，因而居民的参与活动主要发生在单位。随着社会主义市场经济发展，单位体制的功能大大弱化，社会成员固定地从属于某个“单位”的管理体制逐渐被打破，居民与社区的联系不断加强，“单位人’’逐渐向“社区人”过渡。市场经济体制的确立和逐步完善，促进了的社会多元化、政治民主化和城市现代化。社区居民的民主意识日益增强，参与社区自治和社区建设的愿望也逐渐增强，参与自治的能力逐步提高，社区居民自治参与逐渐成为中国社区建设的新主题，并朝向法制化、民主化、现代化方向发展。尽管居民社区参与在新的历史条件下焕发出了新的生命力，但是当前的居民社区参与仍然存在着严重的不足，①这种不足主要表现在三个方面：第一，参与方式被动。居民社区参与的主要形式仍是动员式被动参与，街道和居民委员会感到有必要或者应其他政府有关部门要求时，就召集居民来开。朱显仁：《进一步发展社区居民自治的思考》，《科学社会主义》2003年第三期第45页。54 会；社区居民只是在社区工作人员的动员、劝说和说服下参与街道办事处或居民委员会已经形成决定的事项，比如居民委员会组织的各类活动、开会听取有关本社区工作的通报、部署等。∞即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开会、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听"的份。这种参与实质上是一种执行性活动，不能对社区事务开展的具体项目进行有效的决策，也不能对社区公共权力的运作进行有效的有效地监督。此外，社区居民本身的参与意愿也不高，积极性和主动性不高，从而使得社区参与更加显得被动。2006年6月上海社科院社会调查中心进行的一次大型调查结果中，只有56％的居民表示“乐于参与”或“愿意经常参与”社区内各种事务和活动。②第二，参与范围不够广泛。居民社区参与本应包括社区政治、经济、社会和文化活动在内的各个方面和过程，而目前居民社区参与主要局限于社会和文化活动方面，社区政治参与仅仅局限在社区的选举上，范围狭窄。居民在大多数情况下只是参与社区事务的运作，且这些社区事务大多诸如打扫楼道、巡逻、书画比赛等等，形式老套，其他各方面都相当薄弱。第三，参与程度不够深。社区管理机构提供给居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，社区居民很少参与社区事务的管理和监督过程，浙江大学2006年的一项实地调查表明，有80％左右的社区居民一年来没有参与所在社区的任何事务，有近5．8％的社区居民一年来偶尔参与所在社区事务，只有近26％的社区居民经常参与所在社区事务．而且在参与社区事务的居民中有42％左右是在街道、居委会的硬性要求或单位的组织下才行动的，自主、自愿的参与率更低作为社区主体的社区居民在参与社区事务和社区公共权力运作中受到重重制约，居民对参与的价值和作用表示怀疑，因而也缺乏足够的参与社区事务的热情。3．倡导和发展居民社区参与，为居民自治创造良好的群众基础发展社区居民自治需要有良好的群众基础，而民主、深入、广泛的社区居。窦泽秀：《社区行政一一社区发展的公共行政学视点》，山东人民H{版社2003年版。圆吴巍：((中国城市社区居民自治参与不足的原因及叶策》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2007年第3期第34页。55 民参与是夯实社区居民自治群众基础的关键所在。目前社区建设和自治发展中的参与不足严重影响到社区自治的群众基础，因此，必须采取有效的措施，积极倡导和发展居民社区参与。第一，培育居民的社区意识。社区意识即社区居民对社区的关心、认同、归属、依赖等心理感觉和价值取向，是构成社区的一个重要因素，是居民社区参与的一个重要前提。居民社区意识薄弱，就无法产生强烈的自治参与意愿，构不成真正的社区居民自治共同体。传统社会中的社区意识很多是内生的，而现代城市社会则正在或己经失去了形成那种密切的社会联系的体制和社区生活条件。因此，当前城市社区凝聚力的强化和社区意识的培育，需要进行有计划的建构，即通过社区设计或社区计划激发社区成员对社区的兴趣，促进社区成员之间的互助和支持性联系。要依据现代社会发展要求宣传现代社区观念，开展形式多样，有针对性的宣传教育活动，营造共同关心、积极参与的良好的社区氛围，树立“社区是我家，建设靠大家"的社区意识。应强化社区服务功能和服务设施建设，尤其是文化设施的建设来满足居民日益增长的物质和文化需要。通过精神激励和需要的满足，培育居民的认同感和责任感。改善社区生存环境，切实提高生活质量，推进社区居民参与的热情。第二，规范制度化参与机制，扩大非制度化参与。居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体，要改变居民委员会的“准行政组织”的现状，改变其行政化的工作方式，确保其自治属性和核心自治组织地位。要以社区居民委员会为依托，通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制，来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程，规范制度化参与j提高居民社区参与的民主程度和深入程度。此外，活跃在社区内业主委员会、志愿者协会(组织)、文化体育社团等是居民社区参与重要的非制度化载体。应积极发挥他们的作用，扩大非制度化参与，将社区参与的范围扩大到经济、社会、文化、体育等各个领域。第三，创新社区参与的投入体制。资金短缺、投入不足社区建设中的是一个普遍性的老大难问题，也是制约居民社区参与发展的“瓶颈’’。要发展居民 社区参与，就必须按照实事求是、因地制宜的原则，。锄通过创新社区参与的投入体制，突破这一“瓶颈’’。社区自治参与投入体制创新的目标应该定位于社会化和市场化。我们不能把眼光局限在政府的行政拨款上，社区的资金投入应该迈向社会化，提倡社区成员共助和公共事业募捐活动，充分开发社区志愿者的劳力、智力和财力，从而促进社区投入社会化渠道的形成。同时还要允许部分领域、部分项目进人经营运作范围，在政府提供政策保障和少量初始启动资金的前提下，大力发展社区经济和税源经济，为社区服务的产业化提供宽松的政策环境，加快社区服务的市场化进程。在增大参与的物质投入中，使福利保障、社区服务与市场供给结合起来，满足不同层次居民的需求。培育非营利部门的市场化运作机制，并不是要求它们追求盈利，而是在为民、为社区服务的过程中，树立资源利用最大化和成本使用最小化的理念。第四，健全社区参与的保障机制。居民参与社区自治和社区建设需要制度化的保障，没有健全的保障机制，便不能形成社区参与的健康、持续发展。因此，必须健全社区参与的保障机制。一方面，要建立健全社区参与的法律法规体系。居民社区参与惟一可依据的法律即《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，其中一些有关居民社区参与的内容已经与当前形势不相适应。通过健全法律法规体系，将社区居民自治参与的权利、义务、时间、频率等以法律法规的名义明确下来，保证居民在社区参与中应有的主体地位。另一方面，要建立健全各项具体的参与制度，圆建立社区服务志愿者制度，明确社区成员参与社区活动的地位，规定每个社区成员应从事志愿服务的时间和内容，并制定与此相关的鼓励性政策。建立社区成员定期参加社区内社会公益劳动的制度，规定每个社区成员参加社区内社会公益劳动的时间、频度和内容。要进一步完善社区民主制度，推行社区居务公开，探索社区民主管理的新形式。健全社区成员代表大会制度，拓展民主参与的广度和深度。完善民主监督和制约机制，为居民社区参与的发展提供社区制度保障。。叶南客：《中国城市居民社区参与的历程与体制创新》，《上海学刊》2001年第5期第40页。@陈雅丽《社区参与：社区发展的内在动力》，《党政十部论坛》2002年第2期第35页。57 。(四)社区党组织领导核心作用的发挥一居民自治的政治保证社区发展与政党介入的问题，在国外深受社会学界和政治学界人士关注，且争论颇多。在社会主义中国，中国共产党领导社区建设和社区发展具有天然的合法性，是无可争辩的事实。居民自治是社区建设和发展的长远目标，加强社区党建与发展居民自治是一致的，有效发挥社区党组织的领导核心作用，是居民自治沿着社会主义方向健康发展的政治保证。1．社区党组织领导核心作用的发挥对发展居民自治的作用加强社区党建与发展居民自治一致性。以往的社区工作中存在党政不分的现象，许多人在批评居民委员会的行政化倾向时，往往对社区党组织也一并加以排斥，甚至认为加强社区党建势必影响居民自治权力的发挥。实际上，加强社区党建与发展居民自治是一致的。中国共产党作为现代社会的执政党，不仅具有政治属性，也具有社会属性。∞社会属性是政治属性的基础，中国共产党的执政地位需要通过与社会的互动来巩固。居民自治是一项长期的社会工程，更需要中国共产党的有力领导为其提供政治上的强力保证。具体来说，加强社区党建与发展居民自治的一致性主要体现在组织载体权源一致、根本目标一致以及两者的相互促进三个方面。‘首先，社区党组织与社区居民自治组织的权源是一致的。根据《中国共产党章程》②的规定，中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，坚持坚持全心全意为人民服务，在任何时候都把群众利益放在第一位。社区党组织作为党在社区的基层组织，由来自社区居民的先进分子组成，为居民群众服务，负责向上级党组织及相关政府部门反映社区居民群众的意见和要求，是社区居民意志的忠实代言人，其权力来自人民群众尤其是来自社区居民群众的委托。根据《中华人民共共和国城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，对社区公共事物和公益事业拥有自我管理一。权，有权也有责任向天民政府或者它的派出机关反映献瘾见、要求和提出意见。居民委员成员由本居住地区全体有选举权的居民或者有。马西恒《回归居委会自治属性lj加强居民区党支邵建设》，《探索与争鸣》2001年第4期第24页。。((中国共产党章程》(中国共产党第1‘六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过)，《人民日报》，2002年11月19日第一版。58 每户派代表选举产生，向由18周岁以上居民组成的居民会议负责并汇报工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定，居民会议有权撤换和补选居民委员成员。可见，居民委员作为社区居民自治组织，其权力是由社区居民赋予的，受居民监督，为居民服务，是社区居民意志的代言人。作为居民自治发展领导核心的社区党组织和作为居民自治主要组织载体的社区居民委员会同是居民自治发展的内在性力量，发挥社区党组织的领导核心作用与强调社区居民委员会自治属性并不是相互矛盾的，社区党组织和社区居民委员会权源的一致性从根本上保证了两者的内在协调性。其次，加强社区党建的目标与发展居民自治的目标在根本上一致。加强社区党组织建设的目的就是要把社区党员有效地组织起来，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用，最大限度地动员和组织社区居民，整合社区资源，领导和帮助社区居民实现自我管理、自我教育和自我服务。无可否认，社区党建的加强有助于巩固中国共产党的执政地位。但从社区发展的角度来看，中国共产党执政地位的巩固又是为了进一步为居民自治的发展提供正确的政治和政策导向，引导社区建设，推进居民自治工程，带领社区居民走向善治。居民自治本意就是社区居民自我管理、自我教育和自我服务。发展居民自治就是要发挥社区居民的积极性、主动性和创造性，优化社区环境，最大限度地满足居民自我的物质文化需要，并形成良好自律机制，实现社区居民的自主治理，最终达到善治的境界。加强社区党建和发展居民自治，都是为了引导社区居民走向善治，促成整个城市公民社会的全面发育和成熟，为整个国家的善治提供现实基础。再则，加强社区党建与发展居民自治相互促进的。加强社区党建，把社区党员有效的组织起来，在社区建设中发挥社区党组织的核心领导作用和社区党员的先锋模范作用，有效地利用社区资源，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调发展，从而加速社区居民自治的进程。发展居民自治，增强居民自我管理、自我教育和自我服务的能力，营造居民自主治理的氛围，为社区党建设提供更好的运作平台，提高社区党组织的社区整合能力，从而更有效地整合社区党员资源，扩大社区党员队伍，加强社区党员组织建设，巩固党在社会基层组织中的战斗堡垒。59 社区党组织领导核心作用的发挥是发展居民自治的政治保证。发展居民自治需要强有力的领导者以及广泛的参与者和支持者，同时也不能偏离社会主义方向，社区党组织领导核心作用的有效发挥，从这三个方面为居民自治发展提供保证。第一，保证居民自治发展拥有强有力的领导者。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，具有无可比拟的先进性和强大的领导能力，在社会主义革命和建设事业中发挥着领导核心的作用，是社会主义事业蓬勃发展、欣欣向荣的重要保证。社区建设和发展是社会主义事业的有机组成部分，居民自治是社区建设的长远目标，党领导社区建设、推进居民自治发展具有天然的合法性。社区党组织作为党在城市社区的基层组织，是党的群众工作和战斗力的重要基础，是党在社区实现有效领导的组织载体，发挥社区党组织领导核心作用就从根本上保证居民自治发展拥有强有力的领导者。另外，居民自治发展的过程，也是政府行政权力不断退出基层的过程。但是，政府行政权力撤离所留下的权力真空并不是居民委员会所能立即填补的，这就迫切地需要社区党组织有效地发挥领导核心、作用，填补这一空白，保证居民自治的持续发展。第二，保证居民自治发展拥有广泛的参与者和支持者。发展居民自治需要居民群众的广泛参与以及社会力量的强力支持，在目前社区居民参与意识不强、社会支持力量薄弱的情况下，尤其需要社区党组织有效地发挥领导核心作用来提高居民群众的参与意识、强化社会支持力量。党拥有广泛的群众基础，具有丰富的群众工作经验，善于深入群众，动员群众，凝聚群众力量。发挥社区党组织领导核心作用，通过宣传和教育，提高居民群众自治参与的积极性和主动性，通过引导居民群众参与居民自治的实践活动，提高居民群众自治参与的能力，从而保证居民自治发展拥用与日俱增的具有参与意愿和参与能力的力行者。党具有极强的协调和号召能力，善于团结和凝聚各方力量，为社会主义革命和建设服务。发挥社区党组织的领导核心作用，培育和规范社区中介组织，提高他们为社区居民服务的意识和能力，引导驻区企事业单位关注和支持所在社区的自治发展，从而保证居民自治发展拥有广泛的外在支持力量。第三，保证居民自治发展的社会主义方向。居民自治发展不能脱离社会主 义轨道，社区党组织领导核心作用的有效发挥，是居民自治沿着社会主义方向健康发展的重要保证。社区党组织通过把党的基本路线以及党中央的重大方针、政策与居民自治发展的实际结合起来，加强对居民自治发展的科学规划与决策，实现对居民自治发展的政治领导。社区党组织通过运用建设有中国特色的社会主义理论教育居民群众，向居民群众宣传党的路线、方针、政策，把党的主张与居民群众参与自治的行动统一起来，实现对居民自治发展的思想领导。社区党组织通过积极培育德才兼备、年富力强的社区党员干部，引导他们在居民自治发展过程中发挥先锋模范作用，带领居民群众树立良好的社会主义道德风尚，并从组织上保证社区居民委员会依法履行自治职能，培育和组织社区中介组织开展服务活动，实现对居民自治发展的组织领导。社区党组织通过在政治、思想和组织方面发挥领导核心作用，保证居民自治发展的社会主义方向。2．当前社区党建面临的新课题及影响社区党组织领导核心作用发挥的因素社会主义市场经济的深度发展，促使当代中国社会结构随之发生新的变化，也给新时期的城市基层党组织建设提出了新的要求。如何使党建工作实现从以单位为主向以社区为主转变，加强社区党员的教育和管理，有效地发挥社区党组织的领导核心作用，是社区党建在当前历史条件下面临的新课题。t．计划经济体制下，城市党组织建设是以一种单位为主的工作的模式，即以单位为党组织建设的主体，以社区为党组织建设的补充。在这种党建工作的格局下，党员大多数隶属于单位，单位党建工作优势明显，社区党建工作则相对薄弱。随着市场经济的发展和单位体制的改革，社区在城市管理、经济和社会发展中的地位日益突出，社区党建的重要性也随之突显，迫切需要建立一种社区为主的城市党建模式。一方面，中介组织、社会团体等新型组织以社区为依托在市场经济发展过程中迅速成长起来，在居民自治发展过程中扮演着重要角色，但这些组织中党员比例较低，党组织建设相对滞后，急需加强。另一方面，单位体制改革过程中，原来单位中的许多党员职工下岗分流或退养，其党组织关系也相应地转入社区。外来务工人员不断进入城市社区，流动于社区的党员也随之增多，急需加强教育和管理。同时，由于双休日的实行，单位在职党员61 在社区的时间较以往增多，与社区联系加强。社区内的党员在数量上急剧增加，而身体状况、工作经历、文化程度等方面差异较大：退休及下岗的党员一般年龄较大、体质较弱，流动于社区的党员工作场所分散、文化程度参差不齐，单位在职党员在社区的时间相对有限，较难采取统一的方式进行教育和管理。原有体制下的教育和管理方式己经没有能力对与日俱增的党员进行有效的教育和管理，急需改善和加强。单位体制改革在继续深入，城市居民与社区的关系越来越密切，其“单位人"属性逐渐下降，“社区人”属性逐渐增强，更需要提升社区党建工作的地位，以社区作为基层党建工作的主要平台，逐步建立以社区为主的党建工作模式。在社区党员数量不断增加且成分日益复杂的情况下，有效地加强社区党建，发挥社区党组织在社区建设和发展中的领导核心作用，整合社区力量，引导社区居民走向自治，是新时期社区党建工作鱼待解决的问题。目前，社区党组织领导核心作用的发挥还受到诸多因素的影响，归结起来主要有三个方面。第一，社区党组织责权不一致，运行机制不合理。以往社区地域范围通常．与街道辖区范围是重合的，因而社区党组织广义上就包括街道党工委和居民区党支部2000年11月中共中央办公厅印发了《民政部关于在全国推进城市社’区建设的意见》，∞要求因地制宜地对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作。适当调整，以调整后的居民委员会辖区作为社区地域，冠名社区，建立社区居民自治组织，并同步构建社区党组织作为领导核心。新建的社区党组织严格意义上就是指社区党总支(党支部)，不再包括街道党工委组织。作为社区党建工作重要主体的新建社区党组织在发展居民自治过程中处于第一线，承担着整合社区内日益增多的党员资源，加强教育和管理，动员和组织居民群众建设社区的重大责任，理应具备相应的权力。但在实际工作中，往往对街道党工委依赖性太强或受街道党工委牵制太大，独立性较差，缺乏应有的独立决策权力来履行职责。许多驻区单位还习惯于把新建的社区党组织视同原来的居民区党支部，忽视其地位，对新建的社区党组织与之协商的社区性工作推委或敷衍了事，因而新建的社区党组织尚缺乏应有的协调、监督等权力来履行其职责。有时新①《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》页。2000年11月3日，《中国民政》2001年第1期第1 建社区党组织还忙于帮助收税收费等具体事务，成为许多政府职能部门的“腿”，没有时间履行好职责。另外，全国还有大量街道办事处、居民委员尚未适当调整辖区范围和新建社区居民委员及社区党组织，或只是在名称上将居民委员会改为社区居民委员会，将居民区党支部改为社区居民党支部。总体而言，目前的社区党组织的责权体制、运行机制还不适应在新形势下发挥领导核心作用、推进居民自治的需要。第二，社区党员队伍综合素质不高。许多社区党组织干部具有较高的政治素质和服务奉献的精神，但往往工作思路不宽，还没有完全从封闭式党建工作的思维定式中走出来，缺乏应对社区党建面临新情况的能力，缺乏驾驭社区党建工作大局的能力，社区意识和自治意识不强。退休党员一般从事社区工作的意愿较高，但往往年龄偏大，文化程度偏低，工作能力偏弱。许多社区流动党员思想认识不到位，政治责任责任感不强，工作不安心，与社区群众联系不紧密，服务社区的意识不强。单位在职党员由于其主要党组织关系在单位，缺乏居住社区而奉献社区的意识，对社区的党建工作缺乏热情，与社区群众缺乏联系，自治意识薄弱。第三，社区党组织亲和力的发挥程度不高。一方面，社区党组织凝聚社区党员力量的程度不高。社区党组织对退休党员关心不够，．对社区流动党员的教育和引导不够，对社区内单位在职党员的组织协调不够，j因而缺乏党建工作的向心力。另一方面，社区党组织凝聚居民群众力量的程度不高。社区生活日益多样化，居民群众的物质文化需求日益增长，社区党组织深入社区、深入群众的程度不够，对居民群众不同层次的需求了解不够，其成员在群众生活中没有很好地起到表率作用，群众工作做得不到位，在社区群众中的威望不高。3．加强社区党建，发挥社区党组织领导核心作用清醒地认识社区党建面临的新课题，理性地把握影响社区党组织领导核心作用发挥的因素，是理清社区党建思路的前提。居民自治是社区建设的长远目标，在新的历史条件下，加强社区党建，发挥社区党组织在居民自治中的领导核心作用，应从重构社区党组织机构、提高社区党员素质、加强社区居民群众63 工作三个方面着手。第一，重建社区党组织机构，明确工作职责，赋予相应权力。首先，应继续大力贯彻《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，以改革创新精神，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区的构成要素，调整原有街道办事处、居民委员会所辖区域，并以调整后的居民委员会辖区作为社区地域(一般为100(}---3000户居民为标准)，冠名社区，建立社区居民自治组织，并同步构建社区党组织作为领导核心。新建的社区党组织下设办公室、宣传部、组织部，配置相应的党务工作人员，为其领导核心作用的发挥构建组织平台。在党员较多的社区应根据实际需要另设党支部，接受社区党总支的领导。社区党总支(支部)书记是社区党组织的关键岗位，采取从区、街道机关选派或通过公开考试考核招聘来选拔政治素质过硬，文化素质较高，有一定政策水平和组织领导能力，有较强的社区意识和自治意识，且身体健康，年龄适中的同志担任。其余社区党务工作者也应具有较强的政治意识，社区意识和服务意识，可从下岗分流及退休党员中选拔或在辖区内的党员中公开招聘。其次，明确社区党组织的主要职责为：宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，团结、组织社区党员和居民群众完成本社区所担负的各项任务：支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责：加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在发展居民自治中的先锋模范作用。另外，要提升能级，以法律法规的形式明确社区党组织受街道党工委统摄，在发展居民自治过程中拥有相对独立的决策权、协调权和监督权，政府职能部门及驻区单位在社区性工作方面接受社区党组织的统一协调和监督。街道党工委从宏观上领导和支持社区党建工作，定期组织召开社区党建联席会议，要求街道辖区内的社区党组织及相关单位党组织主要负责人参加，围绕社区党建工作沟通信息、交流经验、协调活动、加强联系，为社区党建工作创造良好的合作运行平台。第二，改善社区党员的教育和管理方式，提高社区党员的综合素质。根据社区党员队伍的特点，在教育方式上，推广电化教育，网上教育，发挥党建活动室、社区宣传栏等学习阵地的作用。在教育内容上，突出时效性，切实性，并重点加强《中国共产党章程》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》 的教育；提高党员的政治责任感和社区责任感，激发党员居住在社区、奉献在社区、回报在社区的热情。在管理方式上，采取针对性分类的办法。对于下岗及退休党员，根据其身体状况和年龄特点，从政治上、思想上、生活上加以关心，通过开展有益的文体活动和科普活动，引导其积极发挥作用。对与社区内的流动党员，针对其分散性、流动性大的特点，通过建立社区流动党员管理站来掌握其基本情况，按照小型、分散的原则，组织开展各种活动，加强管理。对于单位在职党员，采取双向结合的方式，单位党组织要主动把党员基本的情况提供给社区党组织，并教育和督促党员积极参与社区服务和建设活动：社区党组织主动将党员在发展居民自治中的表现情况提供给单位党组织，单位党组织将之作为民主评议党员的重要内容，作为评选先进和使用干部的重要依据。第三，改善党的在社区基层的活动方式，夯实党组织在社区的群众基础。社区党组织要积极要把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的居民群众特别是新型社区组织中的先进分子吸收到党内来，增强党在社区居民群众的影响力和凝聚力。社区党组织要铭记为人民服务的宗旨，坚持“从群众中来，到群众中去’’的方针，真正以公仆的身份深入社区，从居民群众日益增长的文化需求和社会生活多样化的特点出发，从群众关心的热点、难点、重点问题入手，增强群众工作的针对性和有效性。要发挥社区党员的在社区工作岗位上的先锋模范作用，积极向居民群众宣传正确的世界观、人生观、价值观，宣讲《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《公民道德纲要》，帮助居民群众提高素质，以实际行动在群众中赢得信任，树立为威望，夯实群众基础。65 结束语随着政治民主化、社会多元化和城市现代化的推进，基层民主逐渐在城市社区建设中焕发出新的生命力。党的十七大报告明确指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督、对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会基层党领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。"社会主义基层民主是我国社会主义民主政治的重要组成部分，是中国特色社会主义民主政治建设的基础，是我国整个民主政治建设的切入点。它对政治文明的建设，对整个民主化进程的推进，将起到现实而深远的影响。目前，在学术界中，将社会主义基层民主政治与城市社区二者结合起来的研究和论述较少。本文试图将二者结合起来，从社区居民自治的视角探讨如何更好地实现我国城市基层民主政治发展问题。在各分路径的互动中推动社区居民自治。居民自治是一个系统工程，居民自治的实现途径(总路径)是一个有机总系统。政府职能的转变是发展居民自治的首要前提，社区自治组织的体制创新为发展居民自治的提供体制保障，居民社区参与的发展为发展居民自治提供群众基础，社区党组织领导核心作用的发挥为发展居民自治提供政治保证，这四个方面均是实现居民自治的分路径。居民自治在新的世纪里展现出美好的Ij{『景。市场经济发展和单位体制改革已打破了党、国家和社会“三位一体"的格局，国家和社会的关系在新的历史条件下已实现重构，中国共产党整合社会的组织基础从单位制转向社区制，城市社区居民自治日渐成为中国基层民主政治建设的战略性空间，社区民主成为中国民主发展的新生长点．，社区居民自治作为社区基层民主的直接体现而赢得了良好的发展契机，必将迈向美好的明天。 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致谢为期一年多的毕业论文撰写终于接近尾声了，期间从论文的开题、写作到定稿，自始至终都得到了恩师赵万江教授的悉心指导。从开题到完成，恩师都给予了我很多宝贵的意见，并且在百忙之中，不顾劳累的指导修改，赵老师以其严谨的治学态度和渊博的学术知识、崇高的人格魅力让我受益匪浅，谨此奉上对赵老师的深深谢意!此外，在论文的写作过程中，还受到了政治教育学院的其他老师和同学的指导和帮助，他们对我的论文的修改提出了很多宝贵意见，使我获益良多。在此也感谢他们!另外，还要感谢我的家人，家人对我的鼓励和支持，让我充满了人生的动力，使我的学业顺利完成。尽管论文历经数月最终完成，但本人学术能力有限，文章尚有学多不足之处，有些见解还存在疏漏甚或不妥，这些问题都要请导师和各位师长批评指正。在文章完成后，我仍需要不断思考和研究。居民自治是一个新兴的课题，还有很多相关问题值得关注和研究，如业主委员会的地位和作用、物业管理公司与居民委员会的关系等．本文仅就居民自治的理论与实现途径作了较为宏观的探析，所以，这不仅仅是我研究生阶段的结束，更是我新的学习的开始。最后再一次对赵老师及对我这篇论文提出宝贵意见的老师和同学们表示感谢171 攻读研究生期取得的科研成果-攻读研究生期间公开发表的学术论文1．刘蓝：《新发展观视野下的绿色GDP核算》[J]，《科技文汇》，2．刘蓝：《政府公共性分析》[J]，《财经界》，2008(4)。攻读研究生期间获得的奖项1．2007年获四川师范大学政治教育学院第五届学术论坛优秀奖 我国城市社区居民自治理论与实现途径作者：刘蓝学位授予单位：四川师范大学本文读者也读过(10条)1.熊琴中国城市社区居民自治发展路径研究[学位论文]20072.李来和.宋杉岐.LILai-he.SONGShan-qi河北省城市社区居民自治有效制度的形成及相关政策研究[期刊论文]-河北学刊2008,28(3)3.陈敏实现我国城市社区居民自治的有效路径探索[学位论文]20094.董昕浅议天津市社区居民自治现状与对策[期刊论文]-天津经济2010(2)5.张俊芳中国城市社区居民自治刍议[期刊论文]-天津师范大学学报(社会科学版)2001(5)6.刘少枫我国城市社区居民自治问题研究——以福州市三坊社区为例[学位论文]20077.朱仁显进一步发展社区居民自治的思考[期刊论文]-科学社会主义2003(3)8.何洁天津城市社区居民自治的实证研究[学位论文]20099.唐莹我国城市社区居民自治困境及其消解研究[学位论文]201010.胡稼东论城市社区居民自治的制度完善[期刊论文]-新农村（黑龙江）2010(9)本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Thesis_Y1458778.aspx