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学校代码10530学号201330030558分类号D035密级公开硕士学位论文公共治理视域下我国高校去行政化问题研究学位申请人张琳指导教师唐检云副教授学院名称公共管理学院学科专业公共管理硕士（MPA）研究方向地方公共行政二〇一六年五月 ResearchontheproblemoftheadministrationofuniversitiesandcollegesinChinafromtheperspectiveofPublicGovernanceCandidateZhangLinSupervisorAssociateprofessorTangJianYunCollegeCollegeofPublicAdministrationProgramMasterofPublicAdministrationSpecializationTheLocalPublicAdministrationDegreeMasterofManagementUniversityXiangtanUniversityDateMay,2016 湘潭大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。作者签名：日期.年月日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。涉密论文按学校规定处理。作者签名：日期：年月日导师签名：日期：年月日 摘要随着近年来高校不断进行整合，高校规模不断扩大，高校的发展和治理成为学界探讨的重要问题之一。当前，虽然我国高校的规模不断扩大，但高校的办学水平与质量并未能随着规模扩大而得到提升，导致这种现象的一个重要原因就在于高校行政化，一方面是政府对高校实施直接的行政控制，用行政手段的方式对高校事务进行全盘管理，另一方面是高校内部管理行政化，即在高校内部管理中，行政权力凌驾于其他权力之上，导致高校官僚气息浓厚，使高校失去了教育办学的活力，扭曲了高校的价值取向。本文立足于当前高校行政化的现状，分析了当前高校行政权力膨胀的表现形式，探究了当前高校行政权力膨胀的现实弊端，剖新了当前高校行政权力膨胀的原因，在公共治理视域下提出了高校去行政化的路径参考，通过从转变理念，完善高校决策机制，重构内部管理体制，正确处理政府与高校的关系，构建相关的监督机制，加强与第三方组织的联系等六方面的措施来摆脱当前高校行政化现象严重的现状，寻求高校去行政化的路径选择。关键词：公共治理，高校，行政权力膨胀，去行政化I AbstractWiththecontinuousintegrationofcollegesanduniversitiesinrecentyears,thescaleofcollegesanduniversitiesisconstantlyexpanding,thedevelopmentandmanagementofcollegesanduniversitieshasbecomeoneoftheimportantissuestoexploretheacademiccommunity.Atpresent,whileexpandingthescaleofChina'scollegesanduniversities,buttheschoolrunninglevelandqualityandnotwiththeexpansionofthescaleofincrease,resultinginanimportantreasonforthisphenomenonliesintheadministrationofcollegesanduniversities,ontheonehandisthegovernmentontheimplementationofdirectadministrativecontrol,withadministrativemeansofuniversityaffairsoverallmanagement,ontheotherhandistheinternaladministrativemanagementofuniversities,namelyintheinternalmanagementofcollegesanduniversities,administrativepoweraboveontopoftheotherpowers,leadingtothebureaucraticatmosphere,thelostthevigorofeducation,distortsthevalueorientationofcollegesanduniversities.Basedonthestatusoftheuniversityadministrationandthe,analysisthemanifestationoftheexpansionofadministrativepowerinCollegesanduniversities,explorestheexpansionoftheadministrativepowerinCollegesanduniversitiesandpracticaldrawbacks,dissectionoftheexpansionoftheadministrativepowerinCollegesanduniversitiesofreason,intheviewofpublicmanagementproposedcollegesanduniversitiestotheadministrationofthereferencepath,throughfromthechangingofideas,perfectthedecision-makingmechanism,restructuretheinternalmanagementsystem,correctlyhandletherelationshipbetweengovernmentanduniversities,establishrelevantsupervision,strengthentieswiththirdpartiessuchassixmeasurestogetridofthecurrentsituationofuniversityadministrativephenomenonisserious,forcollegesanduniversitiestotheadministrationofthepathselection.Keywords:publicgovernance;collegesanduniversities;theexpansionofadministrativepower;totheadministrativeII 目录第1章绪论··················································································································11.1研究的背景与意义······························································································11.1.1选题背景····································································································11.1.2研究意义····································································································11.2国内外相关研究现状及综述··············································································31.2.1国内研究现状····························································································31.2.2国外研究现状····························································································41.2.3国内外研究现状简评················································································61.3研究思路与研究方法··························································································61.3.1研究思路····································································································61.3.2研究方法····································································································71.4研究的主要内容及创新点··················································································71.4.1研究内容····································································································71.4.2创新点········································································································8第2章公共治理与高校行政化的相关理论阐释·························································92.1公共治理相关理论阐释······················································································92.1.1公共治理理论的内涵················································································92.1.2公共治理理论的发展历程········································································92.1.3公共治理发展现状··················································································102.2高校行政化的相关理论阐释············································································112.2.1高校行政化的概念··················································································112.2.2高校行政化的表现··················································································112.2.3我国高校行政化的发展历程··································································13第3章我国高校行政化现状分析···············································································173.1我国高校行政权力膨胀的表现形式·································································173.1.1政府对高校干预的行政化······································································173.1.2高校组织结构的行政化··········································································183.1.3高校管理方式的行政化··········································································183.1.4高校管理的官场化··················································································193.2我国高校行政权力膨胀的现实弊端·································································20 3.2.1我国高校行政权力膨胀制约高校自主办学···········································203.2.2我国高校行政权力膨胀制约高校平等竞争···········································213.2.3我国高校行政权力膨胀制约高校内部管理···········································213.2.4我国高校行政权力膨胀制约高校长远发展···········································22第4章我国高校行政权力膨胀的成因分析·······························································244.1我国高校行政权力膨胀的历史原因·································································244.2我国高校行政权力膨胀的现实原因·································································264.3我国高校行政权力膨胀的内部原因·································································264.4我国高校行政权力膨胀的外部原因·································································27第5章公共治理视域下我国高校去行政化对策建议···············································295.1树立公共治理理念，转变高校行政理念·························································295.2建立专家主导的决策机制，科学高校管理机制·············································305.3重构高校内部管理体系，完善高效管理体制·················································305.4正确处理政府与高校的关系，实现高校管理主体地位平等化······················315.5构建有效的高校权力制约监督机制，实现高校管理的合作网络化··············325.6加强高校与第三方组织的交流与合作，实现高校治理主体的多元化··········33结语与展望······················································································································34参考文献··························································································································35致谢······························································································································37攻读硕士学位期间发表的论文·······················································································38 第1章绪论1.1研究的背景与意义1.1.1选题背景高校作为教学基地，本应该是社会与家庭之间的桥梁，是生产人才的加工厂，是培养国家所需栋梁的摇篮。但是由于政治、经济、文化、历史、社会和法律因素，造成我国高校内外部行政化现象愈演愈烈。从历史的角度看，我国经历了漫长的计划经济时代，政府包办一切，统筹高校的招生录取工作，基础设施建设，人才资源分配和教学科研发展的观念等深入人心。从法律的角度看，我国自改革开放以来就出台一系列的法律法规来促进中国教育的发展，如《中华人民共和国高等教育法》《中共中央有关教育体制改革的决定》，但是政策的颁布和实施脱节，造成高校的独立法人地位得不到明确。从经济的角度看，自从实行计划经济以来，经济的高速运转和竞争压力增大造成高校为求得自身的长远发展无形的拉近与政府的距离，甚至于形成了一套与社会行政类似的教学模式。这些因素的交错混杂，将高校的外部行政化推上了顶峰。在高校内部，在科研和教学上取得一定成绩的人，一般会委以一定的行政职务。科研项目的评定，优秀教师的评选，教学任务的分配，教学人员职位的调动都由行政人员参与，一些所谓的硕士导师，研究生导师，博士等还不如一个行政人员，高素质的人才其才华得不到最大限度的开发，这在很大程度上限制了高校的学术发展和学术氛围的营造。因此，去除高校的内外部行政化，恢复高校育人的本质显得迫在眉睫。1.1.2研究意义1、理论意义2005年，学者钱学森病重，我国总理温家宝同志前去探望。钱学森在病榻前还心系我国大学教育，问道“为什么我国的大学培养不出优秀的人才”。在2010年3月两会期间，温家宝与广大网友互动，坚定不移的站在中国的大学要去行政化，如果可以，连行政级别都没有存在的必要。至此，大学“去行政化”成为政府以及线上线下媒体关注的焦点。但是，时至今日，关于大学行政化和大学去行政化的研究又再次进入了“冰冻状态”，关于大学去行政化研究的很多问题都没有得到明确，去行政化遇到的瓶颈没有得到解除。因此大学去行政化的探究不能止步于此，必须勇往直前。对公共治理视域下我国高校去行政化进行研究，搞清楚行政化、去行政化的真正内涵，弄明白大学管理行政化的概念，厘清去行政化和撤销管理行政化的1 区别，一方面有助于丰富去行政化的相关理论，为大学去行政化改革提供坚实的理论基础，为我国高等教育管理体制改革打下基石。另一方面，“泛行政化”是大学广泛存在的毒瘤，去行政化也一直是各大高校管理改革的重中之重，对公共治理视域下我国高校去行政化进行研究，有助于大学对管理理论进行更深刻的研究，更进一步完善大学管理的理论。2、实践意义首先，有助于中国高校改革发展的政策制订。“去行政化”牵一发而动全身，其改革不仅仅是政府部门当今需要着手解决的关键性行政任务，同时也是大学各位管理人员、资深学者、学术委员会等众成员将要面对的挑战，这是大学管理改革体制必须解决的。所以，对公共治理视域下我国高校去行政化进行研究一定会对推动有关中国大学发展的法律法规的制订，各种学术委员会、学术交流会权威的恢复，甚至于对改革中国大学管理体制有一定的促进作用。其次，现代大学制度的内容中，都包含着建立大学教师学术委员会，学术研讨会，不让行政管理队伍来左右学校学术的发展方向和发展前景，削弱行政化对学术人才选拔的干涉力量。因此，通过大学“去行政化”改革，能加快“建立现代大学制度，创建世界一流大学”此目标实现的脚步，让现代大学制度在全国的各大高校的建立起来，争取将目标锁定文创建世界一流大学。其次，有助于各大高校良好学术风气的营造。近些年，高校治理腐败、学术泡沫泛滥和教育质量严重滑坡等问题层出不穷。一直以来，“仁者见仁，智者见智”，站在不同立场代表不同利益的人对此问题以及产生的原因都有不同的看法，但预料之中相似的是大家都认为这和高校的“行政化”现象息息相关。短时间内大学的“行政化”便成为国家政府机构、社会团体和有识之士关注的焦点。通过对公共治理视域下我国高校去行政化研究，阐述去行政化的内涵，去行政化的可行性和必要性，讲公共治理理论引入文中，通过为高校去行政化研究注入一股新鲜的血液，首先将激起高校管理改革中对人文价值的重视，不是事事领导说了算，将学术权力与行政权力剥离，行政人员尽其为学校的日常活动，高校交流，基础设施建设，师资力量的引进等责任，为学术保驾护航。让高等学府继续成为我国提升文化软实力的有力武器，让高等学府继续为我国培养造就一批批具有创新力和有见识的人才，让学术之风充分涌流。最后，有助于我国高校目前的管理模式的创新。我国目前属于发展中国家的政治强国，与多国建立和谐的外交关系，经济上正在努力朝实现两个百年目标奋进，文化软实力不断提升，中国文化走出国门在国外开始流行与繁荣起来，但是我国高校一成不变的管理模式却与政治、经济、文化的高速发展之间的矛盾日益尖锐。特别是稍有成就的教授和副教授都会被予以一定的官职或者是有了行政职务的教师更2 加容易申报课题，接洽项目。这种行政化现象造成学术权力被层层打压，甚至于产生权学交易的腐败现象，大学渐渐丧失了育人的本质。通过对公共治理视域下我国高校去行政化进行研究，将行政化带来的危害与学术的可持续发展之间的矛盾理清，将去行政化与去除高校的行政管理的概念理顺，能够平复在现有的管理体制下进行去行政化而带来的利益受损的群体的心情，能够获得社会各界更多群体对高校管理模式改革创新的支持，重新配置行政权力和学术权力，让高校拥有更多的自主权，在政治经济文化高速发展的环境中获得自身的可持续发展。1.2国内外相关研究现状及综述1.2.1国内研究现状自2010年3月两会起，高校的去行政化问题便得到社会各界的关注，要解决这个问题，首先要深入挖掘出产生这个问题的原因。我国学者花了大量的时间对这个问题产生有可能相关的主体以及这个问题性质与内涵进行了深入的探讨，主要表现在以下三个方面。一是关于政府与高校的关系研究。高校要在政治经济文化高速发展的环境下得到长远的发展，就应该从与政府的从属关系中脱离出来，实行自主办学。学者徐辉认为我国的高等教育体制中高校被动接受领导，严重缺乏自主权。高等教育事业改革的命门在于重新理顺政府与高校的关系，打造以政府引导下的高校自主办学体制，政府管制变为政府督，同时高校自身也需要增强适应经济制度和社会发展需要的能①力。在社会主义市场经济下，对高校和政府的角色进行明晰，认为高校是提供高等教育的基本单位，是高等教育系统活力的主观实现者，应该是独立的社会法人，不②应该是政府的附庸。也有人认为在政府与高校的关系调适中，建立和谐统一的政府大学关系，就要在高校和政府之外选择双方都能够接受和认可的第三方组织，来进行财政资源、政策资源等等方面的分配，这样一来，一方面可以解决双方在资源③分配问题的上固有模式，另一方面能够监督资源利用时的浪费行为。中国由计划经济转变为市场经济，势必也带来了政府角色与高校地位的转轨，高校与政府不再是④领导与被领导的关系，而是权责利多维度关系下的纠葛。二是审时度势，关于在现代化的背景下建力新的高校管理模式的障碍和有效对策的研究。行政化现象并不是一个简单的问题，它分为内部行政化和外部行政化。特别是由于历史政治和经济原因造成的内部行政化得泛滥。很多的高校实行很多公①徐辉.论现阶段我国政府、社会与高校的关系[J].高等教育研究,1994(05):31②杨望成.高校本位论[J].佛山大学学报,1993(05):35③杨聚鹏.政府、大学及第三部门的权利关系调适研究[J]当代教育科学,2010(09):13④李建斌.经济全球化背景下我国高校与政府的关系调适——权、责、利平衡的视角[J].清华大学教育研究,2006,(S1):31-35.3 办学校实行政校一体、官办合一的管理体制，学校与政府有着千丝万缕的行政上的上下级关系。学校内部实施金字塔似得科层制模式，设立人事处、教务处、社科处、房产科、技术科等事务部门，处长对副处长有直接的命令权，低层级的人员直接对处长和副处长负责，行政部门是学校的中枢神经系统，成为学校的主导部门。学术权力也因为行政化的存在被架空。只有首先建立学校内部的章程制度，厘清学术权力和行政权力的关系，社会再完善法律法规，让大学的管理在社会监督和法律的监①督中得以运行。曾明荣认为我国的政府对高校的干预过多，这是造成高校行政化最主要的外部原因。高校应该根据自己的办学宗旨、教育方针、专攻方向和擅长领域来确定发展目标，各学院明确分工，各司其职，对校长副校长等关键职务实行选②拔制度，行政人员和管理人员根据岗位的实际需求招募，落实好高校办学自主权。高校引发的行政化现象增加了学校的学术成本，降低了办学效益和学术生产力，败坏校园风气的同时也影响了国内学术环境。在解决这个问题的时候应该开拓眼界，学习国外的先进经验吸取国外的教训。如：学习美国地方分权的高校治理模式和英③国日本的中央地方权力混合的高校治理模式。三是关于高校行政化带来的危害的研究。我国目前对这方面的研究比较透彻，形成了大量可供借鉴的优秀成果。刘文英将其危害分为高校自身的危害和社会危害。从自身方面来说，由于学者的发言权被削弱造成学术的衰弱和创新潜力的压制，行政机构的冗大造成办学成本的增加，行政职位之间的争夺造成屡见不鲜的权学交易，腐败滋生。从社会的角度来说，行政化的滋生造成快速发展的经济和社会对优秀人才的渴求之间的供需脱节，行政化下培养的人才远远不能满足社会的需要，高校丧④失了培养人才，从事科学研究和为社会服务的最基本的职能。教师是教学工作的核心，官本位思想的泛滥造成教师工作重心的偏移。在官本位思想的刺激下，很多教师“教而优则仕”，官衔面前不惜一切代价，一些具有科研潜力学术造诣比较深的教师其学术前途被行政化的管理模式所埋葬。中国人民大学的张鸣教授曾说：“高校己变为一个官场，不但有官场的结构，还有官场的行事方式及官场的文化。整体⑤的结构已官僚化，所有的官员、干部、院系，所有的管理人员都变成了官员。”1.2.2国外研究现状由于国外长期的资本主义制度，强调自由和人权。高校的行政化现象相较于中国来说较弱，他们主要研究高校学术研究的独立性，高校管理模式特征的异同、利益相关者共同的治理机制、行政化与高校内部管理的结构之间的关系以及行政权力①朱琳.中国高校“去行政化”困境分析及对策研究[D].南京:南京航空航天大学,2013.②曾明荣.我国高校去行政化改革问题探析[J].甘肃科技,2010(21):181③张硕.我国高校“行政化”现象及治理对策研究[D].武汉:湖北工业大学,2015.④刘文英.我国高校“去行政化”研究综述[J].四川职业技术学院学报,2013(23):84.⑤朱琳.中国高校“去行政化”困境分析及对策研究[D].南京:南京航空航天大学,2013.4 和学术权力的权力大小等。主要包括以下几个方面。一是关于高校内部管理的研究。1978年，美国教授伯顿.克拉克等人将权力作为研究对象，纳入高校内部管理研究范围，对德、意、法、日等七个国家的大学治理权力分配和执行模式进行了专题性研究。最后得出根据学术权力地位的降序排列，欧洲大陆大学模式毫无疑问的排在第一名。在高校治理结构中学术权力主导行政权力。美国大学模式则刚好与之相反，教授的权力和影响力有限，行政权力处于核心地位，掌管着高校的财务和人事权，在大学治理过程中行政机构通过各职能部门直接或间接地发挥着它的作用。英国大学模式是学术权力与行政权力处于相等的地位，比如为人们所熟知的大学拨款委员会，它就是由教授们组成，以教授们的建议为主进行经费拨款和使用经费，在这过程中学术力量的影响是十分突出的，这种做法对当时英国大学的发展起到了很重要的作用，但是除此之外，在英国大学日常治理过程中行政权力的力量要比学术权力大，比如教师任命、决策等方面具有较大的影响力。日本大学内部管理模式中学术和行政权力两者分工明确，并且学术权力力量大于行政力量，比如研究经费、课程及教师聘用等有教授说了算，行政权力主要负责①大学日常事务。欧文斯认为在高校治理中，学校领导和领导团队发挥着举足轻重的地位，应该具备很强的适应能力，能在学校组织面临各种突发情况或者在各种不稳定情况下能快速、有效地适应新环境，同时还要对新环境或者新情况作出敏捷的反②应，这样才能更行之有效地开展治理工作。二是关于高校管理体制和行政化的关系研究。美国高等教育体制的最大特征即③分权式管理。政府作为有形的手起着宏观调控的作用，保障与教育相关的法律法规的实施，落实各项科研经费的投入，对高校的制度和日常工作的运行进行认证指导。州内的教育管理委员会保障各个高校的教育质量，但是无权对各个州内的高校进行支配管理。高校为国家服务，尽心为国家输入所需的人才。美国高校内部主要由董④事会、校长和教师组成。董事会的权力和责任凌驾于校长和教师之上，其成员由各个州中各个阶层的企业代表和官员组成，主要负责教师的招聘，筹集科研所需资金和制定高校的教学制度和管理规定。美国高校管理制度相互制衡相互制约，使得行政化现象免于泛滥。英国政府和高校一直处于“中庸”一样的关系，从剑桥大学和牛津大学在世界的闻名程度和地位可以看出，英国政府以充足的资金来保障高校的⑤和谐高效运转，也鼓励高等教育通过多种渠道如校企合作等方式获得资金来源，用教学质量评估体系来保障高效教育质量的提升和教师自我修养的升华，以明确的法①约翰.范德格拉夫等著.王承绪等译.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].杭州:浙江教育出版社.1989.②罗伯特.G.欧文斯等著.窦卫霖等译.教育组织行为学——适应型领导与学校改革[M].北京:中国人民大学出版社.2007.③安然.美国高等教育体制浅析[J].潍坊教育学院学报,2007(01):8.④王凯.美国高校内部管理体制的特征及对我国的启示[J].江西金融职工大学学报,2010(05):23-25.⑤莫甲凤.大学自治模式的英国高等教育质量保障体系:特点与启示[J].中国高教研究,2012(04):7.5 律条文来保障源源不断的优秀生源的入学和高校的办学自主权。英国高校的校长对内对外绝对的度量权也让行政化现象开始展露头角。21世纪，日本政府制定了科研①发展的跨世纪战略方针“科技创造立国”支持高校进行科技创新，实现了教育界和产业界的结合，鼓励高校的科研为社会服务。在高校的内部管理中，教授拥有绝对的权威，保障了学术的蓬勃发展。三是关于高校去行政化的侧重点的研究。国外高校治理模式经过了不同的历史阶段，认为去行政化的去高校行政化的重点在于寻求建立高校学术研究的独立性、②教育经济、教育评价以及利益相关者共同治理的机制。二战后各国开始纷纷意识到教育的重要性，希望通过教育的手段来了解各国不同的文化，用一颗包容的心态来实现世界各国友好相处。而教育的发展依赖高校办学的自主性。教育经济主义思潮为高校在市场经济中该有的自主性提供了理论支撑，认为高校应该实现法律上自我办学，前景上自我发展，规章制度上自我完善和日常生活中自我管理，教学质量上自我评估，成为一个独立的个体。从《牛津大学治理（白皮书）》一书中得出经验，应该建立借鉴牛津大学治理模式，建立适合高校法人治理的利益相关者共同治理机③制，平衡高校内部行政权力和学术权力的矛盾。1.2.3国内外研究现状简评根据对国内外研究现状的阐述，我们可以清楚的看到，行政化现象在我国高校比较广泛的存在，我国的学者目前对此研究的成果相对来说比较丰富，形成了一批优秀的著作。主要研究行政化现象存在的历史原因和现实原因以及对各个利益相关主体造成的危害，在分析政府和高校的关系的基础上，挖掘在现代化背景下建立新的高校治理模式存在的重重障碍。国外在去行政化现象存在的原因和去除行政化现象的有效对策上研究甚少，主要研究高校的内部的管理模式和一种能平衡学术权力和行政权力的教育管理体制，各种文献中主要是通过西方各个资本主义国家教育模式的比较来寻求一个最佳体制。1.3研究思路与研究方法1.3.1研究思路本文首先对选题背景和选题意义进行分析，罗列国内外的研究现状，清楚了解国内外学者对此问题研究到了何种程度，在借鉴前人的基础上发现还没有被研究和阐述的漏洞。借助于密切相关的公共治理理论来为本文提供理论支撑，对公共治理①崔万有.曰本科学技术创造立国战略对我国的启示[J].高科技与产业化,2007(03):47.②胡伟伟.探析我国高校去行政化的路径[D].福州:福建师范大学学位论文,2012.③罗希.我国高校去行政化对策研究[D].成都:电子科技大学学位论文,2011.6 理论的内涵、发展现状和发展历程进行论述，对题目中涉及的高校的内涵、高校的行政化的内涵与表现形式、高校行政化的发展历程进行详细的阐释。清楚的分析公共治理理论和高校去行政化的关系，列明我国高校去行政化的必要性和可行性。结合我国国情和我国现行高校行政权力膨胀的实际，尝试提出公共治理视域下我国高校去行政化对策建议。1.3.2研究方法（一）文献研究法：文献研究法因为取材简单，费用低廉和实施容易被广泛应用于各个研究领域。理论要与实践相结合，对一个选定的研究对象进行现状研究如果只是实地进行调查取样是万万行不通的，还必须在进行调查前对研究对象进行深入全面的了解，查阅大量的文献。但是文献研究法并不是大量资料的简单相加，而是首先搜集相关文献，再对文献进行筛选，选取对自己有用的文献，从而形成对研究对象的全面正确科学的认识。就本文而言，首先查阅国内外的相关文献，了解国内外对去行政化的认识，尤其是在去行政化的过程中存在的困境，再对这个困境进行思考，以解决这个困境为出发点初步定下本文的框架和写作思路，为论文的写作打下基础。（二）理论分析法：理论分析法是借用相关的理论来清晰解读与研究研究对象相关的事物，已达到对相关的概念有一个清楚的认识的目的。本文对高校行政化的理论进行阐述，主要包括高校的内涵、高校行政化的内涵、以及高校行政化的内涵和发展历程，还有公共治理理论的内涵、发展历程和现状。相关的理阐述为后面我国高校行政化现状分析和公共治理视域下我国高校去行政化对策建议提供了强大的理论支撑。（三）实地调查法：实地调查法是一种操作性很强的研究方法。是根据研究对象选取合适的调查地点和调查目标，配备相应的人力、物力和财力对研究目标进行全方位的实地调查，得出有用的数据，对研究对象的属性有更为直观的认识。本文对xx高校进行调查，发放一定数量的问卷，咨询相关的行政人员和学术人权对高校行政化的看法，对xx高校的行政办公处进行实地考察，记录其行政部门的数目以及由此推测上下级的关系。为论文的写作提供真是可靠的数据支撑。1.4研究的主要内容及创新点1.4.1研究内容本文在查阅了大量的相关文献和做了相关的调查后撰写，内容丰富，思路清晰。主要分为四个章节：7 第一章是绪论，首先介绍了该论文研究对象的背景和意义，为本文接下要要解决的问题做了铺垫。在知网查阅了大量相关的国内外文献，在图书馆借阅了包括英文在内的众多书籍，详细的论述了国内外的研究现状，并对国内外的研究现状作了简要的点评。最后简要的提了一下本文的写作思路，研究内容和本文的撰写过程使用的研究方法。第二章是公共理论视角下高效去行政化研究的理论阐述。清楚明了的阐释了公共治理相关理论，主要包括公共治理理论的内涵，发展历程和发展现状。在阐释公共治理理论的同时，也把题目中涉及的主体高效的内涵进行了界定，比较了高效行政化和高效行政管理的异同，最后总结了我国高效去行政化的必要性和可行性。第三章主要介绍了我国高效行政化的现状，主要从表现形式、现实弊端、和形成原因三个方面来详细论述。通过查阅文献和相关的调研得出我国的行政化现象形成的原因包括历史原因和现实原因，我国经过长期的计划经济历程，高校和企事业单位都已经习惯了政府包办一切，无论是宏观的调控还是微观的管理。现在进入高速运转的市场经济时期，金钱和利益把我国高校的行政化现象推上了一个高峰。我国高效的行政化现象腐蚀了学习风气、让满腹才华的学者不能最大限度的施展抱负，还导致了权钱交易，权学交易的现象。第四章主要是针对我国高效泛滥的行政化现象提出有效对策。主要提出了转变高校行政理念、建立专家主导的决策机制、重构高校内部管理体系、构建有效的高校权力制约监督机制和优化高校与第三方组织的干系的几种建议。1.4.2创新点其一研究视角创新。在对本课题的题研究上，本文站在国家发展前途的新高度，考虑到高校是服务社会服务人民的主角，是培育社会迫切所需优秀人才的摇篮，是中国实现两个百年目标的关键因素，以及现在高校的独立法人地位，从公共治理理论的视角出发来研究我国的高校去行政化现象，有别于以往的管理角度下分析高校的行政化现象带来的弊端和解决问题应该有的对策。其二研究方法创新。在研究方法上选取同一地区、不同特色的高校来进行针对性研究。为保证研究成果切实可用，采用了实地调研的方法。依据办学特色不同，选取了具有代表性的高校，以问卷调查法和访谈法，实地调查高校的行政化表现，并依此为依据，对本题进行实证分析研究，在研究中做到有理有据，避免了空泛的研究和探讨。8 第2章公共治理与高校行政化的相关理论阐释2.1公共治理相关理论阐释2.1.1公共治理理论的内涵公共治理理论的源头是古拉丁文和古希腊中的“治理”一词，是掌握、操控和管理等众多意思的集合。1989年遭遇史上巨大经济危机，因此治理危机一词应运而生，被世界各大学者和领导人所接受。改革开放后中国经济迅猛发展，计划经济下的政府失灵现象越来越多，发达的信息技术也增强了民众的政治参与意识和自我维权意识，一度想要打破政府全面干预经济的霸权模式。这些复杂因素推动人们用一个全新的思维和理念来铲除计划经济下逐渐显露的弊端。公共治理便作为一个解决市场失灵和政府失灵的有效工具被学者广泛研究、被社会广泛关注。最后将公共治理理论定义为政府发挥主导和调控作用，调动私营部门、私人部门、社区志愿团体等参与社会和个人活动的积极性，和谐化解各方矛盾的理论。公共治理理论的主要特征是主体多元化、地位平等化和合作网络化。主体多元化主要指的是打破政府垄断的模式，政府不再是唯一的权力中心，而是调动社会公共部门和私人部门参与到社会治理，经济调控，资源分配和维持秩序等工作中来，实现大数据背景下的信息资源共享。地位平等化主要指的是在公共事务处理过程中各主体是地位平等的伙伴关系。这种伙伴关系大概以三种不同的形式存在着：一是主导方和职能方都不是事务的主要参与者，而是外包给第三方去处理。二是项目的顺利完成依赖参与主体的各自资源和优势。三是各个组织在合作过程中建立一套完整的自我管理体系，实行规范化网络化管理。合作网络化是借助新起的电子设备和媒体资源，建立权力分散、互相监督、彼此信赖的管理联合体。2.1.2公共治理理论的发展历程公共治理理论经过了萌芽、百家争鸣和蓬勃发展三个时期。传统公共行政和应经济发展需求而兴起的新公共管理理论仍然不能解决社会问题而得到大众严厉批判。1973年至1975年，全球经济出现瘫痪的状况，西方各资本主义国家束手无策，从“摇篮到坟墓”的福利政策面临重重障碍，资金供给迟迟不能到位。沉重的负债压力和通货膨胀一度让市场失灵，资源浪费，管理失控，政企纠纷等问题层出不穷。20世纪初期，人们开始想要冲破政府是唯一权力中心的传统观念，让市场发挥基础性作用。“新公共管理”的概念开始被管理学术的研究者讨论。20世纪70年代末，“新公共管理”概念在新公共管理运动中得到实践和检验，政府市场失灵问题的解9 决取得突破性的进展。直到20世纪80年代中后期，由于经济价值取向单一，政府过于追求经济利益导致社会效益低下，公民最基本的权益得不到相应的保障。新公共管理开始遭遇抨击。经济学家和政治学家开始意识到要想市场失灵和经济失灵双重问题得到妥善解决，单独的公共管理是行不通的，必须将治理层面考虑在内。在这样的大背景下，公共治理理论这个全新的理念开始萌芽。公共治理理论一开始就是为了满足维护公众权益，资源得到有效分配，政府合理调控的要求而产生。第二阶段是百家争鸣的阶段。国内外学者对公共治理理论有多重解释和界定。福柯从决策结果的角度出发，将治理定义为“在他人可被影响的范围内实施构建”。罗西瑙则认为“只有被社会绝大多数人认可的治理方法才能称之为管理体系，和国①家颁布的法律法规具有平等地位。”梅里安的“治理”概念则带有浓重的新公共管理色彩：治理可以看作这样的一种最少限度的国家，它把公营企业和公共事业私有化，优先发展市场和准市场作为分配服务的手段，也作为新形式的公共管理咨询权威。国内学者杨雪冬认为“治理”包括治理技术和公民社会发展两个层次。技术领域的治理主要指的是政府在法律框架内培养政府管理社会的能力和发挥社会治理的功能。公民社会发展层次主要指的是培养公民的社会责任感和归属感，让非政府组织和非盈利组织发挥应有的作用。陈振明从公共管理角度出发，认为治理是一个合作协商的互动伙伴关系，双方从共同利益和目标出发严格遵从市场准入原则和政策规定参与市场活动。从以上对公共治理理论的研究可以看出，各学派分别围绕政治学、行政学与公共管理的角度出发对公共治理下定义，因此对公共治理理论的解释缺乏全方位的整体考虑。21世纪以来，公共治理理论经过实践达成以下共识：首先是主张管理社会不是政府单个组织的责任，应摒弃政府和国家是唯一权威的传统思想，鼓励多员主体以各种方式参与社会管理，共担社会责任。其次是政府应该逐渐简政放权，让市场发挥基础性作用，政府发挥宏观调控的掌舵作用，打破原先市场和政府的固有模式。最后指出政府应该更好的服务社会，站在广大人民的立场上为大众谋福利，造福祉，而不是对公共政策和公共服务实行强制统治。走过十几年的历程，国际公共管理领域对公共治理理论的研究更加透彻和深入，研究方向更加细化和实际化，具体表现在从对公共治理理论的一般性研究转化到网络化治理和政府绩效评估等具体分支上，更好的实现了理论与实践的紧密结合。2.1.3公共治理发展现状从理论的角度看，公共治理理论创造了一种全新的思维模式，打破了社会中原先固有的计划经济掌控市场一切活动，私人部门听从公共部门的指挥，公民社会完①[美］詹姆斯·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军,刘小林译.南昌:江西人民出版社,2006:5.10 全按照政治国家的意志进行活动等传统两分法观念。公共治理理论认为只有市场和政府的相辅相成，彼此合作才能称得上是有效的管理。它力图建立起一套具有创新性的管理体系，把公民社会作为其中不可或缺的一部分，充分尊重公民的权力，高度重视公民的力量，真正从理论和实践中实现民主。从操作的层面看，公共治理理论提出了新的公共管理办法，推动了公共行政改革的进程。如：加大政府管理社会的透明度，使政府职能的运行接受社会内外监督。提升政府工作实施的灵活性，运用现代化的手段进行社会治理。在政府系统中引入人才激励机制和奖惩机制，提升政府工作人员的竞争力。鼓励建设非盈利组织和有益的第三部门、开发社区志愿服务，调动这些非政府组织承担社会责任的积极性。这些措施无论是在发达国家还是发展中国家的实施，都取得了可观的成绩。2.2高校行政化的相关理论阐释2.2.1高校行政化的概念学术界的学者因为看问题的角度不同，立场不同，对高校行政化的概念也存在很大的差异。北京师范大学钟秉林教授认为，“大学的行政化指的是大学在行政管理过程中照搬官僚科层制，将大学作为一个行政机构来进行对待，把学术事务的处①理流程按照行政事务的章程来管理”。杨颉则认为，“高校行政化是指在办学的过程中，忽略了现实需求和办学规律的重要性，反而突出强调行政权力，过分注重行②政手段和行政方式，大学的管理完全依赖不完善的行政管理运行机制。”张硕认为高校行政化其实质是脱离于行政，使高校很多原本不属于行政单位的部分具有了行政主义色彩，拥有了不大不小的行政权力，而且这些权力和行政手段得到过度应用。综合上述观点，我认为高校行政化就是高校按照行政体制进行高校管理，金字塔式的从上而下设置诸多行政岗位，拥有一定职称的人就有资格拥有一定的行政职务，而且职称越高，职务越大，处理着和学术息息相关的课题申报，基金项目分配等重大事宜。因此学术发展更多的是迎合相应行政单位的喜好，学术得不到创新和发展，渐渐造成学术萎靡。2.2.2高校行政化的表现高校行政化主要可以从内外部两个方面来看，外部表现主要有：（一）依照行政机关模式，等级分明。我国的高校是按照厅级、副厅级、部级、副部级这种从上到下的等级划分的，所处的级别不同学校享受的财政直接拨款、项目资助和教师的工资待遇不同。如：教育部下的直属院校按照行政机关模式划分则①钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育,2010,9(9):4.②杨颉.关于高校去行政化问题的思考与对策[J].高校教育管理,2010,(17)11:16.11 属于副部级，这些学校不需要经过严格的申请和审批就可以得到中央财政的巨额固定资金保障。厅级和副厅级的大学则属于省属高校。相应的，学校的校长、各院的院长与党委书记在工资待遇和行政职务的级别上和高校的分级是对称的。（二）干部的任免严格依照行政机关的模式进行。从现在中国高校的领导人的职位任免情况来说，上级党委拥有对大学中最高级别的领导的决策权和讨论权，省委组织部对省属院校的领导进行面试测评，需要通过省委组织部的考核方能上任，部属院校的领导的任免权则集中在各部委手中。从职位的任命可以看出，高校俨然一个行政机关的复制版本，当有的高校领导干部职位需要变动时，选择去另外一个级别更高的高校任职也是首要选择。以这种方式得到职位的升迁和工资待遇提高的比例相对来说很高。（三）进行资源分配的基础是行政部门的设置。目前，中国各大高校没有实质性的脱离政府的管制，人财物上都严重依赖政府相关部门。基础设施构建工作、博硕士点的安排、教师的职称编制等都需要经过上级行政部门的层层审批，也就是说高校办学的主动权都掌握在行政部门手中。高校行政化的内部表现主要有：（四）臃肿的行政机构在高校内部存在着。当前，按平均水平来看，一个部属级高校设置的校级领导岗位，包括校长、副校长、党委书记、副书记等就高达十几人，相关的工作人员散落在教育办、培养办等各个下设部门，人数高达三四百人之多，各院的院长副院长基本处于初级和副处级干部，一个高校各个院加在一起起码超过一百人。这些管理机构履行的是政府职能，并没有为教学服务，还造成管理机构事有多主，事无人管和分工不合作的后果。可以说，大学成为一个行政机构齐全的小政府。大学内部行政权力一支独大。党委常委会和书记校长办公室包揽学术问题和教育教学这两大核心问题。学术委员会和学位委员会形同虚设，无法脱离行政部门的加入而单独对教育学术问题作出决策。这些委员会的部分关键职位也是由行政部门的人员兼任，因此，学术学位委员会地位低下，自主性不强，很多时候就是形式性的进行学术讨论，最后决策的拍板只不过是行政意志的执行。大学内部行政系统和学术系统边界模糊。教授属于学术界的精英，本应该集中精力进行科研工作，但是被委以一定的行政职务后便成为行政部门的人员，分散了一部分精力和时间。同时，专门从事行政工作的非教学工作者利用职务之便发了省级刊物或者更高级别的刊物，获得了副教授或者教授的学术职称。高校领导选拔的标准不再是管理能力的高低，而是从资深学者中产生。学者获得一定的行政职务后便可多途径获得学术资源和科研资助，造成不良学术之风。12 2.2.3我国高校行政化的发展历程我国在建国初期就开始实行计划经济，计划经济到转变为市场经济这段时间，生产分配等都由国家统一负责。教育作为中国的立国之本，中国各大高校的重大权力更是集中在政府手中，高校行政化现象就是当时计划经济留下的弊端之一。现在中国的公立学校大部分都是按照不同的行政级别划分，和事业单位拥有一样的地位和待遇。社会服务是政府最基本的职能，事业单位的设置本就是为了缓解政府治理的压力，因此高等院校这个特殊的事业单位组织在一开始设立的时候就具有行政级别和行政权力。最开始，金字塔制度执行的特别明显，所属单位的上级部门拥有对下级相应部门的绝对裁量权，事业单位的领导人从所属单位上级部门中产生。解放初期，我国公立大学重要领导人任免权由毛主席包揽，军事化制度下校长和党委书记等由毛主席直接任命，后来国务院总理周恩来拥有对高校领导人的任免权和决策权。受文化大革命的影响，我国首次在“985”高校实行行政级别的划分，“985”高校的校长属于副部级，普通本科院校和专科院校的校长与副书记的行政级别则依次递减。从现在的形势看，高校本身就属于事业单位，事业单位具有相应的行政级别，因此高校领导人的行政级别和高校本身的行政级别密切相关。改革开放后，政府开始进行职能转变和权力下放，逐渐放松对教育事业的管制，但是仍然规定高校的办学规模、招生人数和招聘方式等，行政权力干预教育教学的情况没有发生根本性的转变。在教学资源的分配上，高校的行政级别不同，得到的资源分配就存在差异。因此从一定程度上来说，高校特别是公办高校更乐意这种行政化现象的存在，因为这样就为教学、科研、卫生、公共设施等资金和师资的获得提供了更多有利条件。由此，高校行政权力日益膨胀，行政化现象日渐普遍。2.3我国高校去行政化的必要性与可行性分析2.3.1我国高校去行政化的可行性分析第一，外部环境有利于高校内部管理去行政化改革。从现在的情况看，我国良好的外部环境为高校内部管理去行政化打下了坚实的基础。有利的方面主要可以从以下三个方面来看。一是十一届三中全会后我国实现了由计划经济向市场经济的转变，市场发挥着配置资源的基础作用，很大程度上弥补了计划经济的不足。教育和经济作为中国的两大支柱，彼此依赖，相互作用。经济条件约束着教育的发展空间，教育反作用于经济。一个地区的经济想要均衡发展，就需要具备长远的眼光，将眼光投放在社会和市场。一方面以社会发展和经济建设为出发点，提供具备不同专业素养的人才，全方位培养公民的素质，科学配置教育资源。另一方面多途径吸纳社会闲散资金，开拓经费来源渠道，减小高校的经费压13 力，让办学活力和动力上升到一个新的台阶。然而现行的行政化问题导致高校管理模式僵化，过于死板统治下的高校缺少创新力和社会参与度，培养出的人才空有知识理论确缺乏实践能力和动手能力，薄弱的师资力量也导致科研水平止步不前。这一连串的多米若排骨效应也影响着经济的发展，造成恶性循环。因此经济的多元化要求高校管理必须将去行政化的工作提上日程。二是高校独立法人地位的确立为高校管理去行政化铺平了道路。改革开放以来，我国高等教育法制体系开始逐渐完善，《教育法》、《高等教育法》和《中国教育改革和发展纲要(2010-2020年)》的出台，从法律层面保障了高校的法人地位、权力和义务。《中国中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出高校要进行管理模式创新，取消一些不必要的行政岗位，行政级别设置尽量简单化。这就为高校去行政化工作的实施提供了政策保障，去行政化研究不再是泛泛的空谈理论，而是有了实践的可能。三是社会舆论的压力和群众此起彼伏的呼声从思想上为高校去行政化做足了准备。从高考的严苛，高考中湖南、湖北、江西等省份奇高的分数线以及近年来留学人数的急剧上升可以看出我国是教育大国和人才强国，但是教育体制改革下去行政化的呼声一直没有中断过，甚至是愈演愈烈。究其原因，主要是因为从表面看我国的入学率足以达到国际高等教育标准，但是高校毕业生共同的心理认知就是“毕业面临着失业”，自身素质和怀揣的毕业证书远远不能满足现在社会对人才的全方位要求，技术型和创新型人才比较稀少。国家需要的高端人才也因为找不到自己合适的工作领域跑到国外发展，造成人才的大量外流。这些现象的频发开始让人们不仅从学生自身更是从高校的管理方面找原因，社会对高校的问责也成为高校管理去行政化强有力的推手。第二，内部环境有利于高校内部管理去行政化改革。近几十年来，越来越多的学者开始研究高校的行政化现象，对高校自身组织结构进行剖析和对学术发展受羁绊的原因进行深层次的分析。这些行为都为高校行政化相关利益主体提供了可供接受的空间。首先，当市场需求、法律法规、政策这些外部环境发生变化时，高校就应该对自身管理结构的缺陷进行反思，根据组织变革理论对高校资源进行有效整合和合理利用。从组织内部看，我国高校的行政管理队伍虽然耗费了巨大的成本但是管理效率低下，严重制约着高校的可持续性发展和学术前瞻性。世界一流大学虽然在行政机构的设置上风格迥异，但是有一个共同点就是，组织结构简单化，管理工作透明化。其次，高校对学术发展提出的新要求为高校内部管理去行政化提供了可能性。学术作为高校这一生命体中的主心骨，只有学术汲取了充足的养分，才能保证高校这一生命力的旺盛，否则高校只能慢慢地开始走下坡路，造成学术不公和学术资源浪费的弊端。因此，学术权力必须从行政权力的束缚中解放出来，按照学术本身的特点和规律进行发展，学术权力应该为学术事务服务，处理学术事宜，解决学术难题。14 2.3.2我国高校去行政化的必要性分析我国大学行政化的现象并不是一蹴而就的，它是在中国独有的历史文化背景土壤中生长的，随着改革开放进程的加快，社会大众的心理基础开始发生变化，无形中又是对大学行政化推波助澜。所以怎样去行政化一直是中国政府和学术界的难题，要解决好这个问题，不仅需要挖掘出产生这个问题的原因，更需要对大学行政管理的必要性进行延伸性思考，这其中又设计到大学去行政化的最终目的问题。对这些错综复杂问题本质的认识广度直接决定着对大学管理本质认识的深度。只有对大学本质认识发生改变，政府决策者和国家相应的法律法规的出台才会向高校学术者利益倾斜。大学的发展和学者、学科以及学问的发展息息相关，彼此依赖，相互作用，共同影响，只有营造追求学术的氛围才能生产和传播高深的学问。可以说大学一直是学术研究基地，是追求真理的基石，是创造知识的摇篮，是人才的加工产，是树立良好的世界观和价值观的堡垒。大学区别于其他社会组织的本质就是其对知识无止尽的追求和对知识的无私传播。大学的组织管理和机构都是围绕高校的“学术性”这一关键核心特征进行设置。第一，就学术自由而言，学术自由的维护需要大学自治理念的完全渗透，只有大学充分自治才能保障学术自由，让大学职能得到最大限度的发挥，大学教育的特定价值得到最大限度的开发，并坚定捍卫大学成员的尊严。从长远来看，这些方面的彼此制约和作用激励大学努力融入社会，以社会成员的身份尽到社会责任，承担社会义务。第二，就强调大学机构的独立性而言，大学自治的理念是指大学办学自由和政府管束之间能够取得一个平衡的关系，主要表现在办学理念、办学方向、办学基础设施建设、决策执行、教学奖惩、人才任用等方面拥有一定的自我治理权和自主权。但是高校盛存的大学自治和学术自由不能混为一谈，这两者之间的侧重内容完全不同，只有大学自治才能保证学术工作朝着自由化的方向发展，而不局限在政府设定的框架之内，学术自由是大学自治最典型的表现形式。但是大学自治并不是完全让大学放任自由，它必须受法律约束，遵从教育发展规律，受到社会各个部门和大众的监督。一直以来盛行的教授治校受到人们的追捧，是精英教育时代下的产物，即让教授拥有学术事务的表决权、决策权和管理权。新媒体时代的到来，大家处于一个信息化时代的熔炉中，这些有限度的大学理念应该与时俱进，为适应时代的需要而得到更新与重建。纵观中国大多数的高校，大学行政化现象比较严重，大学相当于政府众多行政机构中的一个分支，大学从属于政府，受政府管制，政府给予高校不同的行政级别和待遇。从内部来看，学校内部管理机构的设置也严格遵从行政化的科层制，跟学术有关的重大事务的决策权和选择权集中在掌握行政大权的大脑手中，学术权力受15 到行政权力的压迫和钳制。教师作为高校最活跃的主体，主体地位确因为浓郁的行政化现象而没有得到相应的体现，这严重偏离了学术自由的轨道，更加违背了当初建立大学的意愿。因此，“行政化”和“去行政化”这两大管理难题，如果仅仅从现象的角度讨论话则太表面了。高校“行政化”问题的解决迫在眉睫，必须引起学者和社会的高度重视。如果这一问题得不到妥善的解决，我国的大学就不能承担起传承知识和造就人才的重任。只有高校的“去行政化”才是高校回归本质的唯一途径。16 第3章我国高校行政化现状分析当前，我国高校行政权力膨胀的现象越来越严重。所谓高校行政权力膨胀是指行政权力渗透到高校管理的各个层面，干预非行政领域的管理并产生直接的影响和作用，致使行政权力在高校管理中占据主导地位，行政权力凌驾于学术权力之上，高校管理与运行都单纯依靠行政权力的现象。自十八届三中全会作出深化教育领域综合改革的决定以来，高校治理研究成为学术界研究的重点课题，而高校治理改革的重点问题在于均衡行政权力与学术权力的关系，改善当前高校行政化严重的现状，构建现代化的高校治理体系。因此，对当前我国高校行政化进行深刻的剖析，分析当前我国行政权力膨胀的表现形式，探究我国高校行政权力膨胀的弊端与成因，成为我国高校去行政化改革的关键。3.1我国高校行政权力膨胀的表现形式我国高校行政权力膨胀的表现形式细化来讲一般具有以下四种表现形式：3.1.1政府对高校干预的行政化我国高校沿用的是苏联模式，即政府在高校管理中占据主导地位，对高校实施集权管理和控制，使高校成为政府的某个分支机构。这不可避免的导致高校的行政化色彩浓厚，行政权力远远凌驾于其他权力之上。详细来说，政府对高校干预的行政化表现可概括为以下几点：一是政府直接干预高校管理者的任免。目前，我国高校的校长通常是直接由教育部门任命的，这种政府直接任命高校校长的形式突出地体现了政府对高校的直接干预，是行政权力在高校产生作用并造成高校行政化的根源。在任免的高校管理者的同时，高校管理者的层级也按照行政级别划分，分别赋予不同等级大小的行政权力行使权。二是政府直接主导高校经费来源。我国高校运行的主要经费来自政府的财政拨款，只有小部分来自社会与个人的捐款或投资。政府对高校经费的直接控制造成高校建设与发展极度地依赖政府给予的拨款量的多少，政府用经济手段直接扼住了高校的命门，从而给政府行政权力的植入提供了条件。三是政府控制高校的项目审批。高校申请任何项目都必须报备教育部门立项和审核，由教育部门最终抉择是否通过以及由财政部门给予项目经费量的多少。因此，政府无论是在项目审批还是经费审批方面都对高校的项目直接控制。四是政府直接干预高校教学工作。无论是从教学计划的制定还是高校招生人数的设定，无论是教师职工的招录还是学位授予权的设定，高校教育教学的日常工作，事无巨细，政府都在每个过程中都发生作用，产生效力。综上所述，政府对高校的干预是造成高校17 行政化泛化的一个主要原因，也是高校行政权力膨胀的一个表现形式。政府对高校源源不断地注入行政权力，以行政手段对高校进行直接控制和干预，造成高校内部行政权力膨胀，使高校沦为行政化色彩同等浓厚的政府部门。3.1.2高校组织结构的行政化一般而言，“我国高校的组织结构主要有校行政机构（校长、副校长、各职能处、室）、民主管结构（教职工代表大会、学术委员会、职称评审委员会、学位评①定委员会等），其中，校行政机构处于主导地位，民主管理机构处于附属地位。”这种组织体制形式以及组织体制中板块职能的地位区别已明显折射出行政权力充斥整个高校管理流程并发挥主导作用。细化来说，高校行政权力膨胀在高校组织结构中的表现形式有以下几方面：一是从高校组织结构整体设计层面而言，行政机构居于顶层地位。这种由体制设计而固有的权力优势让行政权力在整个高校管理中成为主导权力具有顺理成章的合理化地位。因为高校行政机构处于体系设计的顶层，具有统筹管理整个高校工作的全面优势，因为为行政权力膨胀提供了一个稳定又具有合法性的平台，势必助长行政权力的进一步膨胀。二是从高校组织结构中的各职能部门工作而言，行政工作居于主导地位。无论是校级部门还是下面的院系部门，无论是行政部门还是学术委员会，行政工作是高校日常工作的中最主要的部分。高校本是一个以教育培养人才为主要职能和工作常态的场所，慢慢沦为一个为各种行政工作而疲于奔命的行政机构部门，导致教职员工忙于处理各种行政事务而忽视教育教学，在进一步造成行政权力膨胀的同时，也造成了高校教育办学质量的下降。三是从高校组织结构中各机构的领导方式而言，行政领导居于主导地位。由于在整个高校组织体制设计过程中，行政机构居于整个高校组织体制的顶层，那么在这种大的体制情况下，必然负责某一行政部门的领导的行政权力也随他所在的地位而增大。在行政部门，行政领导居于主导地位是无可厚非的，但目前高校的学术委员会之类的民主管理机构，都由主要的行政领导作为成员并且承担主要职务。而这些行政领导往往用行政化的思维处理事务，这导致学术权力在本应该发挥主导作用效力的场合失效，造成行政权力远远大于学术权力，行政权力膨胀至民主管理机构之中。正如有学者指出，“无论是教学型的科层制结构、教学研究型的扁平式结构还是研究型大学的矩阵式结构，其内部组织结构一概如此，从而使行政权力凌驾于学术权力②之上。”3.1.3高校管理方式的行政化高校管理方式行政化是指主要运用行政化的手段对高校内部进行管理。行政化①王荣庆.高校去行政化改革的思考[J].苏州大学学报,2014(6)123.②王荣庆.高校去行政化改革的思考[J].苏州大学学报,2014(6)123.18 的管理方式能够提高管理绩效，但也为行政权力的膨胀与滥用提供了条件。目前，我国高校管理的方式是以行政手段为主，无论是政府对高校的管理还是高校内部管理，行政手段成为管理者最普遍的管理方式。一般来说，我国高校行政权力膨胀在管理方式中体现的形式有以下几方面：一是用行政手段决定教师聘任与职称评定。首先，教师聘任与高校领导聘任一样，都是由政府部门审批的，这是政府行政权力直接干预的表象之一。其次，教师职称本是为体现教师教育教学成就，对教师专业能力和业绩成果的一种衡量标准，教师职称的评定本应该由与教师专业相近或相同的人评定，而事实上，现在教师职称已经外化为一种行政等级高低的表现形式，职称较高者不仅代表其能力和成果突出，同时也意味着拥有更大的行政权力。与此同时，教师聘任与职称评定最终由行政机构决定，而行政人员由于专业的局限以及惯性的思维方式，所作出的决定很有可能会是不科学和不合理的，但在当前行政权力大于学术权力的高校现状中，教师无法改变已作出的行政决定，因此，教师完全沦为行政的附庸，致使造成教师重行政追求轻学术追求的后果，不利于高校教育教学的发展。二是用行政手段决定资源配给。就当前高校而言，高校的绝大部分资源都来自于政府，尤其是经济资源。而对于高校内部资源配给，高校同样采用行政手段进行配给。任何的科研项目都必须经过学校行政机构的审批，科研项目的级别又决定学术资源的多少，而这些学术资源恰恰又掌控在行政部门手中。因此，无论是在项目的审批过程中，还是在立项后的资源申请中，行政权力都发挥关键作用甚至是主导作用。而掌握行政权力的行政人员未必懂得学术研究所需资源量的多少，会造成资源配给不当，或浪费，或不足，阻碍了学术研究的发展。三是用行政化的手段决定教师绩效评估。绩效评估一般都有一套绩效评估方法和指标体系，不同的评估标准会有不同的评估结果。而当前高校对于教师绩效评估缺乏一套成熟的评估体系，并不能科学合理地对教师绩效进行评估。而在构建成熟的评估体系比较困难，而绩效评估又不能不做的情况下，只能采用按数量标准这一比较简单却又具有一定合理性的方式来评估教师绩效。诚然，制定和掌握这个评估标准的依旧是行政部门。行政部门及其行政人员并不是等同教师的专门性学术人员，缺乏对学术能力与学术业绩的专业性理解，所制定的评估体系必定是不够科学的。但当然教师绩效评估无法摆脱这样的评估方法和体系。因此，用行政化的手段决定教师绩效评估不仅是行政权力膨胀的一种表现，也是当前教师绩效评估不科学的一种弊端。3.1.4高校管理的官场化弗莱克斯纳指出：“大学的主要功能是传承文化，研究文化和创新文化，大学①要保持自己的独立品格和价值追求。”但事实上，我国高校已经从一个学术共同体①[美]弗莱克斯纳.现代大学论：美英德大学研究[M].杭州:浙江教育出版社,2001:58.19 的角色转变为官僚机构的现状。首先是我国高校具有与政府一样的科层制组织结构，这种科层制的组织结构带来级别的三六九等，不同的级别拥有的权力大小不一。这就为高校管理者官僚化提供制度条件。其次，高校管理者都是由党委或政府任命，本身具有一定的行政级别，在某种的程度上来说，就是政府官员，虽然具有教授或专家的学术职称。这样的行政级别必然带来行政权力大小的差别，下级必然要为上级服务，以赢得上级的赏识。这造成高校管理者热衷于处理行政事务，搞好上下级关系，忽略学术研究，以便在高校行政系统中谋得一官半职或升迁，使高校官场化加剧。高校官场化的后果是，一是高校教师热衷追求行政权力，他们兼职或任职于政府部门，以便获取更多的资源，占据更有利的个人发展平台。这就使教师荒于学术研究，导致教师个人以及整个学校科研水平的下降，学校竞争力下降，教育水平降低。二是高校管理者官僚化。由于高校划分有不同的行政级别，不同行政级别拥有不等的行政权力。正由于这种级别差异的存在以及由此造成的权力和资源分配的不均，造成教师“教而优则仕”的观念盛行，与此同时，由于高校行政化趋势加剧，高校管理人员日益官僚化，即“高校领导以行政领导自居，以行政化思维管理学校教学、科研、学术各项事务，高校所属单位上行下效，以官员姿态对待老师和学生。”①这使高校弥漫着官僚风气，高校教师对行政权力的追求胜过学术追求，高校行政人员因掌握行政权力而滥用职权或者干涉学术活动自由。3.2我国高校行政权力膨胀的现实弊端高校行政权力膨胀阻碍了高校的发展和建设，无法使高校正常发挥高校的学术功能，使高校成为等同官僚机构的政府部门，在造成高校行政权力大于学术权力的现实结果以外，同时对高校教学育人、对国家人才培养具有消极意义，将影响国家战略目标的实现以及中国梦的实现。细化来说，我国高校行政权力膨胀的现实弊端主要体现高校自主办学、高校平等竞争、高校内部管理与高校长远发展等四方面。3.2.1我国高校行政权力膨胀制约高校自主办学“大学的理念是为人类创造知识、传授知识、传承人类文明、推动社会进步，实现这一理念的最重要条件是，大学的教师队伍是由真正对研究和教学有特殊偏好，②最具创造力，最能做出原创性研究成果的学者组成，并享有充分的学术自由。”高校自主办学是现代教育发展的一个趋势，也是高校能否适应当代社会发展的潮流，提升自身竞争力，构建现代大学的路径选择。而当前我国高校行政权力膨胀的现状正好与世界高校发展潮流相违背，严重制约了高校自主办学。主要体现在，政府部①姜保忠.高校去行政化问题研究[J].行政科学论坛,2015(3).②张维迎.大学的逻辑[M].北京:北京大学出版社2004:4920 门对高校的直接干涉和控制，使高校丧失自主权。目前来说，“政府教育部门不仅管高校的人、财、物，而且还管高校的具体业务工作，学校的学科建设、专业设置、学位点申报、教学评估、职称比例、专项经费的划拨申请等都由行政主导，高校基①本上是按照教育部与各省市的政府部门的要求进行办学。”这就完全限制了高校的办学自主权，高校无法按照自身发展与建设的要求抉择高校的教学内容和教学方式。其次，在高校管理的内部，各院系同样缺乏办学的自主性，因为院系同样被学校层次的机构所领导和控制，院系机构必须听从学校机构的意见和建议，按要求完成学校层级的要求的工作任务和目标，因此，院系无法自主作出抉择，院系的各项权力都相当有限。综上，政府行政权力对高校的干预造成学校自主办学丧失，而学校行政权力的干预又使院系自主办学丧失，这种恶性循环加剧了行政权力膨胀的同时，也让高校进一步远离自主办学的目标，偏离教育的轨道。3.2.2我国高校行政权力膨胀制约高校平等竞争当前，我国高校按行政级别划分为不同等级的高校，级别不同，意味着高校资源配给不同，不同级别的学校，其领导者与管理者的待遇与职务级别也不同。突出的现状就是当前211、985类高校与其他高校之间的不平等竞争。由于211、985类高校是行政审批通过的，在整个高校体系中属于上层次的高等院校，因此，这类院校在资源配给中将处于优先的地位，教职员工的待遇也比一般类院校好的多。更不公平的是，由于211、985类院校一经审批通过，就限定了数额且不能取代。因此，无论这类院校办学业绩的好坏，学术水平的高低，他们将一直占据资源配置优先的地位，拥有比一般院校没有的特权，而其他一般类院校无论其办学质量如何突出，学术水平如何优秀，他们会一直被拒绝在211、985类院校的门槛之外。这种不公平的竞争的形式或者说这种不平等的等级划分形式，进一步加剧了教育水平的两极分化，即优秀的高校更加优秀，不优秀的高校会更加慢慢走向没落。其次，高校领导者纳入国家公务员体系进行，由于高校行政级别的不同，高校领导者的职务级别不一样，这就同样带来了高校领导者待遇和权力层面的不公平，也助长了高校官僚化气息。正是这种政策上、经济上、资源上的不公平待遇，损害了高校之间良性的公平竞争，造成高校发展的两极分化，不利于教育资源的合理配置以及社会资源的最大化利用，同时也不利于整个国民教育事业的发展与进步。3.2.3我国高校行政权力膨胀制约高校内部管理高校内部管理是高校的主要日常工作之一，现如今，高校内部管理体制改革是高校重点改革对象。革新和重构高校内部管理体制是提升高校发展活力，促进高校①何晓,浅议高校去行政化改革[J].改革与开放,2011(7):5.21 发展转型，适应现代社会发展需要的改革必经之路。而当前我国高校行政权力膨胀的现状，在迟滞和阻碍高校管理体制变革的同时，也带来了众多制约高校内部管理的问题。一是高校官场化，官僚作风弥漫。由于我国高校领导由政府部门任命或者由政府部门的官员调任，他们会把在政府部门的工作习惯和工作作风延续在高校的管理和工作中，这样的行政习惯以及行政作风将会在高校管理中自上而下的扩散开来，从而使高校变得官场化，再加之行政权力凌驾于学术权力之上的现状，行政人员由于其所在职位赋予其的行政权力，容易滥用职权，官僚作风。二是高校行政权力的学校权力的对立化。在现行的高校管理体系下，高校教师的绩效评估、职称评定，科研项目的审批、科研经费的拨付都控制在行政部门的手中，而由于行政人员对学术研究的非专业化认知，导致在教师绩效评估、职称评定、科研审批等等过程中容易作出不科学的决定，这容易损伤高校教师的教学积极性，与此同时，行政人员的福利待遇也普遍优越于专职教师，担任某一行政职务的教师在资源的申请或使用过程中占据优先和有利地位的现实问题，都造成了其他教师科研的积极性，或者助长了教师对行政权力的追求。正是由于高校行政权力的膨胀，导致明显的不公平竞争，造成高校行政权力与学术权力的对立化，不利于高校教育事业的正常发展。3.2.4我国高校行政权力膨胀制约高校长远发展高校行政权力的膨胀引起的一系列问题制约了高校的长远发展。一是高校行政权力膨胀导致教育腐败，高校形象受损。高校本应该是一个培养人才、潜心修学的象牙塔似的一方净土，但当前高校教育腐败的案例却时有发生，而造成教育腐败的根源就在于现行的高校管理体制赋予高校行政人员的行政权力过大，正如阿克顿所①说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”高校行政领导的权力过大与过于集中，行政权力渗透到学术组织中并发挥主导作用，都容易造成行政权力独大，行政领导滥用职权和以权谋私的贪污腐败问题。这些腐败问题的出现，使社会对高校的认知发生改变，导致社会公众对高校产生偏见和怀疑，高校形象受损严重。二是高校行政权力膨胀导致学术消极，高校学术能力褪化。一方面高校行政规定教师每年科研成果的产量以及科研成果要达到什么质量，未达标者将影响教师的绩效考核与职称评定，关系到教师福利津贴待遇的发放，这虽然在一定程度上能够促进科研研究，但是这些科研成绩的真实质量却值得怀疑。教师忙于教学工作，忙于申请课题的多重材料制定以及到各部门签字盖章申请通过，本留下来潜心学术的时间就少，可想而知，这种为完成任务量的学术文章质量究竟如何了。另一方面，行政权力的膨胀导致教师热衷于追求行政权力，高校教授兼职或任职于政府部门，忙于各项行政事务和搞好上下级关系，无暇顾及学术研究，势必造成学术水平能力的褪化。①[英]阿克顿.自由与权力[M].上海:商务印书馆,2001:342.22 而学术水平的褪化直接关系到高校的竞争力，长此以往，将严重阻滞高校的发展。三是高校行政权力的膨胀导致人才培养泛化，培养能力和水平退化。高校行政化在影响教职员工群体的同时，也势必影响到学生层次的教育和培养。高校本是培养独立思考、道德高尚、自由表达的人才场所，但由于高校行政化，这会潜移默化地影响到整个高校的人才培养，首先是与学生最密切相关的学生社团组织受到影响，学生社团组织变得行政化，将直接影响到学生的价值观塑造。其次是教师丧失教学与科研的积极性，势必影响到教育教学的质量和水平，从而影响到整个高校的学习与科研风气。而这些都将直接影响到高校人才的培养，导致高校培养能力和水平的下降，不利于高校的长远发展。23 第4章我国高校行政权力膨胀的成因分析造成我国高校行政权力膨胀的原因是多方面，既有历史的原因又有现实的原因，既有内部的原因又有外部的原因。这些复杂以及多方面的原因造成当前我国高校行政权力膨胀的现状，并且成为当前高校改革的重点和难点。4.1我国高校行政权力膨胀的历史原因首先，传统文化遗留的影响根深蒂固。我国有着悠久的历史与文化，“尊卑长幼”的儒家社会伦理思想意识贯穿几千年的历史时期，它以家庭为核心自发地由内往外扩散的等级意识，深深地影响着民众的心理和行为，成为当时社会环境中人际关系网络的基础，成为社会运转的道德标准。在这种社会环境形态中，这样的社会伦理意识潜移默化地给行政关系向所有社会领域扩张创造了基础，致使行政关系充斥整个社会生活，“上下|”关系无处不在。与此同时，中国两千多年的专制主义中央集权的封建社会，无论是在政治制度的设立上，还是在政治权术的使用和创造上，都充斥着行政之上的浓厚氛围，行政权力或行政关系左右整个社会的发展、资源的配置甚至是人类文明的进程。这样高度集权且完善的官僚体制，再加上“罢黜百家、独尊儒术”使上下尊卑行政色彩浓厚的儒家学说成为集权统治的思想武器、科举制选拔人才的风行，使“学而优则仕”以及“官学一体”的理念和模式深入人心，致使“学在官家”、“官本位”的社会心理风行且被历朝历代一直延续下来，从而致使普通百姓形成一种通过科举考试就能改变出身以及强烈地拜官主义情节。在这种情节的影响下，全社会形成一种以“官本位”的主流社会意识，成为追求学而优则仕的目标导向。而这样的传统意识在当今社会仍然产生着潜移默化地影响，并未能随着社会时代的改变而消失殆尽。在这种传统文化的影响下，当今高校不可避免地受到波及和影响。本应受到行政权力影响较小的高校现今逐渐发展成高校行政权力泛化的趋势，高校的行政权力正在逐渐扩张，官本位的思想正在溢散开来。加之，高校的资源绝大部分掌握在行政权力为主的部门或机构，这种本就给行政权力泛化提供条件的高校管理体系更进一步地使“官本位”的思想得以存在或扩大其影响，造成高校教师追求行政职位的现象层出不穷，见怪不怪。“官本位”思想导致了高①等教育精神的倒退，严重损害了高等教育的本质。其次，“人治”观念的潜移默化。人治是贯穿中国封建社会的主流治国理政思想，它是从儒家学说发展而来，并随着儒家思想成为社会主流思想而衍生为主流的治国理论。它倡导由个人或者少数人掌握国家所有的资源，统治管理所有社会事务①童乃诚.抓住主要矛盾——我国高校“去行政化”的改革策略探究[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2011(2):49.24 或社会人员的一种国家治理体制。在中国的传统文化中，“做人”、“人情至上”占据重要的地位与作用，用相关的道德标准约束和教化民众，以达到建立一种统治秩序，维持社会稳定。正如孔子所说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以①德，齐之以礼，有耻且格。”而这种人治的理念在当代高校中的表现尤其体现在高校管理者层面。高校管理者由于其所在的岗位本身赋予的相当大的行政权力，会把这种由组织机构与制度衍生的行政权力内化为自己个人的权力，在很多管理上，高校管理者会按自己的意愿或以绝对的权力进行管理。而在这样的情况下，势必会出现触及或损害他人利益的行为。例如行政权力会对学术权力进行挤压，导致学术权力在高校权力体系中地位下降，行政权力泛化。另外，这种人治的思想还体现在高校管理中人际关系中。人治势必会导致“人情至上”的现象普遍化。高校管理者在高校管理中会为了更好地工作或者追求更好的自身利益，会绞尽脑汁去处理好上下级的关系，做好人情世故。在做任何决定或处理任何事务上，高校管理者会把考虑人际关系作为工作的第一出发点。如此一来，高校管理中会出现上下级阿谀奉迎、上下谄媚的人际氛围，人治的色彩会更加浓厚。由此，我国高校行政化泛化也情有可原、自然而然了。最后，历次教育行政管理体制改革结果的遗留影响。我国高等教育体制的建立始于上世纪50年代，当时是以苏联的高等教育体制为模板建立的。当时苏联的管理体制是高度中央集权的管理体制，在高校管理上同样如此。我国当时沿用苏联模式，在全国建立实施集中统一的教育行政体制，把高校作为行政权力控制下的一个教育部门，办学主体以及治校主体都是由相关教育部门直接控制。在这样的教育体制下，高校丧失了其办学的自主性，也造成了行政权力在高校权力体制占据绝对地位，控制着高校所有资源的分配。为了促进高等教育的发展，提高教学育人的质量和水平，自1977年恢复高考制度开始，我国经历了多次的高等教育体制改革，而这些改革虽未能全部解决高等教育体制遗留下来的问题，但不可否认地对高等教育的发展起到重要的导向作用。1978年教育部颁布的《全国重点高等学校暂行工作条例(实行草案)》第九章第五十条指出：“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制。”党委领导下的校长分工负责制重新确立了十年动乱之前的高校领导体制，这种领导体制在某种意义上具有一定的进步意义，但是也给高校行政权力的泛化提供了条件。此后，在1985年的教育行政体制改革中，开始实施把基础教育划归地方管理，采取层级管理的方式，给予高校自主办学的权力，在高校招生以及毕业分配等问题上都做出了适当的和调整。为适应改革开放的需要，在1993年，以“共建、调整、合作、合并”为高等教育改革的基本思路，对我国高等教育进行大刀阔斧的改革和调整。在办学上、学科设置、区域划分、招生与就业等方面都进行了重大的调整和改革，①孔子.论语[M].北京:北京瀚海行知文化有限公司,2012:4.25 使我国高等教育进一步适应社会经济的需要。但是，历次的改革都未能从根本上解决高校行政化的问题，未能从根本上脱离体制上存在的高校行政权力泛化的潜在缺陷，反而或多或少的对高校行政权力的膨胀起到了一定的促进作用。4.2我国高校行政权力膨胀的现实原因新中国成立后，我国按照苏联的模式建立高等教育管理体制，在当时的大环境下，这种高度集权统一的教育管理体制对高校的建立和发展具有重要的价值和作用。在高校外部管理上，高校直接由政府行政部门控制和直接管理，高校没有自主办学的权力，高校的所有事务都需经过政府部门的允许和批准。在高校内部管理上，高校沿用政府部门行政管理的模式，行政权力在高校权力体系中占据主导地位，学术权力以及其他权力从属于行政权力，行政权力控制了高校的资源配置、人事管理、财务管理等几乎所有的管理内容。这样的内部管理模式使高校的学术权力受到抑制和阻碍，学术权力名存实亡，无法发挥其在教育教学中的作用，抑制了高校学术水平的提升和高校办学质量与水平的提高，阻碍了高校现代化。尽管自恢复高考制度以来，为适应政治、经济与社会的发展，我国的高等教育体制进行了多次的调整和改革，都旨在扩大高校的办学自主权，推进高校现代化，但是从这些改革的结果看，并未能比较完满地达到预期的目的。这些改革都局限于体制改革的表面，未能从深层次、多角度地考虑高等教育体制存在的问题，也未能采取根本上解决问题的措施，因而，高校行政化的现象并未能从根本得到抑制或消除，反而不断循环往复地存在高校管理中，并有不断膨胀地趋势。一方面政府与高校的关系仍然是命令与服从关系占据主导地位，高校仍然直接受到政府行政部门的管理和控制，高校仍然只能依附于政府行政部门而发展与建设。另一方面，政府内部管理中行政权力远远大于任何其他权力，行政权力控制者高校绝大部分的资源。与此同时，传统“官本位”的思想正在高校蔓延开来，高校教师热衷于追求行政权力的现象升温，导致高校教师荒于学术研究与教育教学，导致高校学术水平不断下降，高校的长远发展受到损害。4.3我国高校行政权力膨胀的内部原因我国高校行政权力膨胀的内部原因体现在以下三方面：一是行政权力与学术权力不对等，管理权责混乱，资源配置不公平。高校以其独特的社会功能，在社会发展中发挥独特的历史作用。高校的发展与建设将对人才的培养、科技的进步、社会的发展产生重要的作用。因此，构建现代化的高校，推进高校治理的改革成为必然。而现如今高校管理中行政权力与学术权力不对等，高校管理权责体系不健全，高校管理混乱，行政权力控制高校的绝大部分的资源，掌控高校的关键部门和机构，造成高校的资源分配不均，使学术权力受到抑制和忽视。26 高校教师终日奔忙于繁琐的行政事务，而无暇顾及学术研究，学术部门也同样忙于处理各种各样地行政事务，脱离了学术部门其本身应发挥的功效，逐渐类同为行政部门，其结果是高校行政权力不断膨胀并扩张至学术部门，造成了高校资源的分配不合理，高校管理的官僚化越来越严重，阻碍了高校的健康发展。二是缺乏健全的激励机制，教师的积极性得不到发挥。现代化的高校内部事务由学术事务与非学术事务组成，并以学术事务为高校的主要管理事务。但当今我国高校，由于行政权力在高校权力体系中占据主导地位，行政权力控制高校的绝大部分的资源，高校内部事务俨然成为单一的行政事务。高校的资源配置、福利待遇、考核评估、职称评定、课题审批都掌握在行政部门的手中，都由行政部门决定。因此，这势必带来不公正的结果，即在高校决策中，往往会有益于于高校管理者而损害教师的相关利益。特别是当前高校的激励机制单一化，高校的激励机制也都由行政部门确定，高校的考核评估标准也由行政部门确定，因此，高校教师在教育教学中的积极性受阻，教师的学术热情被打压，教师为了能在资源分配中占据主动权而热衷于追求行政权力，导致行政权力膨胀，学术权力边缘化，高校发展受到阻碍。三是高校管理者素养水平差距较大。随着社会政治经济的发展，高校的规模不断扩大，高校的数量不断增多，因此高校的行政机构规模不断扩大，因此高校内部管理需要更多的行政人员来处理高校内部的行政事务。但近年来，高校管理者的专业背景与学历水平层次不齐，高校管理人员的素养水平差距较大，有的甚至是专业不对口，导致高校管理的质量和水平不高。正由于如此，非专业性的人员任职高校的主要行政部门，造成高校管理中缺乏科学的管理手段和管理方式，容易导致高校管理的混乱。与此同时，“官本位”的传统思想根深蒂固，高校管理者的官僚作风越来越严重，高校的管理者普遍追求行政权力，以便能够获取更高的职位实现自身的利益，所以在日常工作中着重于处理上下级关系，而忽视业务能力的提升，造成高校管理水平的下降。其次，在高校人事方面，我国高校普遍存在中任人唯亲、官官相护的状况，一方面是行政领导安排自己的亲属进入高校行政系统，另一方面是安排自己的亲信下属任职关键岗位。这都使高校的官僚气息不断加重，也使高校管理者的素养水平不断拉低，高校管理水平不断下降。再次，部分高校管理者接收新事物的能力较弱，掌握不了现代化的管理手段、管理方式以及先进的科学技术，这都无法进一步提升自身的素养水平，无法适应现代化高校建设和发展的需要，从而拉低了整个高校管理者的素养水平，不利于高校的管理质量和水平的提高，阻碍了高校管理的科学化与现代化。4.4我国高校行政权力膨胀的外部原因我国高校行政权力膨胀的外部原因体现在以下几方面：首先是我国的教育行政管理体制本身存在的问题。自我国建立教育行政体制开始，我国一直是以类同于政27 府行政机关的体制来管理高校内部事务。而这势必会使高校管理呈现出行政化的色彩。即使经历了多次的高等教育管理体制改革，但仍未能改变教育行政管理体制存在强烈行政化的事实。这种类同于政府行政机关管理模式的高等教育管理模式使中国高校出现高校行政官僚，助涨了高校行政权力膨胀。其次是政府对高校的直接管理和控制。政府部门对高校进行直接的管理和控制，包括对高校领导的任命、对高校资源的控制、对高校发展的主导等等，政府部门几乎控制了高校管理和发展的方方面面，使高校依附于政府部门而存在。政府部门直接以行政化的手段对高校进行管理，在不断注入行政权力的同时也给高校内部管理带来行政权力至上的表象，高校的行政管理权力过大，学术自由被破坏，学术被行政化，学术的价值“被贬低”，①加剧了高校内部行政权力的扩张。最后是社会中介组织培育发展缓慢。现代化的高校治理应当时多元主体共同治理的模式，需要第三方组织在高校的治理中发挥作用。但当前我国高校治理中第三方中介组织发展缓慢，无法充分发挥第三方组织在高校治理中的价值和作用，从而导致其他利益主体在高校治理中的地位得不到保障，对高校的行政权力得不到有效的监督。①丁三青.大学“被行政化”与“去行政化”[J].中国高等教育,2010(10):31.28 第5章公共治理视域下我国高校去行政化对策建议公共治理是指政府及其他组织组成自组织网络，共同参与公共事务管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的治理形式。在公共治理视域下，探讨我国高校去行政化对策建议，同样强调的是多元主体共同参与高校治理，谋求相关利益主体的利益最大化。5.1树立公共治理理念，转变高校行政理念理念是行动的先导。在公共治理视域下探究我国高校去行政化的路径选择，必须首先树立公共治理相关的行政理念。而公共治理强调的是多层级的治理、多中心治理和网络治理，其实质是多元主体共同参与治理的过程，共同承担治理的责任和义务。因此，我国高校去行政化首先要转变当前的行政理念，通过重塑行政理念来带动改革实践。一是要树立公共治理理念。公共治理理念的只要特征是治理主体多元化、地位平等化与合作网络化。这就要求在高校去行政化的改革中要引入多元化的治理主体共同治理高校，通过运用合作网络化的方式共同管理高校事务，从而规避高校行政权力一权独大的现状，通过各种利益主体的博弈与相互牵制达到均衡高校治理中各种权力的目的，从而使高校的行政权力受到监督和制约。二是要转变当前高校行政理念。首先是要把“行政本位”理念向“学术本位”理念转变，要求政府正确处理好与高校之间关系，政府对高校理应是委托代理关系而非行政隶属关系，政府要从对高校直接行政控制的管理中脱离出来，给予高校自主办学的自由。通过从源头控制行政权力的输入，来净化当前高校行政化膨胀的氛围。与此同时，高校的管理人员要树立服务学术的意识，他们只是服务者，并非所有者，他们的工作是为学术发展而服务。通过净化高校学术氛围，从理念上改变当前行政权力大于学术权力的价值认同，才能使高校去行政化在观念清除障碍。同时要扩大其他相关利益主体在高校治理中承担的角色和功能。当前高校行政化膨胀的一个重要原因就在于高校外部相关利益主体无法参与高校的治理，不能发挥其在决策监督和建议等方面的功能作用。其次是树立以人为本的行政理念。“不断激发教师和学生学习和工作的积极性、创造性，这就必须坚持以人为本，既要为教师、学生创造良好的学习、①工作和生活条件，更要关注教师和学生的全面协调可持续发展。”因此，树立以人为本的行政理念，正确认识教师与学生在高校中的主体地位，充分尊重和保障教师和学生的相关利益诉求，禁止以官僚化的手段或手中的行政权力造成利益不均或资源配给不平衡而损害师生利益的不良后果。最后是要树立行政创新的理念。创新是①林海龙.树立以人为本理念，构建服务型高校行政管理体系[J]当代教育论坛,2008(10).29 促进事物发展的不竭动力，高校行政理念也要与时俱进，善于创新。树立创新的理念是要革除“官本位”过时理念对高校行政管理的根深蒂固的影响，也是督促行政部门及其工作人员学习新的行政管理技术和行政理念。通过运用新的理念和技术，革新当前高校行政体制存在的弊端，改变当前存在的行政权力膨胀并渗透到学术管理部门的恶性状况，革新当前高校内部管理的手段和方法，弥补当前以行政化手段进行教师绩效评估、职称评定等的缺陷，以构建新型的高校行政管理体制，改变当前高校行政权力膨胀的现状。5.2建立专家主导的决策机制，科学高校管理机制决策机制的科学与否直接关系到项目实施的成功。构建科学的决策机制是高校行政管理的前提和基础。一般来说，决策机制包括决策支持系统、决策咨询系统、决策评价系统、决策监督系统及决策反馈系统五个子系统。当前高校行政权力膨胀正是由于在决策机制中，具有行政职务的人员过多，造成行政权力控制决策系统，主导决策结果。因此，改革现行高校的决策机制成为控制和去除高校行政化的一个重要路径选择。剖析当前高校决策机制可知，当前高校决策系统中的参与人员，绝大部分是行政人员，而专家参与决策的情况较少，并且一般都是直接有行政人员主导决策结果。而行政人员一般具有行政化思维习惯，加之专业层面的缺陷，在涉及到高校学术发展和建设的问题时，会出现决策不当或决策错误，导致学术研究出现重大损失。因此，为避免出现这类的损失以及作出更合理的决策，建立以专家主导的决策机制成为首选。一方面是专家以其专业的相关知识，思考问题的全面性，对专业领域的熟识度将有利于作出比较全面的考虑和决定，另一方面是专家进入到决策体系中能弱化行政人员的地位，避免行政权力主导决策机制和决策结果。因而，通过构建专家主导的决策机制，扩大专家在决策机制中的人数和权力，充分发挥专家在决策中的咨询、评价与监督作用，将有力地限制行政权力在高校管理中一权独大，有力地削弱行政权力在高校管理中的地位和作用，从而促进我国高校去行政化。5.3重构高校内部管理体系，完善高效管理体制高校内部管理体系的重构一直都是近来高校治理改革与创新的重点研究领域。我国高校行政化权力膨胀的主要表现还是在于高校内部管理体系层面，因此重构内部管理体系是我国高校去行政化的关键。结合前文对高校行政化表现形式以及内部原因的分析，重构高校内部管理体系应从以下几方面入手：一是重构大学章程建设。大学章程是指：“大学的权力机构为保证学校的正常运行和依法治校而依据相关法律法规，并按照相应法定程序，以文本的形式对大学的性质、办学宗旨、主要任务30 ①和内部管理体制等重大、基本问题作出的详细规定的治校总纲。”但目前我国高校的大学章程建设存在许多问题，首先是大学章程的制定主体行政化，学校的党政组织和政府教育部门全权组织、制定和审批大学章程，富有严重的行政色彩；其次是在制定程序上行政化，无论是在大学章程的起草、制定、审批、备案、修改等环节，行政的作用都非常明显；再次是实施过程行政化，大学章程的贯彻实施一般都是通过运用行政方式落实，由行政部门主导监督、审批、考核。因此，这些状况的存在势必增加行政权力在大学章程建设以及管理过程中产生的效力，助长了高校行政权力的膨胀。所以，重构大学章程建设，在大学章程的建设中增加民主，促进大学章程的科学化，提高大学章程的地位和作用成为必要。二是重构资源配给。“高校内部资源优化配置的基本原则是在理论与实践基础上形成的，是决定高校内部资源优②化配置在实践中能否实现目标的关键。”现如今高校资源配给模式没有成文规定的配给原则，容易造成资源分配不均、资源配置效率低下的问题。与此同时，行政权力在高校资源配置中占据主导地位，很容易引起以权谋私、分配不公等问题。因此，重新构建高校资源配给的模式是避免出现资源浪费与高校行政腐败问题重要手段。首先是明确资源配置的原则，树立公平公正、科学高效的原则，其次是科学人力资源配置，合理平衡教师、管理人员与服务人员的队伍设置，避免学术权力与行政权力失衡的状况，再次是构建科学的高校财政体系，改变目前由政府财政拨款主导的资金来源形式，扩大其他资金来源的途径，减少对政府的依赖性，同时也要构建高校内部财政资源配给体系，通过打造科学、合理、规范的财务体系避免行政权力对财务资源配给的干涉。三是重构高校权力设置。“权力现象是人类社会最普遍的现象之一。权力现象、权力关系在高等教育领域无处不在，规定和影响着高等教育的③运行。”高校的权力关系主要是政府与高校的权力关系以及高校内部的权力关系。重构高校权力设置即重新定义政府与高校的权力关系以及高校内部权力关系。一方面政府要减少对高校的直接行政干预，扩大高校办学的自主权，另一方面是改变目前高校内部行政权力大于学术权力的现状，提升学术权力在高校治理中的角色和作用。5.4正确处理政府与高校的关系，实现高校管理主体地位平等化由于历史的原因以及我国现行的教育管理体制都使政府在高校管理中发挥主导作用，政府对高校进行直接的行政控制和管理，导致高校自主办学受限。因此，高校去行政化的一个关键问题在于正确处理政府与高校的关系。在公共治理视域下，①张茂聪,李松玉等著.现代大学管理制度改革与创新：国际比较的视野[M].济南:山东教育出版社,2013(07):332.②张剑,夏玉成.髙校内部教育资源优化配置的基本原则探析[J].黑龙江教育,2008.③张德祥.高等学校的学术权力与行政权力[M].南京:南京师范大学出版社,2002:1.31 高校去行政化要求实现高校管理的主体地位平等化，即要求政府、高校以及其他相关利益主体地位平等化。这就要求政府要从对高校的直接控制中脱离出来，不再使用行政手段对高校进行行政领导和控制，而是起到“掌舵”而非“划桨”的作用，要扩大高校的自主办学权力，扩大其他相关利益主体参与高校治理的平台，并保证其参与高校治理的地位。对政府而言，要进一步下放其权力，减少对高校的直接行政控制。对高校而言，要提高学术权力在高校治理中的地位和作用，肃清当前高校中存在的官僚氛围浓厚的现状，使高校重新确立以治学为主的发展轨道，发挥其教育教学、学术科研的本职功能。对其他相关利益者而言，要进一步扩大自身的实力，为自身赢得话语权，并通过建立和寻求相关的机制、完善相关的法律法规确保自身在高校治理的主体地位，参与到高校治理中，能够切实对高校的管理进行有效的监督、有效地参与。5.5构建有效的高校权力制约监督机制，实现高校管理的合作网络化高校行政权力膨胀的一个重要原因在于缺乏有效的权力制约机制。而探究高校权力制约监督，必须明确高校权力关系，高校权力关系主要由政府与高校的权力关系以及高校内部权力关系构成，而现如今，无论是政府对高校的权力关系无从制约和监督，高校内部权力的制约监督也缺乏有效的机制。这一漏洞的存在，给高校权力的膨胀提供了发展空间。因此，我国高校去行政化必须构建有效的高校权力制约监督机制，以避免高校行政权力的膨胀、滥用，从而导致教育腐败问题的发生。为此，必须要构建有效的高校权力制约监督机制，实现对高校管理的合作网络化。一是完善相关法律法规。一方面是要以法律明文规定的形式确定政府与高校的权力关系，规定政府对高校管辖的职权范围，保障高校自主办学真正能落实。另一方面是要规范高校内部行政权力的作用范围，划分高校行政权力与学术权力的边界。同时对运用行政权力腐败的高校行政人员能够依法予以惩罚。二是建立多元主体参与的监督机制。“充分发挥教师代表大会、职工代表大会、学生代表大会对学校权力运行管理行为的监督，是权力运行管理属性的必然要求，需要在现有教职代会的职能基础上进一步完善和发挥监督作用，同时，还要发挥社会的监督力量对高校权力运行的监督，发挥社会中介组织对政府财政的投资绩效进行评估，畅通学生家长、社①会捐赠人士、新闻媒体等的监督渠道，保障高校内部管理权力的公开透明。”这就需要构建权力分化、地位平等、互相监督、相互信任的合作治理联合体，需要重复借助和发挥网络技术平台、媒体等的作用，从而实现高校治理的合作网络化，避免高校治理中行政权力过大，缺乏监督机制而滥用权力、导致腐败的现象。①邱勇.加强高校管理中的权力运行制约监督机制建设[J]科教文汇,2012(2):179.32 5.6加强高校与第三方组织的交流与合作，实现高校治理主体的多元化高校是一个多元利益主体共同利益的结合点，在相关高校内部相关利益主体利益的同时，也关系到高校外部相关利益主体的利益。因此，高校行政权力的膨胀将影响高校外部第三方组织的利益获得。而现如今，我国高校与第三方组织的联系并不密切，高校忽视第三方组织在高校治理中的作用，忽略第三方组织的相关利益。加强高校与第三方组织的交流和合作，充分发挥第三方组织在高校治理中的价值和作用，是促进我国高校去行政化的重要途径。第三方组织以其特殊的监督、评定、咨询、服务等功能能够有效地对高校的治理产生作用。例如媒体组织通过对高校描述报道，能够披露高校行政权力滥用与高校行政权力腐败的事实，对高校行政权力产生舆论监督作用。第三方组织往往以其专业性、独立性、公正性、协调性的组织特征，能够发挥独特的制约监督作用，而这正好与公共治理视域下多元主体共同参与社会治理不谋而合。因此，加强高校与第三方组织的交流与合作，优化高校与第三方组织的干系，提升第三方组织在高校治理中的地位和作用，能够有力地限制高校行政权力的膨胀，推动我国高校去行政化改革的实践，促进我国高校治理优化升级，实现高校治理主体的多元化。33 结语与展望高校去行政化改革是高校治理现代化和构建现代大学的必然要求。高校行政化的存在，违背了高校发展的规律，违背了现代管理理念，抑制了高校学术发展的积极性和创造性，阻碍了高校的健康发展，造成了高校资源的浪费和分配的不公正，容易导致高校腐败和没落。当前我国高校行政化主要体现在政府对高校的行政控制与高校内部管理行政化两方面，高校去行政化着重需要解决这两方面的问题。公共治理理论作为在全球化背景下诞生的一种新兴的治理理论，不仅适用于政府部门的公共治理，同样也可适应于当前高校的治理。在公共治理理论视域下，高校去行政化要从高转变校行政理念、要扩大高校治理的主体、正确处理政府与高校的关系，改革高校治理的模式，以建立主体多元化、地位平等化、合作网络化的高校治理体系。高校去行政化是一个复杂的系统工程，需要有相关的制度保障、技术支持，需要各方利益主体相互协作、共同协商。高校去行政化是高校治理的关键，是推进高校自主办学、管办分离的关键。由于本人研究水平和资料的限制，本文还存在许多问题需要改进，如对高校行政化的原因剖新不够深刻，在公共治理视域下提出的相关对策未能在实践中得到检验，对政府与高校以及其他相关利益主体之间的关系分析不够清晰和深刻，这都需要在以后的研究中更加仔细的分析和深刻的探讨。34 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致谢春去秋来，时光荏苒。转眼间，三年的研究生学习即将结束，而入学仿佛还是昨天的事情，初来乍到时的场景犹历历在目。老师的谆谆教诲、同学的热心相助都将成为我生命中最美丽的图画，永不褪色。本文在写作过程中得到指导老师唐检云教授的悉心指导，无论选题、资料搜集，抑或思路的引导和文章的写作，都凝聚了导师大量的心血。在导师的耐心帮助下我不断推敲、修改，使文章得到了很大的提高，在此，对老师的培养和教育表示深深的感谢!由于本人的学识水平有限，加之时间和精力等多种原因，本文还有许多不足之处，如有些资料的搜集不够完整，数据比较陈旧，论述不够充分，有些观点可能不够成熟。我将在今后的学习和实践中，继续进行深入的研究和思考，不辜负导师的教诲和希望，也恳请老师继续给予我帮助和指导。感谢给我授课的各位老师，正是由于他们的传道、授业、解惑，让我学到了专业知识，并从他们身上学到了如何求知治学、如何为人处事，在此我再次深表谢意。感谢我的父母、丈夫和身边的朋友，你们是我完成学业的精神支柱，也永远是我心中的最爱；感谢单位的领导和同事，在我这三年的学习中，你们给了我太多的支持和帮助；感谢湘潭大学，她给我的人生添上了浓烈的一笔，给了我一个更新更高的起点，让我更加从容自信地面对未来的挑战！还有很多我无法一一列举姓名的师长和友人给了我指导和帮助，在此一并表示衷心的感谢！最后，衷心感谢在百忙之中抽出时间审阅本论文的专家教授。37 攻读硕士学位期间发表的论文1、《“双限令”下罗湖区汽车经销行业发展调研报告》，采用部门：深圳市市委（市政府）办公厅，发表刊物：《信息快报》，时间：2015年4月。2、《我国旅游产业空间集聚测算及影响因素研究》，采用部门：深圳市罗湖区委（区政府）办公室，发表刊物：《罗湖信息》，时间：2015年11月。38
