（11）建立城乡统一的建设用地市场-地方财政研究

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1、2014年第11期(总第243期)辽宁省财政科学研究所辽宁省财政学会2014年7月25日本期主题：农村土地流转[按]作为全面深化改革的重大举措，党的十八届三中全会《决定》中明确提出要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土

2、地租赁、转让、抵押二级市场,”这是农村土地流转改革的方向，也可以说是继农民承包田流转得到中央肯定和指导后中国农村土地制度的又一重大变革，是农村土地流转的一个新的飞跃，它既有利于增加广大农民的财产性收入，遏制收入差距过大，从根本上改变城乡二元化格局，也充分体现了市场在资源配置中的决定性作用。诚然，在现实中，推动农村土地流转升级还须考虑与有关法律法规的矛盾冲突，改变地方政府对“土地财政”的过度依赖，化解既得利益者的抵制和传统思维惯性的阻碍。而要克服这些困难，亟需理论厘清、顶层设计、法律规范和有关各方达成共识

3、。农村土地流转内涵辨析11在我国，农村土地流转，也可以叫集体土地流转，因为作为一种土地所有权形式，集体土地所有制只存在于农村。在土地集体所有制法律框架下，农村土地流转应理解为土地所有权与经营使用权的“两权分离”，以及土地经营使用权的有偿转让。具体来说，农村土地流转又包括农民承包田流转、荒地流转和集体建设用地流转。按照我国《土地管理法》，包括集体土地在内的全部土地均实行用途管理，也就是说，对某块地用于什么目的的开发，政府有严格的规划限制。对土地实行用途管理，在农村体现为对作为农民承包田的耕地实行的严格保护

4、，反应在现实当中，就是对农民承包田流转和农村集体建设用地流转的一些限定。1.农民承包田流转。按照《中华人民共和国土地承包法》（简称土地承包法），农民承包田流转一是耕地发包权应在集体组织成员内部以家庭为单位进行，将土地发包给集体经济组织成员以外的单位或个人承包，须经2/3以上的集体经济组织成员同意。发包本身就是集体土地流转，但这是集体土地的首次流转，即土地所有权和使用权的“两权分离”；二是集体经济组织成员移居城市并转为非农户口者，须交回已承包的土地；三是农民流转承包田经营权（再次流转，即经营使用权的流转）

5、的受让方必须有农业生产经营能力；四是流转的承包田不能改变耕地性质；五是具有稳定非农收入的农民经集体经济组织同意，可以将自己的全部或部分土地承包权流转给其他农户。《土地承包法》的上述规定一方面维护了农民的合法权益，另一方面也保护了耕地不至被改变用途，确保了粮食安全，同时也兼顾了资本和技术参与农业生产，有利于农业产业化和规模化。2.荒地流转。对于农村荒地流转，法律的限制相对宽松。《土地承包法》规定，农村的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分

6、给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。在这里，法律没有限定荒地必须在集体组织内部发包，但是规定了生态保护责任，同时引入了招标、拍卖、公开协商等市场模式，体现了国家鼓励资本技术开发农村落后地区的主流导向，也是农村土地市场化开发的积极尝试。3.集体建设用地流转。在党的十八届三中全会之前，集体建设用地流转是一个模糊地带，虽然理论界做过许多探索，一些地方和基层政府也做了许多尝试，但始终缺乏统一的范式，与现行《土地管理法》等法律条文存在诸多抵触矛盾之处。党的十八届三中全会《决定》中明确提出要“建

7、立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这是我国决策层面首次明确了集体建设用地今后的发展方向，也给予了各方稳定的预期，为今后集体土地流转奠定了坚实的理论与制度基础。农村土地流转的历史沿革农村集体土地产生于20世纪50年代初的农业合作化运动，它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，农民将其各自所有的生产资料（土地、11大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各

8、尽所能，按劳分配的社会主义农村土地制度。在这些农田以外，农户自己房屋占地及其未成为耕地的部分，包括房屋周边的林盘地、宅基地、荒地等不同叫法的土地，在法律上为集体所有，实际上为农民占有、无限期使用。当然，在计划经济体制下，这部分土地同样无法体现出任何市场价值，只是作为集体土地的一种权属形式存在，即现在集体建设用地的前身。作为农村土地流转的先驱，是农民承包田流转，而作为农民承包田流转的先河，是农村土地承包制。早在1978年，安徽省小岗村的18位