我国非营利组织产权问题研究

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分类号：密级：单位代码·O10422学号t雾办孑硕士学位论文论文题目：作者学院专业指导厶作口I卜姓名—立苹———一名称地鎏丕!邈毯至陵名称细必逐型教师弛：莼壶牺玺，导师——年月日夕_o⑧ 原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。论文作者签名：j牡日期：型!!：羔：?关于学位论文使用授权的声明本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。(保密论文在解密后应遵守此规定)论文作者签名：—翌蚤L导师签名： 山东大学硕士学位论文目录摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1ABSTRACT⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2第1章导论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．1研究背景和意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯l1．1．1研究背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．1．2研究的理论和现实意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯l1．2研究综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯31．2．1国外研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯31。2．2国内研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯51．3研究思路和方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯91．3．1研究思路和框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯91．3．2研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯101．4研究创新点与不足之处·⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯··ll第2章非营利组织产权概述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．1非营利组织的概念、特征与范围界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．1．1非营利组织的概念与特征⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．1．2非营利组织的范围⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯142．2产权的定义及属性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯152．2．1产权的定义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯152．2．2产权的属性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯162．3非营利组织产权的基本内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯172．3．1非营利组织产权涵义的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯172．3．2非营利组织产权的构成要素及其特性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯18第3章我国非营利组织产权现状及存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯9．13．1我国非营利组织产权的现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯213．2我国非营利组织产权存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯22 山东大学硕士学位论文3．2．1法律上的缺陷⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯223．2．2监督上的弱势⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯243．2．3财务上的漏洞⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯25第4章我国非营利组织产权问题的原因剖析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯264．1非营利组织产权的“先天性"缺陷⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯264．1．1委托人、受托人、收益人三方分离的特殊委托代理关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯264．1．2不特定的委托人⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯274．2我国现行法律体系的阻碍⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯274．2．1英美法系下的非营利法人表现形式——非营利公司⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯284．2．2大陆法系下的非营利法人表现形式一一非营利性社团法人和财团法人⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯284．2．3我国社会主义法系下的非营利法人表现形式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯294．3我国非营利组织管理体制的束缚⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯304．3．1双重管理体制的制约⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯304．3．2行政干预随意化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯31第5章明晰我国非营利组织产权的对策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯335．1组织外部环境层面⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯335．1．1加强补充立法，重塑非营利组织法人制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯345．1．2重新定位政府部门角色⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯385．1．3设立第三方独立监督机构，加强社会监督⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯405．2组织内部设计层面⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯415．2．1完善资产信息披露制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯425．2．2健全组织财务制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯435．2．3完善内部监督与审计制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯43结语⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯46参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47致谢词⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯51 山东大学硕士学位论文CONTENTSChineseAbstract⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1EnglishAbstract⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．2ChapterIIntroduction⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯11．1ResearchBackgroundandSignificance⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．1．1ResearchBackground⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．1．2ResearchTheoreticalandPracticalSignificance⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．11．2LiteratureReview．⋯⋯．．．．．．．．．⋯⋯⋯⋯⋯．．．．．．⋯．．．⋯．⋯⋯⋯⋯．．⋯．．．．．．．．．．⋯．．：；1．2．1ResearchAbroad⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯31．2．2DomesticResearch⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯51．3ResearchIdeasandMethods⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．91．3．1ResearchIdeasandFramework⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．91．3．2ResearchMethods⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯101．4ResearchInnovationandInadequacies⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．11ChapterIIOverviewofNon—profitorganizationPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．1Concept．CharacteristicsandScopeofNon-profitorganization⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．1．1TheConceptandCharacteristicsofNon-profitorganization⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．122．1．2TheScopeofNon—profitorganization⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．142．2TheDefinitionandAttributesofPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．152．2．1TheDefinitionofPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．152．2．2TheAttributesofPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．162．3TheBasicconnotationofNon-profitOrganization’SPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯172．3．1DefiningtheMeaningofNon—profitOrganization’SPropertyRights⋯⋯⋯．．172．3．2TheelementsofNon-profitOrganization’SPropertyRightsandItsCharacteristics⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．18ChapterIIICurrentStatusandProblemsofNon-profitOrganization’SPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21 山东大学硕士学位论文3．1CurrentStatusofNon-profitOrganization’SPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．213．2ProblemsofNon-profitOrganization’SPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．223．2．1LegalDeficiency⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯223．2．2SupervisionWeakness⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯243．3．3Financialvulnerability⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯25ChapterIVAnalysisoftheReasonsabouttheProblemsofNon—profitOrganization’SPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．264．1CongenitaldefectsofNon—profitOrganizmion’SPropertyRights⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯264．1．ITheSpecialAgencyRelationshipofTripartiteSeparationamongTrustor,TrusteeandBeneficiary⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯264．1．2NoSpecificTrustee⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯274．2+TheObstructionofChineseCurrentLegalsystem⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．274．2．1TheManifestationsoftheNon-profitCorporationundertheCommonLawSystem——_Non—profitCompany⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯284．2．2TheManifestationsoftheNon-profitCorporationundertheCivilLawSvstem——_J嘶dicaJAssociationandFoundation⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．284．2．3TheManifestationsoftheNon-profitCorporationunderChinesesocialistlegalsystem⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．294．3TheshacklesabouttheManagementSystemofChineseNon-ProfitOrganization⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．304．3．1TheRestrictionofDualManagementSystem⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯304．3．2FreeoftheAdministrativeIntervention⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯31ChapterVSuggestionsaboutMakingNon-profitOrganization’sPropertyRightsClearlyinChina⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯335．1OrganizationsExternalEnvironmentLevel⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．335．1．1StrengthenSupplementaryLegislationandReshapetheLegalSystemofNon—profitOrganization⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯345．1．2RepositioningGovernmentDepartmentsRole⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．385．1．3EstablishanIndependentThird-partyOversightSectorandStrengthenSocialSupervision⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯40 山东大学硕士学位论文5．2OrganizationsInternalDesignLevel⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯415．2．1ImproveAssetInformationDisclosureSystem⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯”425．2．2ImprovetheOrganization’SFinancialSystem⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯435．2．3ImproveInternalSupervisionandAuditSystem⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯43Conclusions⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯46References⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47Acknowledgements⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．51 山东大学硕士学位论文摘要非营利组织作为世界发展领域重大的组织制度创新之一，白二十世纪八十年代形成至今，已经发展成为与政府、企业并驾齐驱的社会第三部门，成为社会治理的重要主体，在各类社会经济活动中发挥着积极作用，有效的弥{}b-J"“政府失灵”和“市场失灵’’，它不仅是一种社会力量，更是一种重要的经济力量。由于我国非营利组织自身的非营利性和志愿性等特征，使得其产权呈现出了一种不同于政府和市场的特殊内涵，这就决定了我国非营利组织既要适应“政社分开”的潮流，避免再次沦为政府的附属机构，同时也要克服追求私利的越轨倾向，履行其应该承担的公共责任，而这所有一切的实现都依赖于组织内部清晰产权制度的建立。本文以我国非营利组织产权的基本内涵为切入点，探讨了其基本概念及要素特性，并在此基础上重点做了两个方面的研究：一方面，描述我国非营利组织产权的现状，并指出存在的主要问题：法律上的缺失、监督上的弱势以及财务上的漏洞，继而根据现存问题有针对性的从非营利组织产权关系先天缺陷、我国现行法律体系的阻碍以及非营利组织管理体制的制约等角度对其产生原因加以深入分析。另一方面，从组织外部环境和组织内部设计两个层面提出了明晰我国非营利组织产权关系的～些对策建议。在组织外部环境层面，通过加强补充立法，重塑非营利组织法人制度、重新定位政府部门角色以及构建第三方独立监督机构、加强社会监督等方式为非营利组织产权关系的梳理创造一个良好的外部环境。同时在组织内部设计层面，非营利组织自身要加强各种制度建设，通过健全资产信息披露制度、组织财产制度以及组织监督与审计制度等途径，构建一个合理的财务管控体系，以保证组织公益资产使用的正当性以及其产权关系流转的顺畅。界定清晰的产权关系是促进非营利组织的健康发展的根本动力所在。本文通过对我国非营利组织产权关系的现状、问题及产生原因进行分析，提出了立法部门、行政部门以及非营利组织三方参与的对策建议，以期构建一个边界清晰的非营利组织产权关系，为我国非营利组织的发展壮大提供不竭的动力支持，为社会提供更多的正能量。关键词：非营利组织；产权；公益资产 山东大学硕士学位论文ABSTRACTNon—profitOrganizationasoneofthemajorinstitutionalinnovationinthefieldoftheworlddevelopment，hasdevelopedintoanimportantsocialthirdsectorwhichkeptpace、析thgovernmentandenterprisessinceitsformationin1980stillnow．Ithasbecomeanimportantsubjectofsocialgovernance．whichplaysanactiveroleinallkindsofsocialandeconomicactivities．andmakeup”govemmentfailure”and”marketfailure”effectively．Itisnotonlyasocialforce，butalsoanimportanteconomicforce．BecauseofNon··profitOrganizationcharacterizedbythenon-·profitandvoluntary,itspropertyrightsshowingspecialconnotationdifferentfromthegovemmentandthemarket，anditdeterminesthatChina'sNon-profitOrganizationhastoadapttothetrendof”Separationofgovernmentandsociety”，toavoidbecomeasubsidiaryagencyofthegovemmentagain，anditalsonecessarytoovercomeself-seekingthedevianttendencytofulfillthepublicresponsibilitythatitshouldbear,andtherealizationofalldependsontheestablishmentofclearpropertyrightssystemofNon-profitOrganization．ThispaperstartingwiththebasicconnotationoftheNon-profitOrganization’Spropertyrights，exploringthebasicconceptsandelementscharacteristics，andfocusondoingthetwoaspectsoftheresearchonthisbasis：Ononehand，thepapermakeadescriptionofthestatusquoofthepropertyrightsofNon-profitOrganization，andpointedoutthatthemainproblems：legaldeficiency，supervisionweaknessandfinancialvulnerability,thenanalyzethecausesin—depthfromtheperspectiveofbirthdefectsoftheNon—profitOrganization’Spropertyrights，theobstaclesofthecurrentlegalsystem，aswellastheconstrmntsofNon-profitOrganizationmanagementsystem．Ontheotherhand，itputsforwardsomesuggestionstoclearpropertyfightsofChineseNon-profitOrganizationintheextemalenvironmentlevelandtheorganizationinternaldesignlevel。Intheexternalenvironmentlevel，creatingafavorableexternalenvironmentforNon-profitOrganizationpropertyrightsrationalizationbyenhancingsupplementlegislation，reshapingNon-profitOrganizationlegalsystem，redefiningtheroleofgovemmentdepartments，aswellas2 山东大学硕士学位论文buildingathird-partyindependentoversightbodyandstrengtheningsocialsupervision．Besidesintheorganizationinternaldesignlevel，Non-profitOrganizationitselfhastostrengthensystemconstruction，constructingareasonablefinancialmanagementandcontrolsystembyestablishingandimprovingassetinformationdisclosuresystem，theorganizationpropertysystemandtheorganizationofsupervisionandauditsystem，inordertoensurethelegitimacyoftheuseoforganization’Spublicassetsaswellasthecirculationofpropertyrightssmoothly．AclearpropertyrightsisthefundamentaldrivingforcetopromotethehealthydevelopmentoftheNon·profitOrganization．Throughanalyzingthestatus，issuesandcausesofNon-profitOrganization’Spropertyrights，thispaperputtingforwardthesuggestionswhichthelegislativebranch，theexecutivebranch，aswellasNon—profitOrganizationallparticipatein，inordertobuildthepropertyrightsofNon-profitOrganizationwithaclearboundary，andtoprovidetheinexhaustibleimpetussupportforthegrowanddevelopmentofChineseNon—profitOrganization，andalsotoprovideoursocietywitllmorepositiveenergy．Keywords：Non-profitOrganization；PropertyRights；CommonwealAssets 山东大学硕士学位论文1．1研究背景和意义第1章导论1．1．1研究背景非营利组织自上世纪七八十年代形成于西方国家以来，如雨后春笋般涌现在世界各个国家和地区，并以一种迅猛的发展速度活跃在世界舞台上，形成了一股席卷全球的“结社革命”。作为世界发展领域里的重大组织制度创新之一，非营利组织已经成为除市场与政府体制之外的一项新的用于协调社会可持续发展的社会工具，是衡量一个国家公民社会成熟度的显著标志。在全球非营利事业发展方兴未艾以及中国政治经济体制改革的环境下，我国的非营利组织也在悄然兴起，特别是进入二十一世纪以来，非营利组织的发展呈现出许多新的时代特点。然而，我国现在正处于经济社会转型期，社会自组织建设尚处在起步阶段，公民社会的力量还无法与政府相抗衡，社会领域中依然存在十分浓厚的计划经济时代烙印。因此现阶段我国尚未形成与西方世界同质的“第三部门”，也缺乏其形成所必要的功能健全、结构完整、规模庞大、能够与政府及企业力量抗衡等条件，因此我国对于非营利组织的治理始终无法与当前正在进行的政治经济体制改革保持同步。但是我们应该看到，政治经济层面上的体制改革不能脱离于社会而单独进行，体改的成功必须与社会层面的建设保持步伐一致。因为一个国家的社会成熟度越高，社会自组织建设越完善，就越有能力承载政治经济体制改革中出现的各种问题。尤其在现阶段，我国体改中出现的政府职能越位、公共资产使用效率低下等许多问题都是由于产权关系混乱引起的。因此对作为社会领域中最重要部分之一的非营利部门加以研究，深入探讨其治理的核心问题，即产权问题就显得十分迫切和意义重大。1．1．2研究的理论和现实意义1．理论意义作为我国产权研究领域的一个新角度，非营利组织产权的研究内容还涉及较少。产权关系作为组织治理中的核心问题，在我国第三部门还没有形成一种明确的范式，而且对于这种“公益产权"的法律地位争议还比较大，因此从产权视角对非营利组织进行探究是十分有理论价值的。 山东大学硕士学位论文首先，探讨非营利组织的产权问题拓宽了我国对非营利组织的研究宽度。纵观非营利组织领域的国内外学术研究，在政治学、社会学、管理学等许多学科领域都取得了显著成果，但不难发现涉及经济学领域的研究成果却相对较少。因此运用制度经济学中的产权理论对我国非营利组织的产权问题进行分析，是对理论研究领域的一种拓展，同时也是研究方法上的一种新探索。其次，对产权问题的研究也增加了对我国非营利组织研究的深度。伴随着非营利组织的成长，国内外学者对非营利组织的研究经历了从理论认识到实证分析再到多样化和深层次的研究阶段，因此不可避免的要触及到其核心，即产权问题。因此我国非营利组织产权关系的理顺及其边界的明晰，对于加深非营利组织治理研究，开辟新的研究视角和研究领域，有着十分重要的作用。2．现实意义本文在制度经济学领域的产权理论基础上，以王名提出的“公益产权"这一新概念作为切入点，对非营利组织的产权及其归属问题进行深入探讨。本研究的现实意义主要在于：首先，从世界范围来看，大多数西方国家都已承认非营利组织的合法性，并在明文法律中明确规定了其法律地位。非营利作为一个实体组织，虽然在产权性质上与营利组织的私人产权有所不同，不具有剩余财产分配权，但是非营利组织对其公益产权应该并且必须拥有界线清晰的控制权力，以确保公益资产的有效配置和公益目标的实现。因此从这个意义上来说，对我国非营利组织产权进行研究是极其必要的。其次，从我国现阶段实际情况来看，“官民二重性”长期存在于我国非营利组织之中，国家权力的渗透以及政府行政力量的干预严重影响了我国非营利组织的独立性和自治性。尤其我国现在处于经济社会转轨期，非营利组织在这种充满变动性和不确定性的环境中，极易出现机制体制的扭曲变形，加上我国的产权制度建设尚存在较大缺陷，产权关系界定模糊，因此非营利组织在这种动荡的环境中求得发展，就既要适应“政社分开”的潮流，避免再次沦为公权力的附庸，真正实现自主经营；又要提防组织背离公益初衷追求私利的越轨倾向，履行公益使命，承担公共责任。而这所有一切目标的实现归根结底依赖于一个边界清晰的产权关系的建立。所以我国非营利组织的发展，亟待把关注焦点转移到理清产权关系这一核心问题上。因此从这个角度来看，界定清晰的产权关系也是促进非营利组织的健康发展的根本动力所在。 山东大学硕士学位论文最后，产权描述了一种人与人之间的基本关系，产权安排确定了每个人相对于物时的行为规范，并且决定着财产运用上的责任和收益。因此通过透视产权的基本内涵，可以明确非营利组织中的各级人员应承担的责任以及组织财产的运用划分。所以说在非营利组织内部建立一个清晰的产权关系对于促进组织人员行为规范化、制度化也具有重要的现实意义。与非营利组织较为发达的西方国家相比，目前我国非营利组织得以生存和发展的土壤和养分还很不充足，一些西方社会中理所当然的社会条件还不充分具备。本文立足于非营利组织产权的公益性，力求对这种介于私人财产和公有财产之间的产权关系做出一个初步性探讨和界定，以期为后续研究搭建一个基础性平台，使我国的非营利组织能够在一个产权关系明晰的环境下不断发展壮大。1．2研究综述1．2．1国外研究现状国外学术界对非营利组织的关注源自上世纪后期。伴随着非营利组织的兴起和迅速发展，大量专家学者也逐渐将研究视角聚焦于这种崭新的组织形式，掀起了对非营利组织的研究热潮，涉及哲学、政治学、管理学等众多学科，形成了一个全新的研究领域。国外非营利组织的研究视野是一个从理论探究到实证分析、从微观到宏观不断拓宽的过程，并呈现出了多元化的研究趋势。1．理论研究层面在理论研究上，国外学术界大多侧重于非营利组织产生和兴起的原因。具有代表性和权威性的理论主要有亨利·汉斯曼(HenryHansmann)的“合约失灵”理论、伯顿·韦斯布罗德(BurtonA．Weisbrod)的“政府失灵说”、萨拉蒙(SalamonL．M)的“第三政府模式”以及安妮·斯坦泽尔(AnneK．Stenzel)，海伦·费尼(HelenM．Feeney)和杰弗里·L·布鲁德尼(JeffreyL．Brudney)等人的“志愿主义”理论。随着非营利组织日益壮大以及边界模糊化，学者纷纷从不同维度进行阐述，由此产生了政治经济学范式、组织生态学范式、新制度主义范式以及开放、多元福利范式四种相互补充的解释范式。此外，一部分学者还专注于国家、市场与社会三者关系的研究，从尤尔根蛤贝马斯(JurgenHabermas)等人“公共领域理论”等政治哲学层面的研究发展为政治社会学角度的研究，提出了许多有代表性的理论，如资源互依论等。 山东大学硕士学位论文2．实证分析层面在实证研究上，国外学者比较集中于管理学和政治社会学领域的研究，比较有代表性的研究成果有彼得·德鲁克(Drucker，P．F．)的《非营利机构的经营之道》、里贾纳·E·赫兹琳杰(Regina．E．Herzlinger)等的《非营利组织管理》、菲利普·科特勒(PhilipKotler)《非营利组织战略管理》、萨拉蒙的《全球公民社会一非营利部门视角》以及朱莉·费希尔(JulieFisher)的((NG0与第三世界的政治发展》等著作。①现阶段，随着国际学术界对非营利组织的研究逐渐深入，组织治理问题日益受到研究者的广泛重视，对这一领域的探究朝着系统性和多元化方向发展。但是目前对非营利组织治理的研究仍然处在一个初级阶段，同时在理论的具体实践过程中，现有的非营利组织也无法将其功能充分发挥，因此非营利组织在实际运作中仍然不可避免的暴露出一些问题，亟待通过立法的方式加以规范。关于产权及产权理论，国外学术界大多致力于从经济学的视角进行相关研究。产权理论作为新制度经济学的重要组织部分以及产权经济学的核心，吸引了大量的专家学者从各个不同的领域和角度对其加以探讨研究，因而在这一领域出现了许多颇为丰富和有价值的研究成果，主要集中于微观和宏观两个层次。1．微观层面在微观层面上，专家学者们主要致力于产权理论的研究。罗纳德·科斯(RonaldH．Coase)作为西方产权理论的创始人，在《企业的性质》和《社会成本问题》这两篇文章中提出了其代表性观点，并被后人总结成“科斯定理”，首次将产权安排与资源配置联系起来，开启了从产权结构或产权制度的角度研究资源配置效率的新思路。其后，哈罗德·德姆塞茨(HaroldDemsetz)和道格拉斯·C·诺斯(DouglassC．North)等人还把科斯定理引申到政治分析之中，对科斯的思想进行了拓展。产权学派的经济学家在科斯研究的基础上把目光转向现实世界。Y．巴泽尔(YoramBarzel)关于产权的分析立足于产权界定的现实成本。他在《产权的经济分析》㈢一书中建立了一个产权分析的理论模型，来考察产权界定、经济组织、排队问题、合同安排以及奴隶制等问题。阿尔钦以产权性质差异为切入点，深入探究权利配置在公共产品使用效率方面的价值及影响。德姆塞茨则对产权与所有制的关系进行了深入研究，认为所有制是产①周美芳．非营利组织法人产权制度研究[D】．上海：复旦大学博士学位论文，2005：19-20．②巴泽尔．产权的经济分析[MI．费方域，段毅才，译．上海：上海人民出版社，1997：38-82．‘4 山东大学硕士学位论文权归属背后的支持力量，并对私有制、国有制和公有制这三种类型的所有制形式加以分别考察。2．宏观层面在这一层面上，学术界主要专注于制度的构建。制度经济学家普遍认为一个国家在宏观层次上建立有效的产权制度对于微观产权的效率和宏观经济绩效都起着积极并且不可忽视的作用。这一层面的代表性研究成果主要有诺斯的《制度、制度变迁与经济绩效》，科斯、阿尔钦(A．A．Alchian)和诺斯的合著的《财产权利与制度变迁》，德姆塞茨的《所有权、控制与企业》等等，从宏观层面对企业产权制度以及经济管制等角度进行深刻阐述与分析。关于非营利组织的产权关系，国外学者则很少在这个问题上进行研究。这主要与国内外适用的法系不同有关。“公司”这一概念在我国法系中一般特指那些以营利为目的的企业组织，与其英文“corporation”的法律概念内涵不是完全_二致的。“corporation”的英文内涵更加丰富，既包括我国法系意义上的公司，同时也包括法人的概念。这样一来非营利组织也包含在“corporation"的内涵范围中，III乍-营利公司。公司法在约束营利公司的同时也能约束非营利公司。因此兴起于西方国家的公司治理无论在理论上还是在实践中都已经默认将非营利组织包含在其研究范围内。J-史蒂文·奥特(J．StevenOtt)和杰伊·莎夫里茨(JayM。Shafritz)也在其著作(II营利组织基本读物》①中提到过，在治理功能和作用方面，非营利组织与营利组织存在许多的相似之处。这两类组织在治理结构上的相互借鉴与融合是一种未来研究趋势。彼得·德鲁克认为非营利组织在某些方面的成功管理经验也能启迪企业管理者的经营思维，丽赫兹琳杰则提倡非营利组织在增加组织透明度以及信息公开等方面要向企业学习。由此可以看出，在市场体系成熟的西方国家，非营利组织内外部管理制度明确，组织产权流转清晰，以健全的机制和稳定的体制为支撑来保障自身规范有序的运行。因此不需要单独在非营利组织的产权问题上另作研究。1．2．2国内研究现状国内学术界对非营利组织的研究要追溯到上世纪九十年代中期，在国际“全球结社革命”目益高涨以及国内政治经济体制改革的推动下，已经取得了较大的研究进展。(i)GiesotiM．Shafritz．TheNonprofitOrganizationEssentialReadings【MI．PacificGroveCA：Brooka／ColePublishingCompany，1990：178． 山东大学硕士学位论文实证研究资料积累增多，理论研究程度加深。国内非营利组织已有研究成果主要集中于四个方向：第一，个案研究。主要着眼于对个体非营利组织的组织结构、组织特征等情况进行探讨，如王名的《中国NGO研究一以个案为中心》、中国科学院康晓光对希望工程的研究等。另外许多学者聚焦于某个具体的小视角，以案例的形式对非营利组织进行研究。如陆前安、张林等人对上海市社区体育俱乐部的研究∞，刘细良、樊娟等人以罗山会馆为例探讨非营利组织在居家养老中的作用等②。第二，总体性研究。所谓“总体”就是将非营利组织视为一个整体，从宏观层面上探讨其在政治、经济、文化以及社会等各领域的发展及其影响，如赵黎青的《非营利组织与可持续发展》⑨、陈晓春《市场经济与非营利组织研究》㈤等。此外还有学者就非营利组织与政府部门、市场以及社区等某一具体领域的互动关系加以分析阐述。第三，对比研究。既包括不同地区之间非营利组织的对比，如秦晖、杨芸芸等人对中西方公益事业进行整体的比较研究，郑文范、廖勤思等人对中外社团、基金会等个体非营利组织进行对比研究；也包括非营利组织与其他社会主体之间的对比，如安然对非营利组织与营利组织及政府公共部门之间的比较研究。第四，操作性问题研究，即对组织的评估、激励、监督等各项机制的研究，如邓国盛《非营利组织评估》，杨团、唐均的《非营利机构评估》等，以及郭于华、周志忍等人对非营利组织的激励机制和监督机制的阐述分析。此外还有许多学者从治理的角度对非营利组织进行研究论述。当前，我国在立足国情的基础上主动与国际接轨，积极吸收借鉴国外理论对我国非营利组织的产生发展进行更深入的探讨，并提出了新的分析思路。康晓光用“市民社会”和“法团主义”对中国的社团现象加以描述；沈原、张曙光等学者运用社会学组织分析理论中的“形同质异”概念对我国社团组织现状进行分析，探究“官民二重性”体制下社团组织形式与组织本质的异同。此外，还有一部分专家学者结合我国转型期的实际对非营利组织发展的相关制度环境构建以及发展前景进行了探索和展望。最近几年来，我国非营利组织正在向企业化的运作模式转变，这种转变也同时推动了我国学术界对非营利组织的研究视角从政治学、社会学向经济学的转变。与此同①陆前安，张林．社区体育俱乐部市场定位研究【J】．武汉体育学院学报，2009(11)：35-40，②罗细良，樊娟．养老服务中非营利组织与地方政府互动分析一以罗山会馆为例叨．金融经济，2010(4)：82③赵黎青．非营利组织与可持续发展p田．北京：经济科学出版社，1998：199-208．④陈晓春．市场经济与非营利组织研究【M】．湖南：湖南人民出版社，2001：27．6 山东大学硕士学位论文时，随着非营利组织研究广度和深度的不断增加，必然会涉及到产权等治理核心问题，因此国内专家学者开始关注西方制度经济学和产权经济学等经济学领域的研究成果，并以此作为非营利组织产权研究的理论依据。如卢现祥、朱巧玲等人的《新制度经济学》①、杨德才的《新制度经济学》等专著中对整个制度经济学体系做了完整的梳理，尤其是对产权理论进行了深入细致的分析。另外一些学者对产权经济学派的理论成果进行了深入研究，如刘凡、刘允武等人《产权经济学》②以及黄少安的《产权经济学导论》@等著作中，对其中心理论如交易费用理论、委托代理理论，以及产权在不同市场环境中的问题等都做出了具体的阐述和解释，这些研究成果使得我国学术界在研究政治社会问题中引入了一种新的研究视角。关于非营利组织产权问题的关注和探讨，近几年刚刚开始兴起。研究主要集中于对概念、属性等产权本身内涵的解析，并逐渐将产权作为一种新的研究视角对组织治理中出现的各种问题加以探讨。1．对产权本身的研究在非营利组织产权的概念方面，清华大学的王名教授将其界定为“公益产权”，是一种由捐赠和其他社会资源构成的新的产权形式，又称社会产权或虚拟产权。这种说法在国内乃至国际学术界都是首次被提出。④贾西津在其著作《第三次改革一中国非营利组织部门战略研究》⑨中也提到“公益产权”这一概念，特指非营利组织独特的产权形式，并揭示了非营利组织产权的四个特征，即所有权主体缺位，剩余控制权与剩余收益权分离，有限的控制权以及受益权承担者虚置。崔开云以此为基础进一步探讨了非营利组织的交易成本和治理问题。赵秀芳在其文《公益性非营利组织的财务治理问题探析》⑥中基于“公益产权”这一概念所独有的特性来阐述非营利组织的财务制度问题。崔开云也在这一概念的基础上阐述了公益组织信息公开与信息披露的必要性。金锦萍则从法律视角探讨了“公益产权”这一名词出现的积极意义，使得非营利组织在资产归属和运作上的特殊性变得更为清晰。但同时她也对这一概念的局限性进行了说明，对“公益财产权”法律地位及其所有权的特殊性等问题加以阐述和澄清。①卢现祥，朱巧玲．新制度经济学【I咽．北京：北京大学出版社，2007：186·209．②刘凡，刘允斌．产权经济学IMI．武汉：湖北人民出版社，2002：158-162，195．③黄少安．产权经济学导论【l咽．北京：经济科学出版社，2004：83·124，332—350．@http：／／www．chinadevelopmentbrief．org．cn／qikanarticleview．php?id=595．⑤贾西津．第三次改革一中国非营利部门战略研究【M】．北京：清华大学出版社，2005：16，116—119⑥赵秀芳．公益性非营利组织的财务治理问题探析[J】．会计之友，2009(11)：29． 山东大学硕士学位论文在非营利组织的产权归属方面，王名教授认为由于自身的公益或互益属性，因而非营利组织的产权应该归属于整个社会。张爱民认为非营利组织的捐赠者和投资方在资产转入组织的同时就丧失了产权拥有权，非营利组织拥有的财产所有权也不具有完整性。湖南大学政治与公共管理学院的杨光华和陈晓春对这一观点有更进一步的认识，认为产权和所有权应因类型不同而有所差异。在《非营利组织产权问题研究》∞一文中，二者根据组织资金的不同来源对非营利组织的终极所有权(归属权)和法人财产权(经营权)做出不同划分：1、两权完全合一型。政府是这类非营利组织惟一的资金投入者，由于组织无法做到自主经营和自负盈亏，只能完全依靠政府拨款，所以国家是这类非营利组织产权的完全归属者；2、两权部分分离型。我国社会中现存的大部分非营利组织都属于这种类型，这类非营利组织虽然能够自主经营，但是却又无法完全脱离政府管制，因此产权关系不清的情况大量存在，这种类型与上文所述张爱民的观点具有一致性。3、两权完全分离型。这类非营利组织的资金构成以社会捐助以及组织自身经营收费为主，基本上没有政府拨款，公共部门的资助也占很少比例。其终极所有权归属于国家或社会，但是国家没有权利干预其资产经营过程，只能在法规政策上加以约束和引导，而法人财产权则完全归属于非营利组织，使其能够真正做到自主经营、自负盈亏。所有权和经营权实现两权完全分离。例如民营学校和非营利性医院等。2．以产权视角对非营利组织的研究国内一些学者以制度经济学中的产权理论为根基，从产权视角对非营利组织出现的问题进行更深层次的剖析。裘丽娅和李霞从产权的角度分析非营利组织公信力缺失的问题，指出因产权关系不清和收益权主体虚置而导致监督缺位是公信力缺失的根本原因。李静雯以非营利组织的产权关系为研究切入点，深入挖掘组织出现志愿失灵现象的内在原因，并得出非营利组织的志愿失灵根源于产权缺陷的结论。与此同时，还有一些学者以某一基金会、行业协会或社团等个体非营利组织为研究对象，分析其中存在的产权问题。吴东民等学者分析公益产权在我国不同类型层次的行业协会中的矛盾与困惑；王名、贾西津等人以慈善基金会为研究范畴，深入分析其内部产权关系，并以此为基础阐述基金会的公共责任及治理结构。㈤①杨光华，陈晓春．非营利组织产权问题研究【J】．哈尔滨学院学报，2005(3)：63．64．②王名，贾西津．基金会的产权结构与治理【J】．经济界，2003(1)：41．44．8 山东大学硕士学位论文以上是对国内外学术界关于非营利组织产权相关研究的一个基本归纳和梳理。回顾已有的研究文献不难发现，有关非营利组织产权的研究成果还比较少，这部分内容的研究基础还相对薄弱。国外的研究文献基本不单独涉及非营利组织产权的研究。而在国内当前已有的文献中，涉及非营利组织产权的研究也比较少，而且多从微观层面展开研究，或是透过一个小角度为切入点，或是仅针对某一类非营利组织进行分析。同时，对非营利组织产权的研究也仅仅限于对产权特殊性本身的关注，没有结合外部环境从一个更宏观的层面来探究这种产权特性出现的原因，并探索出解决方案。基于这种研究现状，本文试图从宏观层面上展开研究，跳出非营利组织本身的局限而以一种更广阔的视野对我国非营利组织产权问题进行深入分析，试图提出一些可能的对策和建议，从根本上为非营利组织产权关系的理顺和明晰化探索出一条出路，以期更好的维护非营利组织资产的公益性。1．3研究思路和方法1．3．1研究思路和框架本文的研究是按照“提出问题、分析问题、解决问题”这样一种思路来进行论述的：文章以“我国非营利组织产权问题研究”为题，首先对我国非营利组织及其产权问题进行概述，界定非营利组织产权的基本内涵，接着对我国非营利组织产权问题现状进行分析，同时指出由此引发的一系列法律、财务和监督上的问题，并对目前这种情况出现的原因做出深入剖析，最后针对现存问题分别从组织外部宏观层面与组织内部微观层面提出相应的对策和解决办法，促进我国非营利组织产权的规范化、明晰化，以期构建起我国非营利组织边界明晰、内容合理的产权关系和产权制度，为我国非营利组织的健康发展扫清障碍。本论文主要围绕以下五个章节展开论述：第一章：导论。主要介绍本论文的研究背景和意义，并在对搜集文献进行加工整理的基础上形成文献综述，阐述国内外学术界对本选题的研究现状。第二章：非营利组织产权概述。分别介绍非营利组织以及产权的概念、特征等基本属性，在此基础上对我国非营利组织的基本内涵加以界定，对其概念及其构成要素的特性进行详细阐述。9 山东大学硕士学位论文第三章：我国非营利组织产权现状及存在问题。依据我国现行法律中涉及非营利组织产权内容的规定，对我国非营利组织产权的现状进行描述，并指出当前我国非营利组织产权关系中存在的一系列法律、监督以及财务问题。第四章：我国非营利组织产权问题的原因剖析。针对上一章提出的我国非营利组织产权现存问题，本章分别从非营利组织产权自身特点、我国现行法律体系以及我国非营利组织管理体制三个角度探究上述问题出现的原因。第五章：明晰我国非营利组织产权的对策建议。在上述原因分析的基础上，从组织外部环境和组织内部设计两个层面出发，多角度、有针对性的提出明晰我国非营利组织产权的应对之策。1．3。2研究方法1．文献分析法文献分析法就是在搜集整理与选题相关的文献资料的基础上，间接地获得研究对象信息的一种研究方法。本文搜集了涉及经济学、法学、政治学、管理学等众多学科领域的相关文献资料，通过各种专著、报纸期刊以及互联网检索，查阅了大量有关非营利组织以及产权的文献资料，对我国非营利组织产权领域的研究动态、总体状况等资料有了一定的掌握和了解，大量的文献资料是本研究得以顺利开展的重要前提。2．历史分析法历史分析法亦称纵向分析法，着重对以往的研究的回顾评论。研究非营利组织的产权问题应在历史的环境中展开，研究现状不能回避对以往研究成果的回顾和承接。本文在研究过程中顺应了已有非营利组织研究的研究理念和观念上的历史逻辑，这为本课题的顺利开展提供了一种思维的传承。3．对比分析法对比分析方法，就是对不少于两个的研究对象加以横向比较，归纳概括出它们之间异同点的一种分析研究方法。本研究在阐述过程中，将中西方国家非营利组织产权，以及不同法系下的非营利组织产权的界定进行对比分析，在最后一部分对策建议中，分别从宏观层面和微观层面进行阐述，最后对两个层面加以综合，使所提出的对策建议更加具有针对性以及合理性。4．定性分析法定性分析法就是从“质”上对研究对象进行分析。通过综合运用归纳演绎等研究方法，对第一手资料进行深度加工，从而由表及里的揭示事物的本质与内在规律。本 山东大学硕士学位论文研究通过对收集到的各种文献资料进行系统的梳理并加以整合，进行深入分析，找出我国非营利组织产权关系不清的根本原因所在，并尝试提出解决这一问题的对策及建议。5．跨学科研究法跨学科研究方法是一种涉及众多学科领域的综合研究手段，它以不同学科理论与方法为基础对某一课题进行整体研究，也称“交叉研究法”。本文综合运用经济、政治、社会等多种学科领域观点，使对非营利组织产权的研究具有更强的理论基础。1．4研究创新点与不足之处与已有的非营利组织产权研究相比，本文的创新之处在于：第一，本研究以非营利组织产权本身为切入点，又不局限于产权关系本身，研究视角更为宏观。第二，从组织外部环境和组织内部制度设计两个层面提出应对之策，构建了一个内外有机统一的制度平台。但是由于本人研究能力有限，产权关系是组织治理的核心问题，因此以产权关系为突破口，带动组织内部制度建设以及外部法律、体制等变革，在实际操作上必然会牵涉到各方面利益主体，这种突破无疑是一种巨大挑战。同时，由于理论分析在具有前瞻性的同时也具有抽象性，文章提出的某些对策和建议在实际应用上也会面临着很大的不确定性和复杂性。因此非营利组织产权关系的规范和理顺还需要付出很大努力，需要我们进一步去探索。 山东大学硕士学位论文第2章非营利组织产权概述2．1非营利组织的概念、特征与范围界定非营利组织作为一种非政府非市场的社会组织形态，其发展历史源远流长。二十世纪六七十年代起，在国外部分发达国家和地区就已经出现一批专业研究机构和学术团体，针对非营利组织的定义、分类、法律规范以及经营管理等方面进行集中研究，并形成了很多得到世界学术界公认的非营利组织理论。上世纪八十年代以来，非营利组织不但在数量上激增，而且在发展理念、组织结构、功能范围、运营方式和管理模式也发生了极大变化，伴随着非营利组织在世界范围的勃然兴起，学术界也掀起了一股非营利组织的研究热潮，萨拉蒙将非营利组织的这种发展情形描述为“全球性结社革命”。我国非营利组织的成长也是“全球性结社革命”的一部分。自九十年代在我国兴起以来，非营利组织经历了一个从单纯引进西方非营利组织理论和研究视角到探索本土化发展模式和实证研究的重大转变过程。非营利组织涉足的公共领域范围日益拓宽，释放的社会能量不断增强，这些都预示着我国非营利组织在整体上的成熟。2．1．1非营利组织的概念与特征1．国内外对非营利组织的界定从各国目前的研究情况来看，“非营利组织”这一词汇并不具有明确的内涵和外延，国际学术界也没有统一的规范术语，因此各国对这类组织的定义和称谓不尽相同，如非政府组织、第三部门、公民社会、志愿者组织、慈善组织等等。现在国际学术界较为流行的一种界定方式是由萨拉蒙等学者提出的“结构一运作型”定义，这种定义以组织的形态结构和运作方式为着眼点，以组织特征为界定条件。这种观点被各国学者普遍接受，并成为最为广泛采用的定义方式。此外，各国学者还从法律、资金来源、组织使命、组织功能等各个角度对非营利组织的概念加以界定，这里不再一一赘述。虽然学者们的研究视角不同，但在组织根本性质上存在着基本共识，因此可以从这些共识中大致确立非营利组织的标准和基本形态。综合以上观点，结合我国非营利组织的实际情况，本文将非营利组织定义如下：非营利组织，简称NPO，是不以营利为目的，以实现社会公共利益为使命，旨在为全社会提供准公共产品及社会化服务的公益组织。它存在于政府和市场之间的公共地带，关注普遍社会公众的利益，具有合法独立的地位。12 山东大学硕士学位论文2．非营利组织的特征(1)非营利性。非营利性是非营利组织本质属性，也是其区别营利组织最鲜明的组织特征。它包含两层含义：其一，不以营利为目的。这种非营利的动机是非营利组织区别于营利组织的关键。但是这种目的的非营利性并不意味着非营利组织完全不能通过营利活动取得收益。社会上的所有组织，不管何种类型，都需要有足够的收入来满足其正常运转所需的费用支出。实际上很多时候，非营利组织为了筹集更多资金或得到更多社会资源，需要开展一些营利活动和业务。但组织营利所得的全部必须用于公益事业，而不能用于私人利益。这一特征也体现了非营利组织投身社会公益事业的社会价值取向。其二，组织不得进行剩余利润的分配。《美国联邦国内税法》对非营利组织的这一特性有明确规定，禁止组织将剩余利润在组织董事会或其他成员之间分配。①非营利组织的这种“盈余非分配性”是“非营利性”的实质内容。利润的不可分配意味着非营利组织中不存在营利组织那样的利润分配机制。组织开展的任何经营活动所获得的剩余收益，都不能像营利组织那样以利润的形式在各利益相关者之间分配，其全部收益所得都只能用于从事公益事业以及组织自身发展。同时，由于非营利组织资产性质的特殊性，因此不论是捐赠所得还是经营收益，都属于“公益资产”，在任何情况下都不得以任何形式转化为私人财产。即使组织最终走向破产或解散，也不能像营利组织那样将组织资产余额分配给组织成员及利益相关者，只能按照法定途径将这部分剩余资产转交政府或与其业务性质或组织宗旨相似的其他非营利组织。(2)自主性。自主性即非营利组织具有独立性和自治性。所谓独立，是相对于政府和营利组织而言的。非营利组织存在于政府和市场之间的中间地带，要同时克服向左(即政府一方)和向右(即营利组织一方)的倾斜倾向。一方面，非营利组织在处理与政府的关系时，要保持体制上的独立性，避免沦为政府公权力的附庸；另一方面，在经营活动中更要把持住非营利的组织行动方向，真正从根本上克服越轨营利的冲动。独立性特征是非营利组织得以贯彻社会目标、履行公共责任的有效保证。所谓自治，是指非营利组织在组织决策、资金管理、人事安排、机构设置等各方面都具有自主性，可以白行处理组织事务，不受任何外部力量的制约和控制。(3)志愿性。公益志愿性是非营利组织的一个另一重要特征。这种以自愿无偿、利他互助构成的志愿精神，是非营利组织的内在驱动力。这里的志愿性体现在两个方①周美芳．非营利组织法人产权制度研究【D】．上海：复旦大学博士学位论文，2005：30．13 山东大学硕士学位论文面：第一，组织中大量的志愿者。志愿者是志愿精神的人格化表现形式。非营利组织中的成员凭借满腔热情志愿投入到公益事业中来，为谋取最大限度的社会公共利益服务。大量志愿者的存在是非营利组织具备志愿性特征的重要因素之一。第二，组织外部的社会捐赠。来源于组织外部各社会主体的捐赠也是志愿资源的一种，是组织志愿精神的货币化表现形式。捐赠者为了最终社会公共利益的实现，志愿将资金及其他资源赠予非营利组织，借助组织力量实现最终公益目标。因此这两方面的志愿动机构成了非营利组织志愿性的组织特征。2．1．2非营利组织的范围按照上述非营利组织的内涵和特征，我国现有的各类非营利组织，大致可以划分为三种类型，即基金会、社会团体以及民办非企业单位。按照《基金会管理条例》中的定义，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而依法成立的非营利性法人。①我国目前运作的基金会根据资金来源、运作模式和管理体制的不同，可以分为官办基金会和民办基金会两种类型。官办基金会的资金全部来源于国家财政拨款，这类基金会与政府是隶属关系，其运作和开展活动不受《基金会管理条例》约束；民办基金会是与官办基金会相对而言的，指基金会主要由民间自主经办，其运作模式和管理体制等由基金会自主决定。这类基金会较少受到政府的直接干预，但资金仍然不一定完全脱离政府而全部来自民间捐赠或募集。由于本文对于非营利组织的界定是介于政府和市场之间地带的独立组织，因此本文所讨论的基金会仅包括《基金会管理条例》约束范围内的民办基金会，由国家资产举办的官办基金会不在本文的讨论范围之内。社会团体是指公民自愿组成的，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。按照服务对象范围不同，社会团体可以分为公益性社会团体和互益性社会团体。②前者面向不特定的社会大众，任何公众都可以享受组织提供的非排他性的公共产品和服务；后者主要面向会员，组织根据会员的特殊需求来提供产品和服务，而这种产品和服务是非会员所不能享受的，如各种行业协会、联合会、商会、学会、研究会等等。本文所讨论的社会团体，是面向整个社会公共利益的公益性社会团体，对于组织目标仅局限于为其会员谋利益的互益性社团，由于受益权主体存在差异性而不在这里加以论述。此外还需要指明的是，在我国相关法律条例中出现的社会团①杜世宇．我国非营利组织治理结构研究【D】．太原：山西财经大学硕士学位论文，2011：6②杜世宇．我国非营利组织治理结构研究【D】．太原：山西财经大学硕士学位论文，2011：6．14 山东大学硕士学位论文体的概念，与国际上通常的理解有所区别，国际上的社会团体既包括营利性社团，又包括非营利性社团；而在我国这一概念内涵范围相对较窄，特指非营利性社团。民办非企业单位的概念在相关条例中也有明确规定，指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织①，包括个体、合伙以及法人三种类型。这里要注明的一点是，民办非企业单位中所包含的企业事业单位，与公办企事业单位在存在着本质上的区别。从隶属关系上看，民办非企业单位没有行政隶属关系，具有相对独立性；从资金来源上看，民办非企业单位的组织财产中，非国有财产的比例不得少于资产总额的三分之二。因此虽然组织的最终目标也同样具有社会公益性，但由于组织资产构成以及隶属关系的不同，导致这两类组织的产权关系也完全不同。因此本文所讨论的非营利组织，主要是政府体制外的非营利组织，包括民办基金会、公益性社会团体以及民办非企业单位这三类。2．2产权的定义及属性2．2．1产权的定义产权，是财产所有权或财产权利的简称，英文译为PropertyRights。《大不列颠百科全书》中对“property”进行过这样的描述：property是指“法定权利的客体，它把占有和财富结合在一起，通常强烈意味着个人所有权。在法律上，这个词指人与人之间对物的法律关系的综合。”②这表明，property的内涵不单指一种客体财产，更意味着一种由客体财产引起的人际关系的总和。③关于产权概念的界定，国内外学者从不同角度加以描述。阿尔钦认为，产权是一种选择经济物品使用用途的权利，这种权利需要依靠社会强制力来实现。德姆塞茨则将产权定义为自己或他人受益或受损的权利。强调产权的社会关系性，认为产权是一种社会工具④。诺斯指出，产权在本质上就是一种排他性的权利。柯武刚、史漫飞将产权定义为个人和组织的一组受保护的权利，它们使所有者能通过收购、抵押和转让资产的方式持有或者处置某些资产，并①周世平．我国民间组织管理体制【D】．杭州：浙江大学硕士学位论文。2006：13．②李小倩．人力资本承担风险的机制研究[D】．青岛：中国海洋大学硕士学位论文，2009：6③卢现祥，朱巧玲．新制度经济学【l川．北京：北京大学出版社，2007：186．④黄少安．产权经济学导论IMI．北京：经济科学出版社，2004：64． 山东大学硕士学位论文占有这些资产的运用中所产生的效益。①菲吕博腾等人指出，产权是一种由物引起的人们相互认可的关系，而非简单的人对物的关系。由于不同产权学派研究的切入点和侧重点不同，因此对产权内涵的界定尚未能形成一致的观点，但是各研究学派在产权内涵的某些基础层面上存在一定的共识。各学派都认为产权不是物，将产权视为一种由人对物的使用而引起的一种人与人之间的相互关系，而不仅是一种简单的人对物的关系；都强调产权构成内容的多元性，是多种权利集合而成的行为性权利束。基于上述观点，可以将产权的定义总结如下：所谓产权，就是对财产的所有权，是由物的存在以及围绕物的使用所引起的人们之间的经济权利和行为关系。由此看来，产权不仅是某种单项权利，是一组人们对财产使用而形成的权利束或权利体系，是对人们彼此之间行为关系的界定和规范。我国《民法通则》中对财产所有权的界定是：“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。"②占有权，是狭义概念上的所有权，是对财产的实际控制权，决定着产权整体性质，因而是所有权中最根本的一项权利。占有权决定其他三项权利，但是不能取代或包含它们。使用权，是指产权主体使用财产的权利。主要包括三种情形：第一，使用而不改变其原有性质和形态；第二，部分改变其形态，性质不变；第三，形态和性质完全改变。收益权，也有学者称为“用益权”，是指获得资产收益的权利。收益权意味着由所有者对财产带来的收益拥有完全的权能。处分权，是财产所有者按照其个人意愿对财产进行分配和处理的权利，包括经营、管理、转让等内容。这里要注明一点的是，定义中所讲的产权等同于财产所有权，是指广义上的所有权，是产权的一组权利作为一个整体而存在的，狭义的所有权即占有权，只是作为某一项权利包含在其中。2．2．2产权的属性·1．排他性排他性是产权的决定性特征，产权所有者必须拥有完整且惟一的产权。这种排他的产权特性意味着财产所有者以外的其他人不能从该项资产中获取利益，更意味着财产所有者要排他性的承担对该项资产使用所形成的各项成本。一旦资产所有者确立了排他性产权，就可以在法律规定的范围内对资产进行自由支配和处置，并独立承担行①卢现祥，朱巧玲。新制度经济学[M】．北京：北京大学出版社，2007：187—188②张爱民．非营利组织资产产权【J】．上海立信会计学院学报，2007(5)：23．③卢现祥，朱巧玲．新制度经济学[M】．北京：北京大学出版社，2007：196．-19816 山东大学硕士学位论文使产权的一切责任和后果，包括收益和成本。产权的排他性有效防止了资产流失和“搭便车”行为的出现。2．可分割性上文中也提到过，产权是一组权利束，它并不是单一的，因而产权本身是可以分割的。这就意味着组织资产的一项完整产权能够拆分出各种具体的单项权利。产权的这种可分割的属性增加了财产的有用性，为具有不同需求和资源的群体或个人提供了一个创造价值最大化的机会，因为他们可以运用其拥有的某一单项权利将资金投入到价值最大的用途上去，实现各种资源的最优组合，同时也增加了各种资源使用的效率和灵活性。但这里需要注明的一点是，产权虽然可以依特定要素加以分割，但资产所有者仍然承担有关资产所有权的最终责任。3．可转让性可转让性是产权的另外一个重要属性，产权所有者有权按照个人需求和利益自由支配和处置其全部资产，包括部分或全部权利的转让，以及可能出现的出售或者捐赠等情况。产权的可转让性可以使所有者能够自由拆分、组合各种财产权利之间的关系，并且按个人需要灵活选择有效的组织形式，实现资源的自由流动和合理配置。更重要的是，这种可转让性也降低了产权主体的安全风险，当其利益受到损害时，产权所有者就可以通过转让资产的方式完全退出，来保护自身利益。4．安全性产权除了具有上述属性外，还必须具备安全性，也就是说财产所有者的种种权利必须能够得到有效的保护。当财产所有者的人身及财产收益不能获得完全的安全时，财产所有者就会失去各种产权交易的动力，一旦受到威胁，就会立刻选择改变甚至放弃。因此安全性是产权得以发挥作用的必要前提之一。2．3非营利组织产权的基本内涵产权是制度经济学的基础，也是非营利组织治理的核心。与私人部门的经营利润和政府部门公共税收不同，非营利组织的资金主要来源于多种形式的社会捐赠，它既不属于私有产权，也不同于国有产权，而是介于二者之间，因此呈现出了极大的特殊性和不确定性，是一种“公益产权”。2．3．1非营利组织产权涵义的界定 山东大学硕士学位论文非营利组织产权是一种由社会捐赠和其他社会资源构成的特殊产权。与私有产权和国有产权相比，这种特殊性主要表现在非营利组织的产权归属于整个社会，具有不特定性，并且其产权性质不能由特定的个人或群体来决定，因而是一种虚拟的公益产权形式。基于上述描述，本文将非营利组织产权定义如下：非营利组织产权是一种由社会捐赠以及其他社会资源构成的特殊产权形式，以公益财产为外在表现形式和载体，以委托权、受托权、收益权三权分离并相互独立的形式存在，由基金会、社会团体等组织按照委托方的意愿受托管理，履行公益使命。值得说明的是，非营利组织产权关系表现出的特性，首先源于其资产来源的特殊性。非营利组织资产来源主要有三种渠道：第一，来自不同类型的社会投资、社会捐赠以及多元化的募捐收入；第二，来自政府的资助和政策扶持，包括以拨款、补贴和政府采购等形式提供的资金，以及以减免所得税等形式获得的税收优惠待遇；第三，来自非营利组织在经营运作过程中所获得的各种收益。2．3．2非营利组织产权的构成要素及其特性根据制度经济学中产权要素的内容，产权包括占有权、使用权、收益权以及处分权这四项既相互独立又相互联系的权利。非营利组织产权的构成要素，也同样参照制度经济学中的这种分类方式。但由于非营利组织在组织特征、宗旨和目标上都与营利组织存在较大的区别，因此在产权要素上也表现出了极大的特殊性。1．不存在完整产权的拥有主体从非营利组织资产的占有权来看，没有任何组织或个人能够单独且完全拥有这部分资产的所有权。首先从委托方来看，非营利组织的委托方主要包括捐赠者和投资者。对于捐赠者而言，当其私有资金投入到非营利组织时，资产的所有权随之发生转移，捐赠者不具有与这部分资产相关的占有、使用、收益、处分以及管理、经营等任何权利，也不能再按照个人意愿对其实施控制。因此从这个意义上说，当捐赠行为发生时，捐赠者就已经不再拥有这部分资产的所有权。虽然在某些情况下，捐赠者在捐赠善款时会附带一定的限制条件或要求，此时捐赠者也可能会拥有部分剩余控制权，但是却无法享有剩余索取权。而从投资者的角度来说，也只拥有按照合同获得固定投资回报的合同收益权。因此无论是捐赠者还是投资者都无法拥有非营利组织的完整产权。非营利组织作为受托方，在接受投资和捐赠后，将这部分资金纳入到组织资产进行经营运作，但非营利组织仅仅是公益资产的代理运作者，而不是这部分资产的真正拥有者， 山东大学硕士学位论文不能将其用作私人目的，因此非营利组织拥有的也只是使用权，而不具有完整的资产所有权。最后从最终接受资金的受益对象来看，他们只有在符合组织要求和捐赠意愿的情况下对这部分资金进行使用的权利，而不能进行自由支配和让渡。因此在这种产权关系中是不存在完整产权拥有者的。2．剩余索取权和剩余控制权分离剩余索取权的概念是与合同收益权相对而言的。是指对扣除所有固定合同支付(工资、原材料、利息等)后的企业收入余额(即利润)的要求权。剩余控制权，指的是契约中除特别规定之外的活动决策权。制度经济学家格罗斯曼和哈特等人认为，拥有剩余控制权的主体，有权决定契约中除限定特殊用途之外的资产的所有用途。对于一般营利组织而言，资产的剩余索取权和剩余控制权是不被分割而完整的联系在一起的，而非营利组织产权的最大特殊性就在于出现了所有权的分割：非营利组织拥有部分剩余控制权，而不具有剩余索取权，从而出现了剩余索取权和剩余控制权两权分离。3．使用权和处分权的受限性非营利组织作为受托人享有对资产进行处分和经营管理等权利，但这种权利的行使要受到一定程度的限制和约束。首先，非营利组织只能在履行组织的公益宗旨和使命，并且遵守组织章程的情况下才有资产使用权。与营利组织不同，非营利组织不以追求利润最大化为组织目标，而是以实现全社会的公共利益为己任，因此非营利组织在使用公益资产时必然会受到组织目标的约束；其次，非营利组织对资产的使用必须能够履行和实现委托人意愿和要求。社会捐赠或投资者将私人资产投入到非营利组织，是为了借助非营利组织这个平台投身于社会公益或慈善事业，从而实现社会效益和利益，可以说这部分资产从一开始就附带着原所有者的公益意愿和要求，因此非营利组织在行使资产的使用和处分权时也必然不能违背原资产所有者的初衷；第三，这种受约性还表现在非营利组织不拥有对组织资产的自由转让权。资产一经投入到组织成为公益资产，就只能按照特定的要求使用，而不得进行自由转让。当组织发生变更或解散时，组织中存在的资产也要按照法律规定转让给其他同类公益性质的非营利组织或交还国家。这也就意味着非营利组织享有的这种资产使用权是一种有限责权，即一定范围内的酌情处理权。4．受益权主体虚拟化非营利组织以实现社会公益为组织目标。根据王名教授的观点，“公益”就是指19 山东大学硕士学位论文实现整个社会不特定的多数成员的公共利益。①可见，非营利组织的受益权主体在理论上应该是一个不特定的群体，所有在其承诺或涉及范围内符合条件的社会大众都构成理论上的受益人。但事实上，当非营利组织通过接受社会投资或捐赠募集到的公益资产还保留在组织内部而未进行分配使用时，社会上广大的受益者是作为潜在的资产主体出现的，而在资金使用的实际过程中，接受非营利组织资金或服务的群体只能是所有潜在的社会受益群体中的一部分，并不能完全覆盖全部社会公众，因此理论上的受益权主体和事实上受益人是不完全一致的。由于具体的受益对象并不确定，因此受益权缺乏一个真正意义上的承担者，理论上所界定的受益权主体只是一个虚拟化的主体，并不实际存在。①王名．非营利组织管理概论口川．北京：中国人民大学出版社，2002：3．20 山东大学硕士学位论文第3章我国非营利组织产权现状及存在的问题3．1我国非营利组织产权的现状我国对于非营利组织的治理，已经初步形成了一个覆盖我国各类非营利组织的法律规范框架。在我国现行的涉及非营利组织产权内容的相关法规条例中，能够找到关于组织资产处分权和使用权的一些原则性规定，各类非营利组织在实际运作中以此作为其开展公益活动或经营业务的法律依据。例如《基金会管理条例》第27条对基金会资产的处分权进行了明确规定：“基金会的财产及其他收入受法律保护，任何单位和个人不得私分、侵占、挪用”。同时条款也指出了当受赠物资不能按照组织宗旨使用时的处分方式，即依法进行拍卖或变卖，并将拍卖或变卖所得用于初始捐赠目的。第29条对其资产使用权进行了约束，明确限定了资金使用额度，即公募基金会用于符合组织章程的支出比例不得低于上一年总收入的70％，非公募基金会不得低于上一年基金余额的8％。①《民办非企业单位登记管理暂行条例》中也有针对资产使用的条款，如第21条限定了资产使用的范围与目的，组织所得合法收入必须用于其章程规定的活动内容；资产使用必须在法定范围内依照与捐赠或资助人的约定进行。《社会团体登记管理条例》中也能找到类似的限定条款，对社团经费的处分做出了明确规定，如必须用于合法用途，组织收入不得在会员中分配等等。②此外，在国家民政部推行的《社会团体章程示范文本》中也能找到对社会团体资产使用和处分的一些具体规定。我国现存的非营利组织相关法律在使用及处分权上对各类非营利组织资产进行了基本层面的约束，但是进一步分析不难发现，这些条款对于资产产权的规定过于笼统，缺乏确定性的具体规范，仅停留在一些简单的原则性说明。比如三个《条例》在监督管理方面都强调了原则性和底线规范，但却没有涉及关于非营利组织资产构成权项的归属主体问题；再如这些条例虽然都有明确条款规定组织撤销或解散时的清算程序，但是组织终止、清算后的净资产最终将如何处置，却没有明确规定。由于我国非营利组织的产权本身就具有所有权主体不完整、收益权主体虚拟化等特征，因此产权关系缺乏具体性法律规范会给组织资产的流转带来很大人为操作空间，在实际资产处置中会引发很多问题。①基金会管理条例(2004年3月8日国务院令第400号公布)．②民办非企业单位登记管理暂行条例(1998年lO月25日国务院令第251号公布)． 山东大学硕士学位论文3．2我国非营利组织产权存在的问题我国非营利组织在法律规范缺乏明确规定和监管严重不足的情况下进行各项操作，在实际运作和财产管理的过程中势必会出现许多问题和漏洞，主要表现在法律、监督和财务三个方面。3．2．1法律上的缺陷1．相关立法存在较大真空明确清晰的产权关系离不开完善法律体系的保障。对于营利组织而言，《公司法》的出台使得现代企业产权制度走向成熟。与之相比较，我国非营利组织的法律体系还存在较大的真空地带，不论是基本法律层面上还是单独行业立法，都存在较大的立法缺失，尤其是关于非营利组织产权界限及归属主体的规范几乎处于空白状态，使产权关系本来就十分复杂的非营利组织在其资产的运作和使用过程中面临的阻碍更大。首先，从我国非营利组织现行法律来看，以国务院颁布实施的关于社会团体、基金会和民办非企业单位的三个行政法规为基本框架，同时包括民政部、各业务主管部门发布的行政规章，以及各地方政府颁布的地方性法规等其他规范性文件，④如《取缔非法组织暂行办法》、《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《民办非企业单位企业所得税征收管理办法》等等。从这些规范性文件中不难看出，这些法规和规章都处于一个较低法律层次的水平，没有一部达到了法律的高度，尤其是一些“暂行条例”、“暂行规定”，覆盖面十分有限，内容规定也不够完善，而且明显权威性不够。虽然这些法律规范性文件在非营利组织的治理上确实发挥了一定的积极作用，但是由于其法律权威不及一般法律高，导致非营利组织在开展公益活动和行使资产剩余控制权时，缺乏具有较高权威和效力的法律作为其行为保障。其次，在非营利组织涉及的一些重要行业和领域，我国现行法律中也很少有专门针对某一行业的法律法规，就算存在相关立法，也几乎没有专门针对非营利组织的条款，只是试图用一种尽量满足各类社会组织需求的方式给予比较笼统的界定，使非营利组织很难在法律上找到明确的行为依据，也给非营利组织产权的管理带来了很大障碍。但是我国现行的非营利组织法律体系中存在的最大立法缺陷在于，不论是在各条例规章、还是其他行业类规范性文件中，都没有明确界定、甚是都未曾涉及过有关非营利组织产权界限及各构成权项归属主体等内容，造成了非营利组织在处理涉及组织财产所有权归属的问题①田杰棠．我国非营利组织法人制度的现状与主要问题川．调查研究报告，2006(231)：12·1322— 山东大学硕士学位论文时无所适从，进而导致了一系列的产权归属纷争和资产运作中不端行为。此外，我国虽然按照非营利组织的具体类型分别制定了相应的管理条例，但是条例中的各条款内容规定的十分宽泛，缺乏更为具体的限制或要求，这种笼统的规定使得非营利组织在进行内部治理及财产使用中因找不到明确法律依据而带来了较大的可操作空间。例如，我国虽然依据现行的登记管理条例对社会团体进行统一的管理和约束，但是我国社会上存在的社会团体并不都是同一种类型，既包括面向整个社会的公益性社会团体，也包括面向社团会员的互益型社会团体，而这两种社团类型的产权性质及特征存在很大差异。将不同产权类型的社团按照统一的《条例》进行规范，不仅不利于各类社团功能的发挥，也造成了产权关系处理上的混乱，同时也不符合国际惯例。2．法律形式的不合理规定任何一种组织法律形式的存在都需要具有合法性及合理性，这是组织拥有明晰产权关系的前提。我国非营利组织在法律上呈现出的表现形式有许多种不同类型，这些不同的表现形式虽然都得到了国家法律的承认，具有合法性根基，但是从其存在的合理性来看，一些有关非营利组织法律形式的规定是经不起仔细推敲的，不仅背离了组织公益宗旨和非营利属性，更带来了非营利组织产权运作过程中的一系列问题，造成了产权管理上的混乱。首先，在我国的众多非营利组织中，有一部分社团和基金会是以企业法人的法律形式存在的。这是由于我国对非营利组织的法人准入设置了较高的门槛，非营利组织除了要在民政部门进行注册登记的同时，还要自己找到一个相关领域的政府单位作为其业务上的指导部门，否则不予以批准。这一规定不仅在法律上违背了公民具有结社自由权利的规定，同时也使许多找不到业务主管部门的非营利组织被迫以企业法人的形式注册，转化成为了事实上的营利组织。这种以企业法人形式注册成立的非营利组织，其存在本身就背离了组织建立的初衷，而在市场中从事营利活动则更与组织的公益宗旨和非营利属性背道而驰，失去了存在的原有价值和意义。更重要的是，这种法律形式的被迫改变造成了非营利组织的产权关系在本质上由“公益到营利”的变质，导致了我国社会中存在的非营利组织产权关系十分混乱，不利于对其进行统一的产权管理和规范。此外，我国民办非企业单位的法律形式也尚欠考虑，非营利的实质内涵与个体、合伙的法人形式的双重规定实则是自相矛盾。因为个体与合伙型这两种法律形式的存71 山东大学硕士学位论文在本身就有悖于民办非企业单位的非营利性，注册为这两种法律形式的目的大多是为了获利。虽然承认个体或合伙型民办非企业单位的合法性是为了鼓励参与公益事业，但事实上这种规定等同于默许因工商经营无法享受非营利组织的优惠政策而采取的投机行为。而在产权关系上值得注意的是，采用个体或合伙型法律形式的投资主体仍然享有财产的所有权。因为按照法律上对所有权的规定，非法人型的个人或群体投入到组织中的资产仍归其所有，同时在活动期间所产生的任何的利润或风险，连同原值也全部归其投入者所有。也就是说，出资者占有着这部分资产的剩余索取权，这部分资产运作的最终受益主体实质上也是出资者，而不是像理论上所讲的那样，不特定的社会大众作为非营利组织公益资产的最终受益主体，事实上这已经在根本上改变了非营利组织公益产权应有的运作机制和委托代理关系，同时也与《民办非企业单位登记管理暂行条例》中“任何单位和个人都不得侵占、私分或挪用”的规定相矛盾，因而这种形式是否还有存在价值还有待商榷。3．2．2监督上的弱势目前我国对非营利组织建立起的监督机制是十分脆弱的，不能有效的承担起对组织内部治理，尤其是组织资产使用以及产权流转行为的有效监督。从非营利组织的外部监督来看，市场监督方式在非竞争环境下“自动失效”，而社会监督力量受社会地位、信息不对称等因素影响还无法发挥出其应有监督功能，因此现阶段我国对非营利组织资产管理和使用的监督还是主要依靠政府部门的行政监管。我国非营利组织的相关法规条款虽然明确指出了注册登记部门和业务主管部门应承担的监管职责，以及组织资产中源自国家资助或社会捐赠的部分需要接受审计机关的监督等规定，也建立了重大活动报告制度以及审批与年度检查制度等规范，但是这些看似完善的行政监管措施在实际操作上却无法得到有效的执行。因为我国社会中存在的非营利组织数量十分庞大，并且一直在不断增加，在目前工作人员十分有限的情况下，根本无法做到对每一个非营利组织的资产状况都进行详细审查，因此政府部门这种年检的审查方式实际上成为了流于形式的例行工作，起不到任何实质性的监督作用。再从内部监督情况来看，三个《条例》在组织管理制度和机构设置上未作具体规定，除了在《基金会管理条例》中涉及监事及其职权的相关内容以外，在其他两个《条例》中都是以“举办者”或“负责人”的词语出现。也就是说，如果举办者或负责人在组织章程中没有设立董事会和监事会等机构，则一切重大事务，包括组织资产使用24 山东大学硕士学位论文和运作都仍然由举办者或负责人决定，并且不受到任何监管。即便是举办者在名义上设置了董事会和监事会，但事实上对于组织资产的处置和使用并没有真正的决策权和监督权，其存在形同虚设，无法发挥出其应有监督功能。更严重的是，董事会权力的失效导致了主要的出资者掌握了对资产使用的决定权，尤其是在一些非营利组织中，政府资助在其总资产中占有较大比例，董事会几乎被架空，对资金的管理和使用权转移到政府手中，造成了非营利组织财产各项权能主体的错位和产权关系的混乱。同时，监事或监事会也由于独立性不足、缺乏权威性等原因导致无法承担其自身应有的监督权，进而也无法形成对董事会的有效制衡。此外，由于组织非营利性和志愿性的特征，使得组织成员只能凭借自身的利他精神和志愿精神投入到公益事业中，在这种缺乏利益驱动的情况下，组织成员与组织之间不存在利益制衡关系，组织成员对组织资产的监督效果也是微乎其微的。因此我国非营利组织现有的内部监督机制是十分脆弱和不健全的。3．2．3财务上的漏洞在我国非营利组织产权中出现的所有权与经营权分离的特殊情况，会导致一种特殊的委托代理关系产生，即委托方与代理方之间存在断层。这种断层的存在极易引发委托人与代理人之间的信息不对称，这种情况会引发代理方出现道德风险和逆向选择。因为委托方根本无法完全掌握代理方的全部信息，在委托方不能察觉的情况下，代理方极易出现互惠交易等“败德行为”而不会受到委托方的制约。这是导致组织财务腐败问题的先天性的产权缺陷。同时我们也应该看到，我国非营利组织内部未建立起良好的财务管控体系，财务治理流于形式，缺乏系统性规范性的财务制度。此外，虽然我国非营利组织接受政府年度审计并披露会计信息，但由于现行法律法规并未对其披露的具体内容、程度等提出明确具体的要求，因此这种审计和披露根本起不到实质性的财务约束作用，这也是近年来非营利组织频频出现公益腐败事件的重要原因之一。这种财务问题不仅造成非营利组织公益资产的严重流失，违背了公益组织建立的初衷，更重要的是它影响社会公众对我国非营利组织的信任，这种信任的丧失会严重降低组织的社会公信力。 山东大学硕士学位论文第4章我国非营利组织产权问题的原因剖析4．1非营利组织产权的“先天性”缺陷非营利组织的特殊属性与运作机制，使得组织从成立开始就伴随着一种“先天性”的制度缺陷。这种缺陷是与生俱来的，只要非营利组织的公益属性不变，运作机制不改，那么这种缺陷就不会消失。4．1．1委托人、受托人、收益人三方分离的特殊委托代理关系与营利组织相比，非营利组织的委托一代理关系链表现出了一种极大特殊性，这是导致非营利组织产权界定困难的关键和根本原因。实际上，委托一代理问题在许多类型的组织中都经常出现，在国有企业或者私人营利组织也同样存在。但是它们这种委托一代理问题却与非营利组织的代理问题有着本质的区别。国有企业或营利组织是按照现代企业产权制度治理和运作的，代理问题的出现是由于新增加了产权界定上的成本，而这种成本的增加是由所有权与使用权之间的分离引起的，因此导致了事实上的产权不清晰。但是在理论上，这两种组织的财产所有权是明晰的，因为所有权与使用权的分离并不会影响所有权与收益权主体在根本上的一致性，即组织资产的剩余索取权和剩余控制权仍然是相匹配的。在这种产权关系中，资产的所有权(狭义的所有权)是完整的、没有被分割的，拥有资产经营管理等权利的主体同样也拥有这部分资产带来的最终利润或收益，因此尽管存在着代理问题，但是委托人有足够的动力刺激其行使对代理人的监督权，营利组织也正是通过这种方式来实现治理效率的提高以及代理成本的降低。因此在国有企业或营利组织中，委托一代理问题并不复杂。相比较而言，我国非营利组织中的委托一代理问题却没有那么单纯。在非营利组织的产权关系中，存在着委托方、受托方以及最终收益方三方分离的特殊状态。正是这种分离，导致了产权中剩余索取权和剩余控制权的分离。委托人在投入资产时就等同于放弃了所有权，受托人也只能拥有部分支配意义上的所有权而不是完整的所有权，虚拟的不特定收益人更加无法成为拥有所有权的实体，也就是说非营利组织产权关系涉及的任何一方主体都不具有剩余索取权，由此必然会产生权益实现机制问题的产生：到底谁才能够要求这一权益的实现。剩余索取权和剩余控制权的分离导致了所有权的不完整和所有权主体在事实上的缺位，同时也导致了组织资产所有权主体与收益权主体，以及委托人和收益人在根26 山东大学硕士学位论文本上的不一致，造成了委托一代理关系链条的断裂。这使得非营利组织产权关系的界定无论是在理论上还是事实上都显得十分困难，不仅带来了界定产权的成本，也大大削弱了非营利组织的运行效率。4．1．2不特定的委托人非营利组织的公益资产有很大一部分来源于社会捐赠与投资，而这种面向社会的资金来源途径本身就隐含着投资捐赠的资金数额以及主体的不确定性，即非营利组织面对的是不特定的委托人。这种不特定性会给非营利组织带来委托方对产权控制的潜在威胁。一方面，当非营利组织的受赠资金大量且持久的来源于个别捐赠或投资主体，甚至是惟一的一个投资或捐赠主体时，就会出现委托权的少数集中。这种委托权的集中极易形成个别的捐赠或投资主体对组织产权的刚性控制，并有可能对组织提出一些私人的利益诉求，从而造成非营利组织形式上委托权、代理权和收益权的三权分离被事实上的委托人控制产权所替代，也很可能将非营利组织拥有的部分剩余控制权架空。另一方面，当社会投资或捐赠主体出现相反情况，即组织资产来源于社会上无数零散的捐赠个体或是通过社会公众募捐的方式形成的时候，就会出现大量分散的委托人，这也就意味着委托权被零散的分割。这种大量分散的委托权使得委托人对产权的约束变得毫无刚性，会出现因无人关心资产用途而带来的产权控制缺失，导致非营利组织产权出现了形式上三权分立和实质上主体虚置的情况，同时也有可能扩大了本不属于非营利组织的权责范围。4．2我国现行法律体系的阻碍法律体系，简称法系，是在比较各国法律现状及历史渊源的基础上形成的系统化的法律有机体。当今世界并行存在的主要有三大法系，即英美法系、大陆法系和社会主义法系。我国的法律体系属于以制定法为主要形式的社会主义法律体系。但事实上，不论是从理论基础还是在立法层面，我国的法律体系都与大陆法系具有内容上的高度相似性。由于各国法律环境存在较大差异，因而不同法系中非营利组织的法律表现形式，以及法律对其民事行为授予的权责也有较大的区别，而这种区别和差异对非营利组织的产权关系也有着十分重要的影响。在分析法律体系对非营利组织产权的影响之前，有必要先弄清楚非营利组织和非营利法人这两个概念之间的关系。非营利组织的内涵很广，既包括已取得法人资格的 山东大学硕士学位论文非营利法人，也包括已经登记注册但不以法人形式存在的非营利组织，甚至还包括未经注册登记的“草根组织’’。因此从层次和范畴上讲，非营利法人是非营利组织的下位概念。但事实上，这两个概念在某种程度上是重合的。尤其是在我国，这两个概念在使用上具有极高的相似性和重合度∞。因为从目前世界各国非营利组织的发展形势来看，非营利法人是非营利组织中最为健全、发挥作用最大、对社会产生影响最大的部分，因而也受到最多的社会关注。而法律体系对非营利组织产权的影响也主要是通过非营利法人反映出来的。4．2．1英美法系下的非营利法人表现形式——非营利公司在英美法系下，非营利法人的法律表现形式主要是非营利公司。非营利公司是以一系列组织章程与组织条款为依据进行运作的实体组织，包括会员制非营利公司和非会员制非营利公司两类。与通常意义上对公司含义的理解不同，公司“corporation”这个概念在英美法系中包含的范围要更广一些，除公司之外也包含法人的概念，政府、非营利组织和企业都可以注册为公司的法律形式，因此非营利组织也可以成为非营利公司，与营利公司一样适用于《公司法》。《公司法》也对非营利组织的董事会和管理者以及组织自身的权利义务做出了明确的规定，因而在内部治理方式上，非营利公司与营利公司并无实质上的差异。非营利公司这种法律表现形式不仅能够使董事会和管理者对组织行为负有限责任，降低了个人财产因组织损失而需承担的风险，极大鼓舞更多非营利公司的成立；更重要的是，依《公司法》进行治理的非营利公司，使组织资产的产权关系变得十分明晰。因为《公司法》规定了董事会对公司盈余分配的完全决定权。虽然非营利公司获得的各种收益也不得进行分配，且董事们也不能通过任何方式获得工作报酬，但确使非营利公司的资产有了明确的责任承担者。因而英美法系国家的非营利组织，在治理和运作上简单而明晰，几乎不存在复杂的产权问题。4．2．2大陆法系下的非营利法人表现形式——非营利性社团法人和财团法人大陆法系下非营利组织的法律表现形式有社团法人和财团法人两种。社团法人是一种以人的组合(不少于两名社员)为成立基础的私法人，可以说社团法人是一种“人的集合体”。㈤按照不同的设立目标，社团法人可以分为营利性社团法人(如公司)和非营利性社团法人(如慈善会、工会等)。这里主要探讨非营利性社团法人。非营利性社团法人以社员大会为最高权力机关，承担组织资产的管理与监督之责。在非营①税兵．非营利法人概念疏议【J】．安徽大学学报(哲学社会科学版)，2010(2)：113②http：／／baike．baidu．corn／view／169991．htm．28 山东大学硕士学位论文利性社团法人中，组织盈余只能按照公益目的进行使用，而不能在成员之间分配。与社团法人概念相对的另一种形式，是财团法人。所谓财团法人，是指以一定的目的财产为成立基础的法人。财团法人与社团法人最大的区别在于没有社员存在，表现为具有独立人格的财产，因而财团法人可被视为一种“财产的集合体’’。由于没有组织成员，组织也就不能像企业那样按照人员进行利润分配，因此其性质只能为非营利法人，董事会要严格按照捐助章程管理组织资产，确保社会上不特定的受益群体的公共利益实现。在大陆法系国家中，非营利组织在法律上的分类和定位是明确而清晰的，虽然也存在所有者和所有权的问题，但范畴却仅仅局限在某类特定的组织中，而不会引起不同类别非营利法人之间的混淆不清。4．2．3我国社会主义法系下的非营利法人表现形式从上述内容可以看出，虽然在英美、大陆两大法系中非营利组织的法律表现形式存在一定差异，但仍然具有一定的共性：不论是英美法系还是大陆法系中的非营利法人，都是通过人或财产的集合而产生的。英美法系中的会员制与非会员制非营利公司，分别对应大陆法系中的社团与财团法人。因而两大法系下的非营利组织都是以人或财产为标准进行分类的，因此各类法人的概念界限并不模糊。我国现行的中国特色社会主体法律体系与大陆法系在内容上存在着高度相似性，我国法系中的七个门类，即宪法及相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法分别对应大陆法系中的宪法、行政法、民法、商法、刑法、民事诉讼法和刑事诉讼法。但我国现行法系区别与大陆法系的最大不同之处在于，当今世界所有采用大陆法系的国家，在法人分类的问题上都保持着高度的一致性，都将法人划分为公法人和私法人两类，并进一步将私法人分为社团法人和财团法人。而我国虽然认同社团法人的合法地位，却不存在财团法人的类型，更不存在与之直接对应的制度规范。这也是我国现行法系中存在的最大缺陷，因为在大陆法系国家中根本不存在只承认社团法人却没有财团法人的情况。而且更重要的是，我国目前采用的法人分类仍然沿用1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》中的有关规定，将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人以及社会团体法人四大类。㈨但是随着我国社会经济的高速发展，社会上不断涌现出各种新的组织形式，这种传统的法人分类方法已经无法覆盖到全部社会组织。虽然国家各级政府部门也针对这种基本法立法滞后的情况采取了一些补救政策措施，但是仍然无法在根本上解决问题，基金会、民办非企业单①王名，贾西津．基金会的产权结构域治理明．经济界，2003(1)：41．一29 山东大学硕士学位论文位这类以财产为成立基础的非营利组织在四类法人中仍然找不到归宿。这种缺陷对我国非营利组织法律地位及其产权规范有很大的负面影响，因为我国在法律上一直回避财团法人的概念，缺乏一个明确的财团法人制度，因而只能把基金会、民办非企业单位这类本属于财团法人范畴的非营利组织全部笼统的划入非营利法人的大类中，甚至还曾一度将基金会并入社团法人的类别中。这种立法的模糊性导致了产权关系本身就复杂非营利组织在资产管理上更加混乱不清，同时使基金会和法人型民办非企业单位这类组织的存在失去了合法性根基。4．3我国非营利组织管理体制的束缚与西方国家非营利组织的生存环境不同，我国的非营利组织都是脱胎于旧体制，带有浓重的计划经济时代烙印，与政府有着深厚的历史渊源，使得我国非营利组织形成了独具中国特色的“官民二重性”：一方面从“民”的角度来说，非营利组织作为体制外的社会自组织具有一定的独立性，为整个社会谋福利；另一方面从“官”的角度来看，非营利组织不论从体制上还是资金上都无法真正的与政府部门完全脱离，藕断丝连。这种“二重性”使得我国非营利组织与政府部门的关系若即若离，处境十分尴尬。同时，这种管理体制对非营利组织的发展形成了不小的束缚，也是造成非营利组织产权关系不清的另一个重要原因。4．3．1双重管理体制的制约国外政府部门对非营利组织通常按照注册制或登记制实行管理，实际操作简便易行。只要达到政府规定的相关标准和要求，非营利组织就能够到相应部门进行登记注册，审查合格后立即就可以获得合法资格，并且自行负责一切组织事项，若出现问题则直接由司法部门介入处理。但是在我国则不然。我国对非营利组织实行双重管理，即非营利组织要同时接受两个部门的领导。一方面，非营利组织要接受民政部的登记与注册管理；另一方面，非营利组织还需要自行寻找一个业务主管部门，负责组织业务及日常活动的监管和指导工作。这种行为被戏称为“找婆家”。双重领导的管理体制给我国非营利组织的运作和发展带来了很多困难。首先，过高的准入门槛(对注册资金和人员数量的要求)使许多非营利组织无法通过民政部门的注册成为合法组织，只能游离子法律之外的空间，处境十分尴尬。除30 山东大学硕士学位论文此之外，现行法规条例中还存在一些更为不合理的规定，例如在同一区域内申请建立与已有非营利组织业务相近的新组织是不被批准的；民办非企业单位、社会团体等不能设立分支机构等等。这些条款无疑是维持并纵容已有组织的垄断地位，十分不利于非营利组织效率的提高和发展壮大：其次，必须找到一个业务主管机关作为指导部门的要求大大增加了非营利组织的申请难度，因为即便是完全符合登记注册的法定条件，如果没有找到合适的业务主管单位，也无法成立。即便是找到了合适的业务主管机关获得准入资格，但如果组织存在期间业务主管单位不愿继续作为其指导部门而组织又无法找到其他单位时，也同样会被注销登记。这种规定无疑给组织的发展设置了巨大的政策障碍。最后，双重领导必然会带来职责上的交叉不清和管理上的混乱。例如在登记注册方面，民政部门负责筹备和决定组织申请、成立、变更及注销登记等事宜，但是又规定这些事项由业务主管部门进行初审；在监督方面，规定业务主管部门对组织运作进行监督，但是又备注民政部门有责任予以协助。这样一来，两个领导部门权责的边界就十分模糊，极易互相推诿，使非营利组织的外部行政环境极其艰难。4．3．2行政干预随意化带有过于浓重的行政色彩也是我国非营利组织的另一重要特征。部分业务主管部门对非营利组织的领导过于细致，使非营利组织几乎丧失了其应有的自主权和独立性。而且使非营利组织无能为力的是，政府部门对行政权力的运用缺乏法律法规的合理约束，导致政府部门针对非营利组织所做出的一些决定和要求都带有很大的随意性。缺乏法律制约的行政权力必然会日益膨胀和扩张，甚至会出现越权行为。这种无孔不入的行政权力也势必给非营利组织的正常运作和治理带来极大的干扰和破坏，使非营利组织发展步履维艰。同时，由于在我国非营利组织的资金构成中，政府财政拨款是资金的主要来源，加上非营利组织的所有者虚置，没有明确的产权归属，从而极易形成事实上的政府部门代替非营利组织对产权进行一定程度的控制。由此可见，我国的行政管理体制及其与政府部门之间的复杂关系，极大束缚了非营利组织的健康发展，同时也使组织产权关系的明晰之路阻碍重重。这种阻力一方面来自业务管理部门和民政部门事无巨细的监管和指导，使本应属于非营利组织的一部分权责无形中转移到政府部门手中，导致组织资产的管理、经营等使用权更加模糊，带来了公益资产的问责问题。更重要的是，来自政府部门对非营利组织的资金投入， 山东大学硕士学位论文使得非营利组织迫于接受政府种种规定的管制，无法在根本上摆脱行政力量的介入。因为即便是在非营利组织高度发达的欧美国家，政府拨款仍然在非营利组织的资金构成中占有一定的分量，在我国所占比重更大，因此非营利组织不得不因为资金问题而接受政府的种种行政干预，甚至是对资产使用权的控制。 山东大学硕士学位论文第5章明晰我国非营利组织产权的对策建议明晰的产权关系是非营利组织得以有效运行的根本。导致现阶段我国非营利组织产权明晰不清、问题繁多的因素，虽然有非营利组织产权自身特性方面的原因，但更重要的原因则在于现存的法律、监督机制、管理体制以及组织制度上的漏洞和不规范。因此要想在保持公益属性的前提下使组织产权关系更加规范和明晰，那么在非营利组织产权治理的问题上就更加要依靠法律和制度这种硬性约束手段。当然，一个明晰的产权关系离不开良好的外部环境支持，更加离不开有序的组织内部建设，需要内外部两个层面双管齐下，共同治理(如图1)。图1：非营利组织产权治理对策图5．1组织外部环境层面非营利组织良性运转和长远发展需要一个资源丰富且环境宽松的平台。为此，作为宏观调控者的政府部门以及作为法律制定者的立法机关都要做出更大努力，为非营利组织的发展提供足够的法律空间和政策保障。从立法的角度来讲，要加强补充立法，在法律上给予非营利组织以明确的法人地位，规范各类非营利组织的产权形式，重新塑造我国非营利组织的法人制度，为非营利组织作为独立法人存在并且开展各项活动提供合法性根基。从政策制定的角度来说，政府部门要取消目前那些限制非营利组织发展的规定，做到真正放权给非营利组织，给与其足够的信任和发展空间，使非营利组织能够在法律规定的范围内实现自主运作和自我管理的同时，能够真正以代理人的身份拥有并行使组织资产的使用权。同时，还要构建一个囊括各社会主体的多维监督体系，以保证非营利组织运作的有序性和财产权利行使的正当性。通过社会多方共同努力，为我国非营利组织产权关系明晰以及组织发展营造一个法律、政策和监督上既 山东大学硕士学位论文相互支持又相互匹配的和谐外部环境。5．1．1加强补充立法，重塑非营利组织法人制度①高层次的法律依据以及明确的法人地位是确保非营利组织产权主体不受侵犯、产权关系顺畅流转的最强大、最有权威的保障。我国非营利组织产权关系混乱的法律原因，一方面在于非营利组织在较高层次的法律制度中几乎找不到明确的规定作为其行为依据，导致组织行为缺少合法性根基；另一方面在于我国仍然有许多类型的非营利组织在现行法人分类中找不到归宿，没有一个明确的法人身份，导致其开展活动或资产运作过程中阻碍重重。因此一方面，我国要加强对非营利组织的补充立法，不仅要在基本法律层面上进行调整，提高立法的法律层次和法律效力，更应该给予行业立法以高度重视，填补长期以来形成的法律真空。同时，还要以法律条文的形式明确非营利组织的产权界限，保护其公益产权不受其他行为主体的侵犯。另一方面，要重塑我国非营利组织法人制度，在合理划分公私法人的前提下赋予非营利组织明确的法人地位及非法人型非营利组织的合法地位，使我国社会中存在的各类非营利组织能够真正以合法的身份行使资产的使用权，而不受到行政力量等因素的随意侵入和干扰。1．加强非营利组织的补充立法(1)提高现行规范性文件的立法层次和高度我国非营利组织产权关系混乱的原因之一在于无法在较高层次的法律规范中找到明确的行为依据。我国对非营利组织的管理是以社会团体、民办非企业单位以及基金会的三个《条例》为基础，以民政部及各业务主管部门、地方政府发布的行政规章和地方性法规等为支撑的②。低层次的政府规章、规定和办法等能够在较短的周期内出台和实施，效率很高，但由于这些规范性文件毕竟属于政策层面，法律层次和效力很低，因此稳定性较差，而且也不如法律严谨，因而给政府部门留下了实践中较强的可操作性和解释空间，导致了政府部门在执法和管理上的随意性，使得非营利组织独立自主的开展活动和运作资金面临很大阻碍。而与我国相比，国际上非营利组织比较发达的国家和地区针对非营利法人的立法，不论是综合性法律还是行业性法律，都处于较高层次。例如美国的《非营利法人示范法》、日本的《特定非营利活动促进法》和台湾的《私立学校法》等法律，都对非营利法人的制度及在相应行业中的权责有明确的规范。鉴于此，我国在立法层面上要提升现行的有关非营利组织的条例规定的法①周美芳．非营利组织法人产权制度研究【D】．上海：复旦大学博士学位论文，2005：152．②田杰棠．我国非营利组织法人制度的现状与主要问题【J】．调查研究报告，2006(231)：12·13．34 山东大学硕士学位论文律层次，将现有的非营利组织规范性文件提高到法律的高度，由立法机关对非营利法人进行层次较高的立法，以法律代替现在实施的法规和规章，提高非营利组织适用法律的权威性和效力，为非营利组织在运作资产和行使财产权时提供强有力的法律保障。(2)填补重要行业法律制度空白基本法律制度层面上的规范固然重要，但是行业法律对于规范非营利组织行为也同样必不可少。就当前国际上非营利组织的分布情况来看，教育、医疗卫生、科学研究等领域是非营利组织主要涉及的行业领域。许多大陆法系的国家和地区除规定财团法人和社团法人的基本法律制度外，还颁布了针对教育、医疗卫生以及科研等重要行业领域的专门法律，如日本的《医疗法》、《私立学校法》等，台湾还设有针对寺庙、教会等团体的《宗教法》，对宗教团体和宗教机构进行专门规范。从我国大陆目前的立法情况看，关于非营利组织的三大基本法规并没有涉及这些行业的具体规定，而且我国El前现行实施的《医疗法》和《民办教育促进法》等法律，也不是专门针对非营利组织而设立，针对性不够强。因此我国要在继续完善基本法律制度的同时，加强对非营利组织涉及的重要行业的专门立法。首先要对已有的行业立法进行修改完善，缩小其对象范围，使其条款内容能够专门针对非营利组织；其次要重新制定有关教育和科研的专门行业法律，为从事这一行业的非营利组织提供专门的法律支撑。此外，我国大陆也存在着一些颇具规模的宗教团体和机构，也应归到非营利组织的范围当中，并制定类似日本的《宗教法人法》这样的专门法律予以规范，填补我国行业性非营利组织法人制度空白。(3)明晰非营利组织的产权界限明晰的产权界限是确保非营利组织作用得以有效发挥的前提。明晰非营利组织产权界限，首先需要在法律上明确界定公益产权各部分的归属主体，特别要通过法律制度明确规定公益资产的代理权由非营利组织以代理人身份完全享有，以避免产权及其拆分后的特定权项因主体归属不清而带来的权力使用过程中的混乱，尤其要对非营利组织终止、解散后的净资产处置问题加以详细规定。同时，还需要相应的配套制度以保证非营利组织所有权和使用权的各个权项能够平等顺畅的完成整个流转过程，使产权流转过程变得规范和制度化；此外，还要通过立法严格限制任何侵犯非营利组织公益产权的行为。我国目前是按照私法制度中保护私有产权的方式来对待非营利组织资产所有权的。但是与营利组织不同，非营利组织的所有权主体是虚置的，因此为了 山东大学硕士学位论文防止其他产权主体对非营利组织的侵犯，只能通过加强补充立法的途径来保护非营利组织因缺乏诉讼主体而造成的组织利益受损。2．明确非营利组织法人地位，重塑非营利组织法人制度(1)明确非营利组织的私法人地位明确的法人地位是非营利组织得以存在和发展的前提，更是其产权关系得以明确和清晰的根本。因此我国要在法律上赋予非营利组织明确的法人地位，使各类非营利组织能够在法律上找到符合自身特征的明确位置。首先在基本法律制度层面上要承认并且明确公、私法人的概念。公法人主要包括政府部门及其代理机构，以公共财政为资金来源，依据公法设立并依靠公权监督机制实现效率；私法人的资金实行自收自支，依靠组织自身治理机制实现效率。区分公私法人也是大陆法系一个重要特征。一直以来我国都是以所有制的分类方法替代公、私法人划分。在社会组织几乎全部是国有企业和政府部门的历史时期，社会组织类型比较单一，几乎全都属于法律意义上的公法人，产权关系也比较简单，因此这种按所有制划分社会组织的方法的确具有一定的合理性。但是在多元化所有制企业和其他组织类型不断出现的今天，仅依靠所有制的划分而不区分公私法人已经无法解决不断涌现出的各种复杂问题，就算按照我国社会现实情况对现在的法人分类方法进行补充，也只能取得暂时性的短期效果，无法从根本上解决问题。因此要修改现行法人分类方法，按照组织运作方式和资金性质将具有法人资格的社会组织分别归入公法人和私法人，并将非营利组织明确划入私法入的范畴。只有以法律形式明确非营利组织的私法人属性，才能真正防止公权力的无孔不入和行政力量的随意干扰，保证和维护其独立的法人地位。需要说明的是，确立非营利法人的私法人属性，并不代表非营利组织不能接受政府的资金资助，而意味着政府在承认其独立法人地位的前提下，可以选择性的给非营利组织提供一定财务上的支持。(2)明确财团法人概念，建立财团法人制度几乎所有大陆法系国家的法律中都存在明确的财团法人概念与制度。与此相悖，我国在法律层面上却从未出现过财团法人的概念，更没有直接与这种法人类型相对应的制度体系，立法状态十分混乱。在我国法律现有的法人类型中无法找到基金会和法人型民办非企业单位的合适位置，导致这两种本属于财团法人的非营利组织找不到法律上的归宿。这种情况使基金会及法人型民办非企业单位的发展失去了最重要的合法性根基。因此我国要重塑非营利组织法人制度，在明确社团法人地位的同时，也要建立起相应的财团法人制度，将完全符合财团法人特征的基金会、民办非企业单位明确36 山东大学硕士学位论文归入其中，并在民法中给予二者明确的财团法人属性和法律地位，为这两类以财产为基础成立的非营利组织找到归宿。首先对于基金会来说，其成立要件事实上是与财团法人的属性完全相符的。首先，基金会以财产为成立基础，没有社员存在；其次，捐赠人与基金会脱离关系：第三，最高法人决策机关是理事会①。基金会的这三个要件与财团法人的基本条件完全吻合，因此我国在1988年的《基金会管理办法》中将基金会定性为社团法人是十分不妥当的，导致了基金会的独立财产成为社会团体财产的一部分，造成了产权制度的缺陷和管理制度的混乱。后来在2004年颁布的《基金会管理条例》中虽然对基金会性质的界定进行了修正，指出基金会非营利法人的属性，但是也没有对基金会的法律地位给予明确的描述，只是笼统的将其性质定义为“非营利法人”，显然还不够明确和具体，不利于对基金会的整体治理以及相关法律制度体系的建立，因此要将基金会从“非营利法人”这一大类中剥离出来，‘明确其财团法人的身份并加以规范。将基金会明确归入到财团法人的范畴，意味着基金会转化为一种权利义务主体，作为一个独立的民事法人主体参与民事法律关系，承担民事责任。同时这也意味着基金会所接受的捐赠财产摆脱了捐赠人的意志干扰，其财产所有权，是形成法人的独立财产自己对本身享有的所有权。②与此同时，我国还可以将转化为财团法人的基金会制度与现行的公益信托制度相结合。从国外目前的实践情况来看，大量的基金会承担着公益信托受托人的重要角色，成为除信托投资公司之外的又一受托主体，因此我国也可以进行尝试，这对我国公益信托制度来说也未尝不是一种可行的选择。当然，这种制度探索离不开更加完善的公益信托制度和严格的法律规定的支撑。再从民办非企业单位目前的立法情况来看，首先民办非企业单位这种中国特色的非营利组织类型在国际上并没有先例，但是在世界大陆法系的许多国家和地区中也有类似，如台湾的“民间捐助之财团法人”等。在我国，法人型民办非企业单位的运作方式与基金会类似。举办者将私人资金投入到组织中后，资金性质及归属立即发生变化，失去了原有的私有性而转化成为法人财产。举办者既丧失了对初始财产的利润分配权，也没有组织终止后的剩余财产支配权，这就意味着资金转移的同时，举办者与组织法人也脱离了原始的财产归属关系，这种特征与财团法人的条件基本吻合，因此也应划入到财团法人的范畴中来，将现行的民办非企业单位制度不断完善并最终转化①夏利民．论财团法人制度【D】．北京：对外经济贸易大学博士学位论文，2008：111．②黄峥烽．试论基金会法人地位的定位川．重庆科技学院学报(社会科学版)，2009(8)：33． 山东大学硕士学位论文为财团法人制度。同时，鉴于现存的个体及合伙型民办非企业单位这两种法律形式在实际运作中在产权归属问题上出现很多矛盾，因此要慎重对其存在价值进行重新评估，必要时可以考虑取消这两种类型的民办非企业单位形式，从根本上规避非营利组织公益产权性质发生变质的潜在风险。(3)赋予非法人型非营利组织的合法地位在我国非营利组织的构成中，还存在大量非法人型非营利组织。目前我国现行法律承认的非法人型非营利组织主要有公益信托、单位内部社团以及非法人型民办非企业单位。但实际上，除了这三类非营利组织以外，还存在大量其他类型的非营利组织游离于法律之外，它们大多数是由于组织注册资产或成员数量不符合登记注册的标准而未得到民政部门批准，由此成为“非法”组织。事实上，这部分规模较小的非营利组织在开展活动时灵活性更强，反应更快，在社会上发挥的作用同样不可忽视。这里可以借鉴台湾的做法。台湾的非营利组织中存在许多“非法人团体”，它们已经按照合法程序申请并得到核准，但由于不涉及捐款或举办者个人意愿等原因，不需要到法院进行注册登记，因此是合法的非法人团体。因此我国应允许这类非法人型非营利组织的合法存在，赋予其更大的合法生存空间，以更好发挥其灵活、高效的特点，投身于社会公益事业当中。通过我国非营利组织法律体系的构建，赋予非营利组织明确的法律地位，能够确保其以一个合法身份行使权利，为非营利组织的良性运行及其产权关系的规范和治理提供有力的法律依据和保障。5．1．2重新定位政府部门角色长期以来，许多从事非营利组织理论研究的学者们都期望非营利组织能够做到真正独立于政府部门，走出一条自治之路。但是对于我国非营利组织现阶段发展形势来看，我们必须要承认，非营利组织的进一步发展离不开政府的推动和协助，因此对于非营利组织而言，不能回避政府部门的介入，而是要适度利用政府的这种“官方性”，同时更要积极创造条件，引导非营利组织朝着公共性的方向发展。而作为政府部门，在处理与非营利组织之间的关系时，也要注重二者之间的和谐与互动。因为非营利组织在当今社会所发挥的积极作用已经有目共睹，并且在很大程度上弥补了政府职能的真空部分。更重要的是，我们应该承认在许多政府和非营利组织都能承担的职能上，依靠非营利组织的自治往往能收到更好的效果。因此政府要重新定位自己在与非营利组织的关系中扮演的角色，摒弃传统的管理与被管理关系，努力构建一种与非营利组 山东大学硕士学位论文织的合作伙伴关系，在产权边界清晰的基础上为非营利组织的健康发展和壮大创造一个宽松自由的行政环境。1．政府部门要重新定位自身角色对于我国非营利组织的长远发展而言，政府提供一个良好的外围环境比直接地参与到组织管理中去的做法将更为有效。为此，政府部门应该重新定位自身角色，实现从“划桨人”到“掌舵者”的转变。由于非营利组织承担了原属于政府的一部分职能，因此需要政府提供相应的资源来协助其完成使命。政府部门对待非营利组织的态度应该是方向上的正确引导、政策上的积极支持、资金上的大力扶持、以及合理有效的监督，在宏观层面上为非营利组织创造一个尽量宽松和自由的发展环境，使其发展不受到不必要的行政干预和束缚，能够按照组织成立的初衷和宗旨自实现自我治理、自我发展，真正承担起其应有的社会责任，实现公益使命。但是必须要强调的是，虽然非营利组织在社会治理中发挥的积极作用不可替代，但是政府仍然是公共管理的主体，尤其是在当今我国处于社会转型期，政府部门所拥有的公权力及其功能是任何社会主体都取代不了的。2．取消不合理的制度规定，降低准入门槛政府部门现有的一些不合理的制度规定已经成为非营利组织发展的绊脚石。一方面，要取消条例和规章中的各种不合理的制度规定，在合理合法的范围内给非营利组织以最大限度的自由发展空间。首先，要取消设置业务主管单位的规定。追根溯源，双重管理体制的问题症结就在于设置业务主管单位的规定。因此要想真正改变目前这种管理困境，在根本上提高在非营利组织行政监管上的效率和实际作用，就要改双重管理体制为民政部门单一管理体制，由民政部门单独承担非营利组织申请登记注册等一系列职能，减少乃至取消繁杂不必要的行政手续，尽量压缩办事流程，同时建立配套的监督机制，构建一个权责明确的领导体系，为非营利组织创造一个政府支持的行政环境，确保其资产产权流转的过程顺利实现。第二，要取消禁止设立分支机构等规定。禁止民办非企业单位和社会团体等设立分支机构的规定，事实上是一种限制非营利组织之间竞争的体现，这不仅不是对非营利组织的保护，而是一种障碍。非营利组织需要一种适度竞争的生存环境，以促使本组织不断提高运作效率和对社会非营利事业的贡献，限制只会使已有的非营利组织懈怠而令未成立的非营利组织失去信心。39 山东大学硕士学位论文第三，要降低非营利组织向非营利法人转变的门槛，使更多的非营利组织能够拥有合法地位和法律上的生存空间。目前我国社会上仍然有大量非正规的非营利组织游离在法律之外的空间。他们虽然结构松散，规模也不大，但却有较大的弹性，在社会公共领域做出了重要贡献。因此，政府部门要从非营利组织创造的实际社会效益的角度出发，降低那些对组织资金和人员数量的刻板标准，使更多规模虽小但功能健全的非营利组织也能得到政府和法律的认可和接纳。更重要的是，这一举措能够使我国现存的各种规模的非营利组织在产权关系上保持根本性质的一致性，从源头上避免规模较小的非营利组织因准入条件的限制而被迫改变法律形式，造成产权关系在本质上向营利化转变的风险，也为非营利组织产权关系建立统一规范和管理制度创造良好条件。3．合理放权，给予非营利组织更大的自主治理空间对于政府而言，减少对非营利组织的直接管理和控制，是十分明智而必要的。政府在相关社会领域的逐步放权，不仅能够培育非营利组织的自治能力，而且能为其更好的发挥作用释放更多的资源和空间。我国非营利组织的产生和发展带有深深的计划经济时代烙印，政府仍然习惯于事无巨细的管理一切事务，这种浓厚的行政色彩也同样体现在对非营利组织的管理上，导致我国非营利组织不论是在人事任免还是重大决策制定上都体现出了比较明显的“官方性”特征。随着改革开放三十多年来我国市场经济的不断发展，政府职能已经由原来的大包大揽转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，而且随着我国社会功能的不断强大和公民社会的日益成熟，越来越多的非营利组织等社会组织能够承担起原来由政府部门承担的一部分社会职能和经济职能，并且取得了很好的社会效益。因此政府部门要对非营利组织的自治能力和发展前景充满信心，不仅要将原属于非营利组织的权责归还组织，更要在合适的范围和领域内赋予其更多、更大的自主权限，积极培育非营利组织的自治能力。只有非营利组织与政府部门权责明确，组织产权的边界才会更加明朗清晰。而对于政府部门来说，需要提供的仅仅是一种宏观层面上的调控与指导，以及对非营利组织自主治理能力的信任。5．1．3设立第三方独立监督机构，加强社会监督虽然我国的非营利组织中都设有监事或监事会，来对组织董事会和管理层的权利行使进行监督，但仅依靠组织内部的监督并不足以保证组织财产运作的完全合规。因为在实际的组织结构中，监事或监事会在一般处于董事会之下，因此所获得的权限并40‘ 山东大学硕士学位论文不会太大，否则会对董事会造成很大的束缚。再加上我国非营利组织特殊的产权关系造成的产权流转中委托一代理链条断裂，因此需要在组织外部设立一个独立的第三方监督机构，对委托一代理链条中的断裂带实施有效监督，以弥补非营利组织产权制度设计上的缺陷。在机构人员的构成方面，可以包括代表公共利益的政府人员、捐赠者代表以及行业专业机构人士，如会计律师事务所及咨询公司等。第三方监督机构有权对非营利组织资产所有权、使用权运行过程中的各种问题进行监督，当非营利组织的董事会和理事会违背组织章程和公益宗旨，出现逆向选择和道德风险时，独立的监督机构可以代表捐赠者行使委托人的权利，对组织资产使用权的行使进行监督；当因无法确定具体受益人而造成非营利组织资产监督缺位时，公益监督人可以作为受益人的代表来行使这种监督权。但是必须有相应的法律法规和条例制度等对该监督机构的运行及权责进行规范。同时监督机构要保持自己的独立的第三方身份，既不受控于政府主管机关，也不受非营利组织董事会的影响，只对社会公众负责，因此能够独立自主的履行监督职责。此外，还要继续加强社会监督的力度。现阶段我国非营利组织的社会监督力量还比较薄弱，但并不代表其作用可以被忽视，相反，社会层面的公众及新闻媒体对非营利组织的监督是其他任何监管制度都无法替代的一个重要机制。因此一方面，要继续挖掘社会公众监督的巨大潜能，强化社会公众的监督主体意识，使公众意识到人人均享监督权，有权对非营利组织在运作过程中出现的任何环节以及公益资产的流转提出质疑，并进行监督检查。首先要建立起监督举报和公众表彰联动机制，鼓励社会公众对非营利组织运作和管理中的违规行为进行揭发检举，激发公众积极参与对非营利组织资产监督的热情；其次要建立起监督举报与责任人惩罚机制，一旦公众在进行监督检查的过程中发现了问题和违规行为，相关责任人要受到严格的处罚。另一方面，要保持媒体的独立，继续发挥其舆论监督的重大作用。通过对非营利组织资产使用的详细情况进行追踪并予以公示，使非营利组织产权流转更加规范化和透明化，帮助社会公众更好的对其进行监督。5．2组织内部设计层面组织产权关系的规范和顺畅流转，需要良好的外部环境，更需要组织内部合理完善的制度安排加以保障。因此在组织内部设计层面，首先需要完善资产信息披露制度，41 山东大学硕士学位论文这是规范组织财产行为及产权关系的必要前提。其次，要对现行的非营利组织财务制度加以补充和完善，使非营利组织能够在明确的财务规范指导下独立自主的进行财务运作。此外，由于非营利组织产权的委托代理链条存在先天的断层，使得监督机制成为弥补这一制度缺陷最为有效的措施。因此不仅在要在组织外部依靠独立的第三方监督机构以及社会媒体大众进行监督，更要在组织内部设计有效的监督机制，建立健全符合组织特征的监督制度和独立的审计制度，形成内外配合的严密监督防线，以保证非营利组织这种特殊的产权关系得以运作规范化和日益清晰化。5．2．1完善资产信息披露制度“阳光是最好的消毒剂”。因此加强信息披露不仅是规范非营利组织财务行为、明晰产权关系的必要方式，更是非营利组织作为受托人所需承担的必要责任之一，因为非营利组织是代表社会上不特定的受益主体来行使公益资产的部分使用权和剩余控制权的，所以非营利组织有义务及时向公益财产的捐赠人以及受益人披露资金的使用情况，以此来反映自身公共财务的受托责任和社会责任的实现。目前我国非营利组织的资产信息披露制度尚不健全，导致了组织管理者出现种种投机行为甚至是违法行为无法得到有效制约，使组织财产受到了很大损失，同时也出现了产权流转的不顺畅以及社会公众的信任危机。从世界非营利组织较为发达的国家和地区来看，良好的组织财产运作都离不开完善的信息披露制度作为财务监督保障。为此，我国非营利组织要尽快完善资产信息披露制度，制定一套统一的专门针对非营利组织的资产信息披露规范，并在相关法律上进行规定要求组织执行。以减少因不透明而带来的种种问题，尽快恢复和提升社会公众对非营利组织的信任。对于组织管理者因个人利益而不愿主动公开财务行为的情况，有必要借助法律的力量采取一些强制性的措施来保证执行效果。首先，资产信息披露规范中要涉及组织资产的总额及收支情况、资金的运作过程、资金的使用方式与效果以及资产受益对象的选择依据等内容。一切与组织资产密切相关的财务信息，非营利组织都要及时向资产捐赠者以及社会公众披露，以证明捐赠者投入的资金或资源没有被组织侵占并得到了有效的使用，确保其公益责任的实现。需要指出的是，为保证非营利组织披露的财产信息的准确性和真实性，在披露之前必须要经过组织外部注册会计师的独立审计，审计过程和结果也要接受社会监督；其次，资产信息披露规范也要包含对违规行为的惩罚。因财务报告缺乏真实性、准确性、及时性或伪造资产使用信息，而给组织相关利益者带来损失或造成不利影响的行为，要42 山东大学硕士学位论文深究相关人员的责任，必要时要追究其法律责任。此外，可以建立资产信息披露与组织财务绩效的连接机制，通过组织管理者对资产信息披露的情况判断其财务行为和真实业绩，以此作为捐赠者是否继续或加大对组织资金及其他经济资源捐赠的依据。5．2．2健全组织财务制度独立的财务制度是非营利组织体现其独立性组织特征的主要表现之一，也是规范组织产权关系的必要条件。但是就我国目前情况来讲，由于受双重管理体制的影响，政府部门对非营利组织的管理覆盖了几乎各个方面，应有的政府部门财务监督变成了事实上的直接管理和控制，再加上现有的财务制度并未对此做出明确规定，导致了非营利组织缺乏财务上的自主性，也造成组织财产使用权的严格受限，不利于组织产权的顺畅流转。此外，我国虽然已经根据《会计法》建立了专门针对非营利组织的财务制度，但在实际执行上却仍然存在着较大的可操作空间。因为我国非营利组织对外的财务会计报告和内部管理所需的财务报表并不需遵循同一套制度，对内的财务报表仅需遵循本组织的自行规定。这种制度上的漏洞就等同于对非营利组织对外对内两套账目的默许，不利于对组织财产信息和财务行为进行真实可靠的监督和审计，也会因此而导致产权流转过程中各种违规行为的出现。因此，要对现行的非营利组织财务制度及时加以补充和完善。首先，要明确规定非营利组织有权依法独立理财及决定本组织财务政策，确保非营利组织能够按照社会公益宗旨行使其财产使用权和剩余控制权，真正在事实上做到财务上的独立。这种独立包括独立自主的进行财务决策，按照本组织实际情况编制科学合理的预算，以及在公益宗旨的指导下独立自主的使用组织资产；其次，在实践中要统一非营利组织遵循的财务规范标准，不论是对外的财务报告还是对内的会计报表都只能以非营利组织财务制度这一个规范作为制度依据，避免“内外两套账”情况的出现。5．2．3完善内部监督与审计制度合理完善的内部监督与审计制度是非营利组织得以良性运行的根本保障，也是防止组织人员在资产运作过程中出现违规操作和不法行为的第一道防线，对于规范和明晰非营利组织产权关系意义重大。因此在组织内部治理层面，要进一步加强和完善现有监督制度，切实发挥好董事会和监事会的监督职能；同时要借鉴发达国家经验进行制度创新，建立内部独立的审计机构。1．充分发挥董事会的监控职能董事会是代表非营利法人的机关，亦是非营利组织的意思决定机关和最高决策43 山东大学硕士学位论文者，决定着组织的使命和最终目标，对防止组织出现逆向选择和滥用优惠政策负有首要责任，常被视为对受益人剩余索取权要求的代言人。①因此董事会在非营利组织的内部治理中分量重大，尤其在组织财产产权关系的规范上肩负着不可推卸的责任。要充分发挥董事会的监控职能，首先要设计一个合理的董事会制度。在组织章程中要明确董事会的产生程序、职权任期及运作方式，尤其要明确董事会人员构成的数额和比例。董事会作为非营利组织的治理决策中心，是众多利益相关者共享剩余控制权的载体，因此必须有一个多元化的构成，通常在人员数额上要求不少于5人，包括捐赠人(即委托人)、组织成员代表、社会公众以及其他相关人员这四部分。同时，还要注意内部董事、外部董事与外部独立董事(即不参与组织经营管理活动，并且在组织中无任何业务和人事关系的外部董事)之间的组合与平衡，以防止个别董事对董事会权力的垄断或内部人控制等情况的出现。其次要明确董事会的监控职责和权限。对组织资产使用的监督控制是董事会对内职能的重中之重。非营利组织董事会除了对组织项目实施的效率和进度进行跟踪监督外，最重要的职责在于审核及批准组织年度财务预(决)算，以及通过监督会计和审计作业的流程等方式进行财务监控。因此董事会要充分行使起其对组织资金运作和财务信息的知情权和监察权。一旦发现违规操作，董事会要立刻采取措施冻结或停止资金投入，以形成对非营利组织资产运作及剩余控制权使用的有效制约。2．切实履行监事及监事会的监督功能授予董事会应有的权限和自由发挥的空间固然重要，但在另一方面，对其进行必要监督和规制的意义也非同寻常。近年来，非营利组织内部治理中暴露出的大量代理问题和缺陷都与董事及董事会有着密切的关系，因此在组织中设置专门的监察机关以形成对董事会权力的制衡是十分必要的，而大陆法系国家中的监事及监事会正是承担这一角色的重要主体。监事会是依据法律和组织章程设立的，为专门监督执行机关的事务执行而成立的监督机构。这里需要指出的是，对于监事会的设立在法律上并不作强制性规定，而是由章程规定，因此许多大陆法系的国家或地区并不设有监事会这一监察机构，而仅设有一名或数名监事来承担对董事会的监督职能，如台湾和日本。我国民办非企业单位的法人章程中也没有必须设立监事会的明确条款，但是基本上都规定了必须设1．2名①贾西津．第三次改革一中国非营利部门战略研究【M】．北京：清华大学出版社，2005：121．12244 山东大学硕士学位论文监事。不论是监事会还是监事，其存在对于大陆法系国家的非营利组织的内部治理及产权规范是有必要的，因为大陆法系国家对非营利法人的外部监督并非向英美法系国家那样严密，足以取代内部监事会的作用，因此必须通过内外部监督的配合来实现对董事会的牵制作用。同时由于外部社会公众存对组织内部情况缺乏了解，因而对董事会的监督基本上起不到明显的效果，这就需要监事或监事会代表受益人，即外部公众对董事会进行必要的限制和监督，以保障董事会按照法律规定和法人章程行使权力。因此置身于非营利组织内部的监事或监事会，要切实履行好对董事会的监察功能：密切监察非营利法人的财产状况，以及董事会的权力行使情况，当发现财产状况或者行使权力中有可疑事实，或出现关于业务活动或财产的不当行为或者违反法律或组织章程的情况时，要及时向上级主管部门进行报告。此外，要保持理事或理事会的相对独立性，只有保持独立，理事或理事会才能从第三方的角度对组织董事会进行公正监督，因此在确定监察委员会构成人员时，要严格划清与董事会及组织其他成员，尤其是组织负责人之间的关系，避免因人事关系而造成的不利后果。3．建立独立的内部审计委员会从国际范围来看，内部审计机构在一些发达国家的非营利组织中的地位不可小觑，在规范组织财务行为和产权关系上扮演着不可或缺的角色。因此借鉴发达国家经验，我国在非营利组织内部也应建立起独立的审计委员会，这对于规范产权流转行为以及提高组织财务信息的透明度和可信度将有十分重要的意义。内部审计委员会的主要职责包括：编制组织财务会计报告、执行并监督内外部整个审计流程、审计与组织资产相关的风险信息，以及资产使用情况和使用效果的财务信息。在人员选取上，要选择称职且独立的人员执行审计工作，并定期更换委员会的人员安排，以避免长期在组织内部形成的人脉关系而损害其独立性。同时需要指出的是，审计委员会的建立并不是一项孤立的工作，需要依赖特定的组织特许章程的设立或更高法律层面上的制度来确保其权责的合法性及权威性。于此同时，为保证审计委员会工作人员职责的有效履行，还需建立相应的人员奖惩机制，以鼓励和监督审计人员积极发挥自身作用，及时发现并阻止有损组织公益资产及利益相关者利益的不良行为发生。45 山东大学硕士学位论文结语“全球结社革命”的强大话语背景以及国内政治经济体制改革，为我国的非营利组织创造了重要战略发展契机。但由于我国正处于社会转型的波动期，在新旧体制的交替过程中必然存在旧体制的束缚以及新体制的真空和脱节。同时还要面对由非营利组织产权特殊性带来的先天性缺陷，因此相关法律环境的改善、监督机制的健全以及组织内部制度的完善是当务之急。非营利组织的产权治理是一个涉及众多社会主体的系统工程。立法部门要明确非营利组织法人地位，对“公益产权”给予法律上的保护；行政部f-j贝,tJ需要进一步细化相关行政规则，同时要尽快更新改进登记管理体制和税收优惠政策；而非营利组织不仅要建立健全内部各种章程和规范，明确作为代理人的责任和权限，更要主动接受社会的监督，将组织财务、运作过程以及各种收益向社会完全公开，将自身至于完全阳关透明的环境中。我们还应该看到的是，非营利组织产权问题的解决仍然面临很大困难。随着非营利组织治理的不断深入，以产权关系为突破口，带动组织内部制度建设以及外部法律、体制等变革，无疑是一种巨大挑战。同时，由于理论分析在具有前瞻性的同时也具有抽象性，文章提出的某些对策和建议在实际应用上也会面临着很大的不确定性和复杂性。因此非营利组织产权关系的规范和理顺还需要付出很大努力，需要我们进一步去探索。相信在社会各主体的共同努力下，非营利组织产权这种特殊的“公益产权”能够朝着日益清晰规范的方向发展，使得公益资产能够真正服务于社会公益事业，确保非营利组织公益责任的实现。 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山东大学硕士学位论文致谢词在山东大学的三载硕士生涯转眼即逝，此时的我感慨万千。时间悄无声气的流过，仿佛在自习室里为考研而拼搏就在昨天。庆幸的是我选择了山东大学，虽然三年的光阴还不足以使我饱略和汲取山大百年之精粹，但这一段求学经历对于我知识层次的提升、眼界的开阔乃至对于人生的认识都会有重大影响。最难能可贵的是，在这里我结识了许多良师益友，他们在学业和生活上都给予了我莫大的帮助。首先，我要感谢我的导师吴东民副教授，本文从选题到最终定稿都得到了吴老师的悉心指导，对我的这篇硕士论文提供了很多宝贵的意见。没有吴老师的支持与指点，这篇论文就不会如此顺利的完成。吴老师是我的良师益友，生活中平易近人，给我们很多关爱和照顾：治学上严谨务实，经常为我们授道解惑。我为自己是吴老师的学生而深感荣幸。在此，向吴老师表示最真挚的感谢!此外，我还要感谢党委副书记刘军老师和我曾经的辅导员蒲业红老师。感谢你们对我的关照和帮助。在党委做助管工作的半年时间里，我不仅得到了自身的工作能力的锻炼和提高，而且在两位老师的潜移默化中学到了很多为人处世的道理，这些对我来说都是一笔宝贵的财富。最后，我要感谢同门的师兄师姐和师弟师妹们。在跟随吴老师求学研究的三年里，我们建立了深厚的师门情谊，你们对我的帮助和关心我将没齿难忘。感谢三年来与我朝夕相处的室友们：张晓彤、韩雪娜、赵欢。感谢你们三年来的陪伴，帮助和关心，我会永远记住你们的笑脸。感谢一直给予我关心和帮助的每一位同学和朋友。感谢我的家人，感谢你们一直以来的不求回报的默默奉献，你们是我永远的精神支撑。掩卷而思，唯有感激，唯有自省，唯有不懈地追寻!王菲2012年3月10日于山东大学 学位论文评阅及答辩情况表专业技术总体评价姓名是否硕导所在单位职务※论级京僻教礁丑岔，乐雅久乃乃鸟又、7o眵放缓曼口，糸衍B评qf)f2耳阅人专业技术姓名是否硕导所在单位职务主席姒反噼教刁受立咐踢气蚕凶系业维犬髻寺}乞耳教缓皂。也泵疋学答y唆徼缀兽．o。燕六劳辩二叶委员委会成员答辩委员会对论文的总体评价※膨答辩秘书钥，卜访答辩日期矽，≥．土。矽，备注※优秀为“A”：良好为“B”；合格为“C”：不合格为“D”．