我国非营利组织绩效评估问题及对策研究

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AResearchontheProblemsinthePerformanceEvaluationoftheNon--profitOrganizationsinChinaandTheirCorrespondingSolutionsDissertationSubmittedtotheGraduateSchoolofHenanUniversityinPartialFulfillmentoftheRequirementsfortheDegreeof—MasterofManagementScienceBySupervisor：Prof．WangLaijieDateMay,2014 关于学位论文独立完成和内容创新的声明本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交酌学位论文是本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而段保存、汇编学住论文(纸质文本乖电子文本)。(涉及保密内容的学住论文在解密后适用本授权书)学位获得者(学位论文作者)釜名：至叁塑生主．20f争年，月f≯日学位论文指导教师签名：20l 摘要随着社会的发展和进步，非营利组织作为政府和企业之间的第三部门在人类社会中发挥着越来越重要的作用，尤其在医疗、教育、文化娱乐等方面。更重要的是，非营利组织也以其特有的社会公益性弥补了政府和企业的缺陷与不足，满足了人类不同层次、不同方面的需求。然而，随着人类社会的进步和文明程度的提高，非营利组织的服务对象社会公众对非营利组织也提出了更高的要求，非营利组织引入绩效评估的呼声已日益高涨。非营利组织绩效评估是实现非营利组织管理目标的一个重要工具。如果绩效评估这一工具能有效的使用，它将能帮助非营利组织管理者制定更好的决策，改进组织整体绩效以及增强他们的责任感和提高组织服务效率。然而，在绩效评估方面，我国非营利组织跟营利组织比较起来，无论在研究广度还是在研究深度上都相差甚远。本文综合运用文献研究法、对比分析法、归纳法、逻辑分析法等，对非营利组织及非营利组织绩效评估概念进行界定，总结了非营利组织的特征，梳理了非营利组织绩效评估的理论。在此基础上，对我国非营利组织绩效评估中存在的问题从绩效评估的观念、评估主体、评估方法、评估指标、体系、评估人员等方面进行分析，而造成绩效评估问题的原因也是多方面的，主要涉及对绩效评估的重要性认识不足，理论研究不够，法律制度不完善，人事任免制度不完善，资金缺乏，法律地位低等，最后提出我国非营利组织绩效评估的对策，应加强非营利组织绩效评估重要性的宣传，完善非营利组织有关的法律法规，给予非营利组织独立的人事任命权，多种评估方法的集成和创新，建立第三方评估机构监督机制，加强绩效评估指标的创新，加强非营利组织能力建设。关键词：非营利组织，绩效评估，评估指标体系 ABSTRACTWiththesocialdevelopmentandprogress，non-profitorganizationsasthethirdsectorbetweenthegovernmentandenterprisesareplayinganincreasinglyimportantroleinhumansociety,especiallyinhealth，education，cultureandentertainmentandSOon．Moreimportantly，thenon-profitorganizationwithitsuniquesocialwelfaretomakeupthedefectsandshortcomingsofgovernmentandenterprisestomeetthedifferentlevelsofhumanneedsofdifferentaspects．However，withtheprogressofhumansocietyandcivilizationlevelsimprove，nonprofitorganizationsservethepublicnon-profitorganizationsalsoputforwardhigherrequirements，theintroductionofnon-profitorganizationshavebeencallsfortheperformanceevaluationoftherising．NonprofitOrganizationPerformanceassessmentisallimportanttooltoachieveanon-profitorganizationandmanagementobjectives．IftheperformanceevaluationCaneffectivelyusethistool，administratorswillbeabletohelpnonprofitorganizationsmakebetterdecisionsandimproveoverallorganizationalperformanceandenhancetheirsenseofresponsibilityandimproveorganizationalefficiency．However，performanceevaluation，ournon-profitorganizationscomparedwithprofitorganizations，bothinresearchbreadthanddepthinthestudyareverydifferent．Thispaperusesthetheoreticalliteratureresearch，comparativeanalysis，induction，109icalanalysisandSOon，nonprofitorganizationsandnon-profitorganizationstodefinetheconceptofperformanceevaluation，summarizesthecharacteristicsofnon-profitorganizations，non-profitorganizationcombedperformanceevaluation．Basedonthisreason，non-profitorganizationsforperformanceevaluationoftheproblemsfromtheconceptofperformanceevaluation,assessmentanalysisofthesubject,assessment,evaluationindexsystem，evaluationofpersormel，resultinginperformanceevaluationproblemismultifacetedmainlyrelatedtolackofawarenessoftheimportanceofperformanceevaluation，theoreticalresearchisnotenough,thelegalsystemisimperfect，theappointmentandremovalsystemisimperfect,lackoffunding,legalstatusandlow,andfinallycomeupwithstrategiestoassesstheperformanceofnon-profitorganizations，shouldstrengthenthenon-performanceevaluationoftheimportanceofprofitadvocacyorganization，non-profitorganizationstoimproverelevantlawsandregulations，giventherighttoappointanindependentnonprofitorganizationandpersonnel，integrationandinnovativevarietyofassessmentmethodstoestablishaIII third．partyratingagenciesoversightmechanismstoenhanceperformanceevaluationindicatorsinnovationandcapacitybuildingnonprofitorganization．KEYWORDS：non—profitorganizations，performanceEvaluation，evaluationsystemIV 目录摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．IABSTRACT⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯Ⅱl第一章绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。1一、选题背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1二、本文的研究意义．．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一2三、国内外研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2(一)国外研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．2(二)国内研究现状⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．4四、研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5(一)文献研究法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．6(二)对比分析法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．6(三)归纳法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．6第二章概念界定及相关理论基础⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7一、概念界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7(一)非营利组织的概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．7(二)非营利组织绩效评估的概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯10二、理论基础⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一12(一)平衡计分卡理论(BSC)⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．12(二)利益相关者理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯14(三)“APC”评估理论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯15第三章我国非蕾利组织绩效评估存在的问置及原因分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。19一、我国非营利组织绩效评估存在的问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．19(一)绩效评估观念落后⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯19(二)评估主体单一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯20V (三)绩效评估方法较单一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯21(四)绩效评估指标、标准不科学⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2l(五)评估体系不完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯22二、我国非营利组织绩效评估存在问题的原因分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．23(一)对非营利组织绩效评估重要性认识不够⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23(二)对非营利组织绩效评估的理论研究不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯23(三)非营利组织绩效评估法律制度不完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24(四)非营利组织人事任免制度不完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯24(五)非营利组织绩效评估缺乏资金支持⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯25(六)非营利组织的法律地位较低⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯26(七)评估标准受客观因素影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27(八)缺乏对非营利组织绩效的监督⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯27第四章完善我国非营利组织绩效评估的对策建议⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯29一、加强非营利组织绩效评估重要性的宣传⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．29二、建立多元的评估主体⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．29三、完善相关法律法规⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．31四、赋予非营利组织独立的人事任命权⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．32五、集成和创新多种评估方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．32六、建立第三方评估机构与监督机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．33七、创新绩效评估指标体系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．34八、加强非营利组织能力建设⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．35第五章结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯39鸯i[谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．43VI 第一章绪论一、选题背景一、边越再京随着非营利组织的发展，非营利组织评估逐渐成为社会各界关注的热点问题。自1978年以来，中国相继进行经济和政治体制改革后，“小政府、大社会”目标模式的确立、社会主义市场经济体制的建立及政府职能的转变使国家与市场、国家与社会的关系发生重大变化和调整，社会各类组织的功能也面临新的调整和定位。在这一背景下，政府急切需要中介性的组织来帮助政府维护市场和社会秩序，从而减少政府的社会管理成本和提高政府的办事效率，而非营利组织正好充当了这一角色。非营利组织作为一种不以营利为目的组织，旨在为社会提供公益性服务，与以营利为目的的企业相比，非营利组织具有非营利性、公益性和志愿性等特征。随着社会的发展和进步，非营利组织作为政府和企业之间的第三部门在人类社会中发挥着越来越重要的作用，尤其在医疗、教育、文化娱乐等方面。更重要的是，非营利组织也以其特有的社会公益性弥补了政府和企业的缺陷与不足，满足了人类不同层次、不同方面的需求。然而，随着人类社会的进步和文明程度的提高，非营利组织的服务对象社会公众对非营利组织也提出了更高的要求，非营利组织引入绩效评估的呼声已日益高涨。众所周知，办事效率和服务质量永远是政府和非营利组织追求的目标，管理的核心目标就在于效率，而绩效评估就是通过对效率实际水平与期望水平之间进行对比，并与其他激励约束机制相结合，建立一种促进效率提高、实现管理目标的引导机制，因此非营利组织绩效评估是实现非营利组织管理目标的一个重要工具。如果绩效评估这一工具能有效的使用，它将能帮助非营利组织管理者制定更好的决策，改进组织整体绩效以及增强他们的责任感和提高组织服务效率。通过绩效评估，组织管理者也可以把整个组织的注意力都集中在优先处理的问题上，使得绩效评估能够真正成为绩效改进的催化剂。通过对产出、生产力、效果、效率、服务质量和顾客满意度指标的评估，我们能够得到各种有用的信息以帮助非营利组织更好的进行管理及更加有效的运作。在这种情况下，非营利组织必须与时俱进，借鉴和运用绩效评估的各种理论和方法，对组织的绩效表现进行科学有效的测量和评判，以发现问题并改善绩效，提高组织的效益、生产力、管理能力和服务品质，以满足人们这种需要。然而， 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究在绩效评估方面，我国非营利组织跟营利组织比较起来，无论在研究广度还是在研究深度上都相差甚远。虽然近年来，在一些学者和海外资助机构的要求下，我国非营利组织绩效评估也相继实施，其评估实践也取得了一些成绩，但是，我国非营利组织绩效评估还存在很多问题，例如绩效评估观念未普及、评估主体单一、评估方法不科学、评估指标不全面等，开展全方面的绩效评估受到多方面因素的制约，我国非营利组织法律地位的低微、独立人事权的缺乏、财政的困难、评估体系不健全以及非营利组织自身对绩效评估的重视程度等问题，都给非营利组织绩效评估带来了严峻的挑战。二、本文的研究意义理论意义：从研究查阅与非营利组织有关的研究文献来看，学者们对于非营利组织的研究主要涉及到几个方面，非营利组织的体制机制、非营利组织的绩效、非营利组织绩效评估、评估体系等，这些研究既有理论性的，也有实证性的分析，在这些文献中或多或少都有涉及到非营利组织的绩效问题，或是非营利组织绩效评估问题，但是在对非营利组织绩效评估问题的研究中，进行系统的理论分析和研究的较少，且这些研究多以期刊论文为主。本文在这些研究文献的基础上，结合我国非营利组织绩效评估的实际情况，重点分析我国非营利组织绩效评估中存在的问题，笔者从非营利组织绩效评估的观念、主体、评估方法、指标、体系等五个方面对非营利组织在绩效评估方面存在的问题进行全方位的分析，有助于丰富我国非营利组织绩效评估问题的研究内容。实践意义：我国的非营利组织绩效评估总体上仍然还存在一些亟待解决的问题，这些问题将严重阻碍我国非营利组织的发展。因此，本文通过对我国非营利组织在绩效评估中存在问题及原因分析，有利于非营利组织了解其自身存在的问题、知悉其原因，从而提高认识，建立健全相关制度，改善其治理结构，提升其创新能力，促进非营利组织绩效的提高，增强其社会责任意识，提高其社会公信力。三、国内外研究现状(一)国外研究现状PeterEDrucker(1974)指出：“管理繁荣己成过去，追寻管理绩效的时代己经来临， 第一章绪论管理绩效将成为管理的标志①。”根据博尔曼(Boreman)的两因素论，现代的绩效评估包括任务绩效和周边绩效。所谓任务绩效，就是与被评估人员的职责、任务的工作结果相联系，从工作的数量、质量和时效等方面加以评估，结合工作产出确定衡量标准；所谓周边绩效，就是对达成职责、任务，以及对组织运行有影响的支持工作因素，涉及对工作态度、工作风格、组织协作、人员与团队管理等方面，用典型行为来描述。管理大师彼得·德鲁克在《新现实》(NewRealities)中认为，组织成功不能仅靠财务账面的盈亏②。非营利组织要时刻问自己：我们有没有创新的能力?与竞争者相比，我们是赢还是输?我们所做的是否符合我们的使命?衡量成功最好的方法，就是问：“我们是不是满足了被服务者的需求”?他认为，用底线来衡量组织绩效是不够的，还需要其他的标准。比如：组织成员的成长、组织的创新，还有产品或服务的品质。时至今日，西方发达国家非营利组织发展己经进入成熟期，理论研究己应用到多学科的定量研究分析方法，如DEA分析方法、基于DEA的多准则控制模型、PAQS(ProgramAccountabilityQualityScale)、AIMES(AnnualImpactMonitoringandEvaluationSystem)，AnnM．Minnett把非营利组织视为一个自我反射组织，提出了R&E(ResearchandEvaluationProgram)模型等等。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出了“政府失灵理论”(governmentfailuretheory)，开创了经济学解释非营利部门的先河。美国法律经济学家亨利·汉斯曼提出了“合约失灵理论”(contractfailuretheory)。美国公共政策学者、非营利组织研究专家赛拉蒙提出了“第三方管理理论”(thethird．partygovernment)等。对非营利组织绩效评估问题的关注始于20世纪70年代末期。这些研究包括了绩效评估的内容、指标体系等方面。Alexander，NankandStivers(1999)指出，基于效率的绩效评估导向会威胁到非营利组织的本质特征③。对此，MichaelEdwards等人认为，必须加强绩效测量和责任性之问的联系。但有学者研究证实，在对官方资助依赖性不断增强与非营利组织规划、绩效、合法性、责任性等具体的变化趋势之间并没有普遍联系。Windham(1988)以非营利组织中的学校为例，认为学校的绩效应从输入、过程、输出和结果四个方面进行评价。其中，输入指标包括教育的设备、器材、教材等。过程指标包括管理层的行政行为、教师的时间分配、学生的时间分配等。输出指标包括学生和教师的学识效力、成就效力、态度与行为上的效力及公平测量的公正性。结果指标包括学@PeterF．Dmekcr,management：tasks,responsibilities,practices,harper&rOWpublishersinc．，1974，PI1②【美】詹姆斯．P．盖拉特(JamesP．Gelat)，邓国胜译，2l世纪非营利组织管理，北京：中国人民大学出版社，2003，P8，P140．@Alexander．J．，Nank,R．andC．Stivers,1999,‘‘ImplicationsofWelfareReform：DoNonprofitSurvivalStrategiesThreatenCivilSociety",NonprofitandVoluntarySectorQuarterly,28(4)，452-475． 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究生接受更多教育的可能性、未来教育及训练的成就、就业情况、薪资水平、态度和行为上的效力及公平测量的公正性①。Kettner和Martin(1996)从质量、效果与效率这三个方面并以结果为基础来讨论绩效评估，形成了一套系统的模型框架，该框架认为产出的成果可以测量效率，产出的质量可以对达到一定品质的产出成果进行衡量，结果是对最终绩效评估结果的衡量。以结果为基础的评估机制采用组织和个人相结合的评估方式。以个人为参考点的绩效评估是反映个人的价值，以组织为参考点的结果绩效评估反映的是组织的效率与绩效。以结果为基础进行评估可以更有效、更深入的了解任何实施方案所带来的影响，同时，也可以使非营利组织认识到自身管理中存在的问题，并进行及时的调整，改善非营利组织的工作绩效。Wolf(1995)等人经过深入的研究，将非营利组织的绩效指标分为输入指标、过程指标、输出指标三类，输入指标主要包括能够利用的人力、物力和财力的情况，可以体现出非营利组织现有的条件和实力；过程指标主要包括非营利组织能够利用的资源的使用率、管理行为和组织行为；输出指标包括非营利组织最终能够取得的成绩及产出。卡梅伦后来对这三类指标进行了补充，将绩效评估的指标分为经济指标、效率指标、和效益指标三类。可以看出，国外对于非营利组织的研究较早，且已经有了比较成熟的理论。在绩效评估实践方面，国外的非营利组织已经进行了大量的探讨，且形成了一定的经验，对我国非营利组织的绩效评估具有一定的借鉴意义。(二)国内研究现状20世纪90年代后期，随着我国非营利组织的兴起，对非营利组织的绩效评估受到了政府和社会各界人士的关注。学术界对非营利组织绩效评估的研究主要集中在以下几个方面：第一，对非营利组织绩效评估主体的研究。张丽清，张江海(2007)在《中国非营利组织绩效评估研究述评》中总结到，开展绩效评估必须首先解决由谁评估的问题，绩效评估主体指的是对评估对象做出评估的组织和个人，他从实践的角度来认为，我国非营利绩效评估主体主要有四个方面：以政府为主导；非营利组织聘请外部专家对本组织的绩效进行评估；非营利组织的自我绩效评估；国外的资助机构、国际非营利组织、国际金融组织(如世界银行)、联合国体系(如联合国开发计划署)对所资助的非营利组织进行的评估。盛明科(2005)在其的研究中①Windham，D．M(1988)．Effectivenessindicatorsintheeconomicanalysisofeducationalactivities．575-666．4 第一章绪论也表明了同样的观点。第二，对非营利组织绩效评估方法的研究。马全中(2012)在《非政府组织绩效评估的必要性及路径选择》中表示，在评估方法上，起初基本都是定性的评估方法，然而现在，各非营利组织基本上实现了定性与定量评估方法的综合运用①。第三，对非营利组织绩效评估指标的研究。我国的非营利组织的评估指标多集中在内部治理与运作、效益、效率和发展创新能力四大类指标上。王锐兰(2005)提出了一个基于财务、过程、政治、服务和其他绩效的评估框架。他提出，财务管理透明度越高，则管理者灰色收入越少，寻租现象越少，则非营利组织绩效愈高：政治活动能力和空间越广阔，获得的社会资本就越多，则非营利组织绩效就愈高；服务态度和产品质量越高，消费者满意度越高，非营利组织整体绩效越高；运作过程越高效、成本越低，则非营利组织绩效越高。因此，他把财务绩效、政治绩效、服务绩效和过程绩效视为决定非营利组织绩效的关键要素。王锐兰，谭振亚，刘思峰(2005)在《我国非营利组织绩效评价与发展走向研究》中表示，90年代初期，我国非营利组织普遍关注财务指标、项目产出、服务质量等指标，然而近年来，我国非营利组织评估不再局限于财务性绩效指标上，评估指标渐趋广泛，而且评估的重点也转向了产出的结果等方面，平衡记分卡被应用于非营利组织绩效评估就是一个很好的例子②总的来讲，我国非营利组织的绩效评估跟国外相比还有一定的差距，还没有达到一定的理论高度，没有形成一个有效的绩效评估系统和标准流程。虽然国内一些非营利组织也进行了相应的绩效评估，但是其评估的结果缺乏权威性，没有做到公平公正。同时，其评估结果也没有得到充分利用，造成了资源的大量浪费。应在坚持理论与实践相结合的原则下，实事求是，立足本国国情，借鉴他国先进理念和技术，并逐步解决我国非营利组织绩效评估问题。四、研究方法本文运用文献研究法、对比分析法、归纳演绎法、逻辑分析法等，结合管理学、组织行为学、人力资源管理学等学科的研究成果以及国家制定的对非营利组织的相关政①马全中．非政府组织绩效评估的必要性及路径选择川．行政事业资产与财务，2012，21：27-30．@王锐兰，谭振亚，刘思峰．我国非营利组织绩效评价与发展走向研究叨．江海学刊，2∞5，06． 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究策，对非营利组织的概念特征进行界定，对当前我国非营利组织绩效评估存在的问题及原因进行深入研究分析，最后提出了我国非营利组织绩效评估的对策。具体研究方法有以下几种：(一)文献研究法文献研究法就是对文献进行搜集、鉴别、整理的方法。本文通过查询中国知网及阅读相关参考文献，对有关我国非营利组织绩效评估研究方面的文献资料进行了收集与梳理，这些文献资料是进行深入分析研究我国非营利组织绩效评估问题的理论基础。(二)对比分析法对比分析法是研究中经常用的方法，是对事物间进行对比，从而了解其中的情况。本文重点比较了我国与国外非营利组织的绩效方面的研究，通过对比发现我国在非营利绩效评估方面的研究还存在不足，取长补短、总结借鉴其经验，从而对我国非营利组织绩效评估的发展提出有利的对策。(三)归纳法归纳法是一种由个别到一般的研究方法。它通过许多个别的案例，最后归纳总结出它们所共有的特性，从而得出一般性的结论。由于目前我们非营利组织存在形式的多样性，不同的非营利组织在绩效评估问题上有着不同的特性，本研究针对我国不同的非营利组织绩效评估所存在的问题进行归纳总结，从而找出其一般的、共性的问题，分析其原因并提出解决问题的思路。6 第二章概念界定及相关理论基础一、概念界定(一)非营利组织的概念非营利组织(NonProfitOrganization，简称NPO)、非政府组织(Non-governmentOrganization，简称NGO)、第三部门(TheThirdSector)、志愿(者)组织(VoluntaryOrganization)等几个概念都是相互关联的。一般来讲，这些不同称呼并无实质性的区别，但是从严格的语义来说，它们之间应当存在着一定的差别。对于非营利组织的概念，不同的学者有不同的界定。非营利组织的英文NonProfitOrganization(NPO)，是由美国发源，原意是指由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。“第三部门’’这个概念是由美国学者Levitt最先使用的。他把介于政府与私人企业之间的社会组织统称为“第三部门”。自从上世纪90年代起，国际上对此类部门形成了一个新概念，即相对第一部门(政府)、第二部门(市场)而言，非营利组织可称之为第三部门，也有人称之为在“公域"和“私域”之外的第三域。联合国组织把第三部门定义为在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等。美国学者彼得·德鲁克(PeterEDrucke0认为，非营利组织是既非企业又非政府的机关，其目的是人与社会的变革，是向社会提供服务的部门。他把农业合作社、消费合作社等组织排除在非营利组织之外①。在欧洲国家，所谓的“社会经济组织"是指包括合作社、互助会在内的非营利组织，这里的“社会”是相对于“国家”和“私人"而言的。“社会经济组织"是欧洲共同体的产物。欧洲成员国之间，为了使人员、劳务和资本自由流动，建立了无国境大市场。但同时，由于欧共体成员国之间经济发展水平不一致，自然资源、文化、教育等方面也①PeterEDrucker,ManagingtheNon-profitOrganization，HarperCollinsPublishers，1990． 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究存在差别，从而引起了诸如失业、社会福利下降等一系列社会问题。因此，成员国在建立经济统一大市场的基础上，从欧共体的总体角度上建立统一的社会政策，设立了第四局：社会经济局。社会经济局规定了社会经济组织运营的基本准则：第一，不以追求利润为目的，而是为组织成员和集体服务：第二，从政府中脱离出来，自主、自立进行管理与运营；第三，民主决策；第四，分配时人与劳动要优先于资本。从社会经济组织的内容来看，社会经济组织与美国萨拉蒙所说的非营利组织的概念大体是一致的。结合亚洲国家的国情，日本学者重富真一在萨拉蒙定义的基础上，将非营利组织归纳为具有非政府性、自发性、持续性、利他性、慈善性等六个条件的社会组织。日本的另一个学者川口清史提出，非营利组织一般是指不以获取利润为目的，从事商品生产、流通以及提供服务的民间组织。这其中包括从事商品生产、流通的农业合作社，认为这些农业合作社尽管从事商品的加工、生产、流通，能盈利，但是这些组织服务于组织成员，具有公益性，成员之间由于相互帮助而有机结合成立的劳动集团也应属于非营利组织。国际上比较认可比较流行常被人所用的定义是美国约翰．霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出的五特征法，即具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。其中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人会针对不同国家、地区的情况提出修正。在我国，学者多有论述，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织：比如一些社团、商业协会、基金会、事业单位体系等。因而，中国学者多数更倾向于从推动和促进非营利组织的发展角度出发，不将定义限制得过于严格。可以看出，非营利组织并非是一个具有明确内涵和外延的术语。特别是在中国，由于体制变革具有特殊性，除了行使行政管理的政府机构，还有大量事业单位。事业单位的种类具有多样性，但是最终也是以为提供公共服务为目的，而且即使有收费项目，都是要上缴财政，接受财政预算监督的。像教育、医疗、救助、科研、博物馆、纪念馆等机构也都是属于非营利性机构。因此对非营利组织较宽泛的界定标准，将有利于更好地推动相关社会组织的发展。本文在综合上述观点的基础上，认为非营利组织从广义上来讲应该包涵两类：一种 第二章概念界定及相关理论基础是不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于政府及其相关体系的机构，即政府和事业单位，它们以提供公共服务为根本目的，是社会构成的基本细胞。另一种是以非营利为导向的为社会提供公共服务的有别于政府体系和企业部门的社会组织，属于非政府体系的社会组织，还包括其他不具备法人地位的各种非营利性、非政府性的社会组织，享有免税待遇，它们具有自治性、志愿性、公益性或互益性的特点，为特定的社会人群提供某种服务，可以起到对前者的补充作用。非营利组织具有以下三个标志性的特征：(1)非营利性。非营利性是非营利组织的第一个基本属性，是它们区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以获取利润即营利为目的，不存在非营利的企业。非营利组织则不同，它们不是企业，而是非营利的社会组织。非营利组织的宗旨不是为了获取利润并在此基础上谋求组织自身的发展壮大，而是为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益，不能进行剩余收入(利润)的分配(分红)，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。(2)非政府性。非政府性是非营利组织的第二个基本属性，也是它们区别于政府的根本属性。相对于企业来说，非营利组织和政府都属于社会的公共部门，这是它们的共性。但是非营利组织和政府不同，它们不是政府机构或其附属部分，而是非政府的社会组织。作为非政府的社会组织，非营利组织的非政府性体现在三个方面：第一，是独立自主的自治组织。非营利组织既不隶属于政府也不隶属于企业，有独立自主的判断、决策和行为的机制与能力。第二，是自下而上的民间组织。非政府组织无法按照国家政权的形式白上而下构建起来，也难以自上而下地行使权力，它们依靠的是广大的公民，通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资源，形成自下而上的民间社会组织(这里的“自下而上”强调的是非营利组织基本属性的一个方面，即扎根于社会的属性)。第三，属于竞争性的公共部门。政府通常有较大的垄断性，非营利组织不能操纵政权力量，只能采取各种竞争性的手段，来获取各种必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。(3)志愿公益性或互益性。志愿公益性或互益性是非营利组织的第三个基本属性，也是非营利组织最具特征的一个属性。非营利组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样，非营利组织可以说是组织化的志愿精神。非营利组织的志愿公益性或互益性主要体现在三个方面：第一，非营利组织的主要社会资源是基于志愿精9 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究神的志愿者和社会捐赠。第二，非营利组织使用的是社会公共资源，提供的是社会公共物品，其运作过程和开展的各种活动都要向社会公开，保持透明，并接受社会的监督。第三，非营利组织提供的是竞争性的公共物品，其中包括两类：一是提供给整个社会不特定多数成员的所谓“公益性公共物品”，其受益者是社会大众，但无法界定受益者，比如公害治理、植树绿化等等都属于这种类型；二是提供给社会中某一部分特定成员的所谓“互益性公共物品’，其受益者尽管也是多数社会成员，但是能够通过某种方式界定受益者，比如行业互助、会员福利等等。后者有时也被称为“准公共物品”。(二)非营利组织绩效评估的概念1．绩效评估“绩效”这个概念有着相当丰富的内涵，所谓“绩效”就是组织活动时“绩”与“效”两字之和。也就是说“做了什么样的事情”及“取得了怎样的效果”。在国外，研究者通常认为“绩效”是单维度的概念。他们认为绩效是一种结果或者产出，关于结果的绩效可以用目标、任务、产出、指标等词来衡量，这些学者认为绩效是把那些有用的资源集中起来实现想要的结果，不对没有实践性的东西做出承诺；有些人认为绩效是个体的行为；绩效是效率与效益的总和；也可以把绩效与质量、责任、效果和生产力相联系。评估，是指采用相应的科学方法，以某些确定的标准为尺度对管理的对象进行衡量的过程及得出的评估结果。评估具有时限性、系统性和学习性三个特点。关于绩效评估的概念，学术界目前还没有形成比较统一的界定。美国学者史密斯·穆飞认为，绩效评估是组织对雇员价值程度的决定。格朗斯纳认为，绩效评估是基于事实，有组织地客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。日本学者伊山青太郎认为，绩效评估是对雇员的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸多方面进行评定与记录的过程。我国学者张一弛认为，绩效评估是对员工一个既定时期内对组织的贡献做出评估的过程，从数量和质量方面对其工作的优缺点进行系统的描述。以上几个定义都是针对组织中的个体而言的。事实上，任何个体都是以组织和群体为其基本存在方式的，随着社会发展和人类认识的进步，人们越来越认识到，个体工作的绩效在很大程度上受到组织的制度、文化、技术和管理等方面的影响，于是，逐步把这种基于个体绩效之上、依赖组织一定投入而形成的组织绩效纳入到研究和分析的视野。因此，笔者认为，绩效评估是指评估主体依据特定的目的而采用的措施、机制和技术，从个体层面和组织层面出发，对评估对1n 第二章概念界定及相关理论基础象的效果、效率、影响和相关性进行测量、判定和评价的系统过程。以往不管是实践中，还是在理论上，我们只注重前者而忽视后者，事实上，从某种程度说，后者更全面、更本质、更有意义。因而，本文所探讨的绩效评估问题，是从组织层面出发的绩效，即组织绩效评估。2．非营利组织绩效评估对非营利组织绩效评估问题的关注始于20世纪70年代末期。美国、英国。西欧、日本、菲律宾等国家先后建立了许多半官方或民间性质的评估机构，采用定性和定量相结合的评估指标体系，定期或不定期的对非营利组织进行绩效、项目和管理能力等方面的各种评估。通过这些组织开展的评估并逐渐形成了对非营利组织开展科学评估和公示的有效机制，也成为政府加强对非营利组织监督管理的重要辅助手段之一。由于我国的非营利组织兴起较晚，故非营利组织绩效评估在我国开始并没有得到足够的重视，但伴随经济、社会各方面的进一步改革和发展，我国非营利组织的发展渐渐步入良性轨道，国家和社会各界对非营利组织绩效评估的认识也在得以加强。非营利组织绩效是非营利组织绩效评估的客体和指向，对非营利组织绩效及其属性的了解，有助于绩效评估活动的开展。非营利组织绩效包括两个方面：一方面是针对非营利组织成员个体而言，即员工工作任务在数量、质量、效率和效益等方面的情况；另一方面是针对非营利组织组织整体而言，即非营利组织基于政府、社会及其自身一定的人力、设施、资金、信息、技术和政策的投入而产出一定有形或无形的产品、业绩和作为等。非营利组织绩效是效率和效能的综合考量。效率指产出与投入之间的比较情况，着重数量层面；效能则指组织目标达成的程度，着重品质层面。国外用“三E”，即经济、效率和效益来衡量组织的绩效。在非营利组织中，员工个体的工作绩效直接影响到组织的整体效率和效益，是组织整体绩效的基石。对非营利组织员工个体绩效的评价和控制固然重要，但是，如何着眼于非营利组织在整个国家与社会、政府与市场领域之间的使命和作用，来科学地评估其目标达成程度、经济效益和社会效益，对更好地管理非营利组织并充分发挥其作用具有更为重要的意义。因此，本论文所研究的绩效评估是针对非营利组织的整体绩效而言的。非营利组织绩效评估是指围绕明确非营利组织绩效这一目标，评估主体在一定的时限内运用科学的评估手段和技术对非营利组织绩效进行测量、判定和评价的系统过程。随着对绩效管理理论认识的不断深化，在非营利组织中实施绩效评估已日益得到重视，对非营利组织进行绩效评估是非营利组织管理的重要组成 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究部分，可以说，离开有效的绩效评估，非营利组织就难以正确地履行自己的职责，难以顺利地实现自己的组织目标。首先，非营利组织绩效评估是一种认识活动。任何评估活动，本质上都属于一种认识活动。科学、客观、准确地认识其绩效水平是非营利组织绩效评估的根本要求。非营利组织绩效评估的认识活动属性突出地表现在其评估过程是受评估主体主观目的和意志影响和制约的。其中，绩效评估的价值取向是非营利组织绩效评估主体在评估过程中对绩效价值的选择和判定，是非营利组织绩效评估系统的灵魂和核心，它从根本上影响绩效评估结果的有效性和合理性。因此，在非营利组织绩效评估过程中，必须遵循认识活动的一般规律，树立科学的绩效评估价值取向，确保非营利组织绩效评估结论的准确性和权威性。其次，非营利组织绩效评估是一个有机系统。从静态的角度看，非营利组织绩效评估是由一系列的价值、指标、信息和方法系统构成的有机整体。非营利组织绩效评估的有机系统是将绩效评估过程中必要的指标体系、管理技术和机制有机地结合起来，为改进非营利组织绩效水平提供评估参照、管理规范和信息支撑。最后，非营利组织绩效评估是一个动态过程。从动态的角度看，非营利组织绩效评估包括明确评估目的、构建评估指标、制定评估方案、收集评估数据、计算数据信息、撰写评估报告等基本环节。整个过程各个环节相互联系、环环相扣，构成一个完整的动态管理过程。因此，本论文中将非营利组织绩效评估的概念界定为非营利组织以其战略使命为标准，运用科学的技术和方法对非营利组织整体的使命完成度及经营运作状况进行衡量的过程及得出的评估结果。二、理论基础(一)平衡计分卡理论(BSC)平衡计分卡是美国学者罗伯特·卡普兰和企业管理咨询顾问大卫·诺顿共同的研究成果。BSC在解决企业管理问题时强调定性与定量相结合，且更侧重于定量的思想。通过围绕企业战略主题、具体设计方案、各维度、绩效指标与指标值、赋值加权、指标权重、行动计划等一系列子因素为公司整体战略这个核，0目标服务。平衡计分卡转换组织的使命与策略成为一系列完整的绩效指标，不是只重视财务目标，同时重视非财务目标， 第二章概念界定及相关理论基础以帮助组织达成终极战略目标，它分别从财务维度、顾客服务维度、内部业务流程维度、学习和成长维度四个层面来考察组织的绩效(业绩)，加上远景与组织战略这一核心维度，这五个维度构成了平衡计分卡的主体和核心框架。其核心思想是通过这四个指标之间相互驱动的因果关系来展现组织的战略轨迹：第一，顾客维度。顾客是企业利润的主要来源，为顾客提供优良的服务和需求关乎到企业的长远发展，这一维度应该如实地反映企业根据市场需求为顾客提供了哪些有价值的服务。这一指标是为了解决“我们的市场竞争地位如何?谁是我们的目标顾客?我们为之服务的价值定位是什么?”这类问题，可用送货准时率、产品退货率、顾客满意度、投诉数目等指标表示。通过顾客的眼睛来看一个企业，从产品成本、服务质量、售后通道、意见反馈、品质改善等方面关注我们的顾客需求和满意程度，以此提高企业的竞争力。第二，内部业务流程维度。随着市场竞争的日益激烈，企业的内外部环境发生巨大变化，企业不得不调整自身的战略目标。企业内部陈旧的业务流程也必须进行相应的改造以适应组织战略目标的调整。新的业务流程能够为顾客创造价值，必须达到组织能够快速洞察、预测市场需求，顾客需要什么我们就生产什么，从而最终实现企业的战略目标。其目标是解决“我们擅长什么?我们该怎样去做?”这一类问题，提升企业内部运作效率，从新增业务、产品的提升、新品研发速度、人力物力资源的降低、作业时间或程序的减少、即时交货率、废品率、存货周转率等指标来关注企业整体绩效过程和决策。第三，学习与成长维度。学习与成长维度是企业长期稳定发展的核心竞争优势，只有不断学习和创新，才能在竞争中立于不败之地。它是财务维度、顾客维度、内部流程维度的“强化剂”。只有通过研发新产品新业务为顾客增加新的价值，不断改进业务运行效率，企业才能够进入新的市场、增加利润份额。这方面解决的是“我们能否继续提高并创造出更大价值?”这一类问题，涉及员工技能水平、员工自我创新能力、核心职员的忠诚度、业务培训时数、信息的有效性和及时传达性等指标。第四，财务维度。企业作为营利性组织以获取最大化利润为根本目标，财务指标在企业的绩效评估中占据重要地位，因为企业经营成果的好坏从财务报表中显示出来，而顾客服务满意率、内部流程运作效率、学习创新的自我提升效果等方面业绩最终还是会通过财务指标间接表现出来。财务这一指标的衡量结果为企业终极目标的实现和改善提供依据和参考价值。这一方面的目标是为了解决“股东如何看待我们?”这一问题，财务维度通常是滞后指标，典型的指标包括利润边际、收入、投资回报率、预算差异等。 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究平衡计分卡(BSC)融合关键绩效指标法、目标管理法、全面质量管理三种评价方法的精髓，既要求绩效的日常管理，又要求将绩效指标的设置落实到组织的战略中去，并提出了明确的绩效指标体系构架，不仅仅强调了关键绩效指标法中的传统单一的财务指标模型，还强调了注重财务指标与非财务指标的综合考量，其内部多维度的内在逻辑关系平衡了组织短期与长期、内部与外部、先行指标与滞后指标等方面的发展关系，将绩效管理推向一个新的阶段。由于非营利组织的“非营利性、不以追求利润最大化为目标”的特点，组织在运用平衡计分卡时，赋予非财务性因素的比重要大于财务性因素。这为BSC应用于非营利组织并建立绩效评估模型提供了必要依据。(二)利益相关者理论图2—1利益相关者理论是20世纪60年代左右，在美国、英国等长期奉行外部控制型公司治理模式的国家中逐步发展起来的。弗里曼出版了《战略管理：利益相关者管理的分析方法》一书，明确提出了利益相关者管理理论。利益相关者理论认为，任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入和参与，比如股东、政府、债权人、雇员、消费者、供应商，甚至是社区居民。对于一个企业来说，获得长期的生存和繁荣的最好途径是：考虑其所有重要的利益相关者的需求，并努力满足它们的需求。企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益，只注重一部分表面上更具有影响力的利益相关者如股东和客户，而忽视其它利益相关者需求的做法是一种短视的行为。所谓的利益相关者是指那些在企业发展过程中，对企业生产经营活动能够产生重大影响的团体或个人，这个团体或个人既可能是公司内部的(如员工)，也可能是公司外部的(如供应商、竞争对手等等)。从这个意义讲，企业是一种智力和管理专业化投资的制度安排，企业的生存和发展依赖于企业对各利益相关者利益要求的回应的质量，而不仅仅取决于14 第二章概念界定及相关理论基础股东。这一企业管理思想从理论上阐述了企业绩效评估和管理的中心，为其后的绩效评估理论奠定了基础。TheodoreH．Poister等人认为，在非营利组织部门，董事会成员、管理者、志愿者、员工、病人、消费者、拥护性团体和债券发行组织等利益相关者都和是否有效使用绩效评估来改进非营利组织的管理、绩效、问责制和决策等利益相关。本文的研究认为非营利组织也同样需要引进利益相关者理论来进行评估。主要是因为非营利组织不是以追求利润为目标，可以为社会提供良好的准公共产品，且受到了外在的刚性约束即利润不分配。所以，依据利益相关者理论，利益相关者群体是非营利组织的绩效评价主体。包括政治集团、社区、政府、顾客、第三方评估机构、顾客的利害关系人、境内外善款提供者、员工和行业协会等。。随着利益相关者理论的发展，人们对利益相关者与组织绩效之间的关系的认识不断加深，人们逐渐认识到利益相关者与组织绩效之间是一种“互动影响”的双向性关系。一方面，利益相关者会影响组织的决策和行动，从而影响组织绩效，如员工直接影响到组织的生产效率，政府的政策法规对组织的决策产生重大的影响。另一方面，组织绩效也会影响到利益相关者的利益，例如组织是当地就业机会的提供者，组织绩效会很大程度上影响就业水平。总之，组织卓越的绩效来源于组织与利益相关者之间的忠诚关系，利益相关者也将得益于组织绩效的提高。(三)“APC’’评估理论图2—2目前国际上比较流行的非营利组织评估理论有3E(Economy、Efficiency、Effectiveness)、3D(Diagnosis、Design、Development)、顾客满意度评价等。“三E”理 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究论有助于非营利组织绩效的提高，但也带来了一些负面的影响，由于过分关注组织的经济、效率与效果，而忽略了组织其他方面的问题，一些非营利组织的发展出现了扭曲，“三E”理论在提升非营利组织的公信度，特别是提升非营利组织的能力方面有一定的局限；“三D”理论认为很难简单地根据经济、效率与效果来评估非营利性的公共组织，“三D"评估理论的优势在于注重通过评估提升非营利组织自身的能力建设，帮助非营利组织不断学习与完善，但在提升组织的效率和公信度方面有一定的局限。“三E评估”侧重于评估是一个监督检查的过程，它注重的是组织或项目产生的结果。“三D评估’’侧重于评估是一个学习的过程，它注重的是实施政策、计划或项目的组织能力。总的来说，无论是“三E”，还是“三D”评估，更多是一种自上而下型的评估方式，这种类型的评估是以实施项目的组织为中心。随着新公共管理的兴起，人们的思想、理念发生了很大变化。一些学者和实践工作者提出，公共组织的核心是为公众提供优质的服务，因此，评估的导向应当是自下而上的，面向被服务对象的，即以顾客满意度为焦点。顾客满意度评估发源于企业界，并在企业界得到了广泛的推广。然而，这一评估理论在应用于公共部门，特别是非营利部门时还存在一些不足。中国的一些公益项目评估实践表明，用顾客满意度来评估非营利组织的绩效时，它并不是一个很敏感的、理想的指标。“APC”即对非营利组织问责(Accountability)、绩效(Performance)和组织能力(Capacity)的全方位评估。“APC"评估框架更适合中国非营利组织的国情。“APC”评估理论特别强调了非营利组织问责与能力的评估，并将问责与能力评估提升到前所未有的高度。问责是指非营利组织对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代。问责性评估则是对非营利组织或其他公共组织问责程度的评价。通常，非营利组织问责性评估包括对非营利组织的治理结构；非营利组织的活动是否与组织的宗旨一致；组织的有关信息是否进行了必要的、准确的披露；非营利组织的财务是否透明等方面。问责性评估是确保非营利组织诚信的一种制度安排，它的功能在于帮助非营利组织树立社会公信度。绩效评估是对非营利组织的适当性、效率、效果、顾客满意度、社会影响及其持续性的评估。这一绩效评估框架吸取了“三E”理论、“四E”(即经济、效率、效果和公平)和“顾客满意度’’理论的优点，并增加了适当性、社会影响和持续性等方面的内容，更适合非营利组织的绩效评估。绩效评估的功能在于通过评估提高非营利组织的效率、促进组织服务品质的提高。组织能力是指组织开展活动和实现组织宗旨的技能和本领。当前，有关非营利组织能力评估的框架很多，其中一种框架是对非营利组织基本16 第二章概念界定及相关理论基础资源、组织内部的管理能力、组织外部的公共关系与动员资源的能力和组织自我评估与学习的能力评估。组织能力评估的功能在于促进非营利组织自我生存与发展能力的提高、促进非营利组织达成组织使命。非营利组织的问责、绩效与组织能力是密切相关、相互作用的。问责性评估是保证非营利组织公信度的制度体系，它有助于保证非营利组织做正确的事情，有助于提升非营利组织的责任、声望与合法性，而组织的声望与合法性是非营利组织成功的必要条件之一；绩效评估是保证非营利组织有效使用稀缺资源的制度安排，它有助于保证非营利组织正确地去做事；组织能力评估是保证非营利组织提升组织能力的管理工具，它是非营利组织持续提升组织的问责性与绩效的基础。可见，仅仅只进行组织绩效评估，容易导致评估流于形式和评估结果难以发挥作用，组织的能力也没有得到相应的提升。图2-3 第三章我国非营利组织绩效评估存在的问题及原因分析从我国的情况来看，绩效评估已经在我国非营利组织中得到广泛的应用，并且在应用中也取得了一些经验和成绩。受海外资助机构的影响和我国一些学者的科研成果的影响，我国的非营利组织已经开始进行多种绩效评估方式的推广。但是纵观我国的非营利组织，在绩效评估上还有不少的缺陷，例如在非营利组织中能够真正做了绩效评估的还不多，组织内部还没有形成绩效评估文化，且绩效评估的随意性大，没有形成制度化的约束等等。总结起来，我国非营利组织在绩效评估方面面临的问题主要表现为两个层面，第一，由于非营利组织自身的发展而遇到的问题，第二，是非营利组织进行绩效评估这一工作而遇到的问题。所以，对我国非营利组织的绩效评估问题进行研究，必须要考虑到组织发展遇到的问题与绩效评估表现出的问题联系起来进行分析。本研究对我国的非营利组织的绩效评估进行分析研究后，将其存在的主要问题进行了总结，并对产生这些问题的原因进行了相应的分析。一、我国非营利组织绩效评估存在的问题(一)绩效评估观念落后从传统意义上来看，非营利组织应当将有限的资源直接用于为客户提供服务，若只关注组织能力构建，必然会导致有限的资源从最需要服务的客户那里转移到组织内部能力构建方面，这将违背非营利组织的使命。从非营利组织的角度来看，基于外部环境的变化，试图重新定义自身或者改变活动内容可能会面临使命转移的指控，过分关注自身的生存而不是所从事的事业。正如PeterEDrucker在1989年指出，经营管理对于非营利组织而言是一个禁忌的字眼①，非营利组织内部很大程度存在理想主义文化，其雇员不愿意承认他们涉及了竞争性的、市场导向的活动，并且出于理想化的原因，他们也不愿意使用市场分析方法，非营利组织的员工担心过多的将注意力放在市场动态和私人部门的经营方法上，会破坏基于价值观的组织文化，这种落后的绩效评估理念在我国的很多非营利组织中仍然存在。但是要促进非营利组织的公信度、效率与组织能力，有必要改变落后的绩效评估观①PeterF．Drucker,ManagingtheNon·profitOrganization,HarperCollinsPublishers,1990．19 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究念，这是一个方面。另一个方面，我国非营利组织绩效评估观念落后还表现在，非营利组织绩效评估时容易混淆效率和公平的关系，不能准确确定效率和公平的比重。不少非营利组织还保留着一些落后的观念，如认为非营利组织具有非营利性特点，其利润不得分配给所有者和经营者，所以“效益”问题并非重点。一些非营利组织经常性的把绩效评估与绩效管理等同，与组织的发展战略相脱节，有时甚至起到本末倒置的效果。另外，个别非营利组织绩效评估行为的动机和目的不端正，非营利组织本身是不以营利为目的的，但是在实际运作中，还是有不少的非营利组织试图以绩效评估为手段来获得更多的社会资助，他们关注组织的绩效评估情况，并且努力提高绩效评估的结果，但是目的并不是为了提高组织的管理水平，为社会提供更好的服务，而是为了从社会上获得更多的资助。对于绩效评估的结果并不能给予正确的认识，也不能根据绩效评估结果来调整组织的运作方法和活动方式，使绩效评估沦为工具。(二)评估主体单一非营利组织绩效评估的评估过程是受评估主体主观目的与意志影响制约的。因此，非营利组织绩效评估的效果必须受评估主体本身的影响。绩效评估主体的选择，是评估工作顺利实施的重要前提。目前我国非营利组织绩效评估实践中，有多种方式，其中官方评估和组织自我评估是比较常见的做法，但是总体上评估主体单一，方式单向，过程封闭，束缚着我国非营利组织绩效评估科学化规范化的发展。这种绩效评估通常采用目标责任制考核、组织考察和工作检查等方式，多数是上级对下级的评议，但是关键的特点是非营利组织的上级评下级。由于受主客观因素的影响，评估组织自我评估的结果，可能很难做到客观公正，因此，其评估结果也往往受到质疑。由于非营利组织的性质以及作为公共责任承担者的角度，决定了非营利组织的绩效评估必然是来自于社会方方面面的组织和团体的。非营利组织的绩效评估主体应包括组织管理者，公民或是行政相对人等，评估主体的多元化结构是保证非营利组织绩效评估有效性的一个基本原则。因此，任何一个业已确定的评估主体都有特定的评估角度，有自身难以克服的评估局限。公众作为绩效评估的主体必要且意义重大，这是由非营利组织的性质与宗旨所决定的。非营利组织起着一定的社会援助作用，其宗旨在于更好的服务，因此，非营利组织的评估主体不应缺少其服务对象。然而，缺乏可靠的多元的评估主体，非营利组织的绩效评估活动就难以取得合法化的基础，其评估结果也丧失了可信性。，0 第三章我国非营利组织绩效评估存在的问题及原因分析(三)绩效评估方法较单一非营利组织通常是围绕着其使命而构建的，其绩效难以界定和度量的原因在于它同时包括了对于个体和社会的作用，这些因素相对于财务标准来说较为模糊和不确定。因此，很难直接将用于营利部门的绩效评估工具移植到非营利组织。目前我国非营利组织采用的评估方法比较单一，大部分绩效评估方法仍是在经济学范畴内进行的，定性分析居多，比如，对非营利组织绩效的相关要素进行定性的描述性分析，或是对非营利组织运作效率、效益与成本的定量测度与评估。这种成本效益评估分析方法是目前采用的最为广泛的评估方法。另外还有对比分析法，很少深入到社会效果与影响进行因果推定的对比分析研究。尽管在非营利组织绩效评估方面还有很多评估方法，如逻辑框架分析、“成功度"法等，但是目前我国非营利组织基本较少使用，这些对于伦理道德、价值观、个人偏好等方面很难驾驭到。绩效评估方法的科学性影响到绩效评估的准确性。作为非营利组织，其绩效评估除包括一般的经营指标以外，更重要的是其他经营过程所产生的社会效果与影响，但是目前我国非营利组织绩效评估却很少涉及这些方面，只是对非营利组织的直接投入和产出进行评估，对于非营利组织的伦理道德、价值理性、个人偏好等因素则更是完全没有涉及。总体而言，当前的绩效评估方法科学性不足，评估难以涉及到最核心的方面，未能对非营利组织的社会效果进行评估是其最大的缺陷。当然对于非营利组织绩效评估过于强调定量分析也是不合适的，应当考虑到非营利组织的特殊性，非营利组织本身是不追求利润最大化的，是不以盈利为目的，组织绩效的评估不只是非营利组织的事情而已，更重要的社会是如果看待非营利组织的。所以，当前我国非营利组织在评估方法的选择上还存在进一步改善的空间。事实上，很多非营利组织根本没有明确规定绩效评估的具体方法。只是提出了评估以定量和定性相结合，定量为主的原则。(四)绩效评估指标、标准不科学对事实进行评估，强调的是客观、公正，只有科学的评估才能得出科学且令人信服的评估结果。对非营利组织进行绩效评估首先要确定一定的绩效评估指标，并通过这些评估指标对非营利组织的活动进行价值判断，可见，绩效评估指标的选择将直接影响到绩效评估的效果，科学的评估指标是有效评估的重要保证。科学的指标应当具备信度和效度，并能使被评估的组织和个人易于接受。一个绩效评估指标体系中一般包括多个指 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究标，这些指标在绩效评估中的作用是不同的。但是当前我国非营利组织绩效评估指标选择不科学，不合理，例如非营利组织的一般评估指标包括经济、效率、效果、公平四个方面，另外还包括一些具体绩效指标，比如治理结构的基本方面、理事行为方面、年度报告披露责任、经济来源和职责披露等，但是很多非营利组织在绩效评估指标却并不能体现组织运营的效率、效果等。由于非营利组织产生的效果与影响既有长期的，又有短期的，既有有形的，也有无形的，甚至有些可能是互相矛盾和冲突的，这就很难找到一种社会全体成员都认同的准确的计算方法。选择和采用何种衡量评估指标，将不可避免地受评估者主观判断的影响，特别是受那些明确以价值为取向的社会发展指标和政治指标的影响。‘非营利组织绩效评估指标反映了非营利组织的绩效，因此，对非营利组织往往设定有评估标准。当前我国非营利组织绩效评估标准也存在各种问题，其中评估标准易倾向于公益性是主要问题之一，学者卡特认为影响绩效指标的因素之一是组织的不确定程度(DegreeofUncertainty)，即输入资源与达成预期目标间的因果关系。不确定程度越高越难设计绩效指标。按照这种理解目标越明确则越容易设计合理的绩效指标。非营利组织在提供公共服务时往往是行为取向的，是针对特殊的服务对象提供直接的服务，代表社会特定阶层或集团的利益和愿望，围绕特定利益集团的特殊问题展开活动，其锁定的受益人是特定的社会群体。因此，人们往往认为评价非营利组织绩效指标的好坏就是看其是否有利于实现特殊人群的最大利益。然而，从这个角度出发，有些非营利组织在设计绩效指标时就可能为了特殊群体的利益采用排他性极强的、极端的指标标准，造成违背服务社会公众、侵害公共利益的恶果。因此，非营利组织在设计绩效指标时必须避免公益的特殊性考虑。(五)评估体系不完善当前，我国非营利组织还缺乏完整的科学绩效评估体系，现在的评估体系中多是以定性的描述而没有进一步的指标量化和定量化，绩效评估体系不健全。由于非营利组织其资金来源很大程度上是政府的拨款和社会捐赠，“成本”亦不易计算。由于认为“成本——效益”分析无法合理地计算，因此在绩效评估时片面地强调“公平”，忽视“效率’’问题。大部分非营利组织的内部评估主要是以经济、公平、效果这几个方面考虑的，侧重于经济指标，非货币性指标缺乏，对于效率的考虑相对比较欠缺，致使非营利组织往往会背上很多骂名。评估体系往往只是针对那些比较容易进行定量分析的指标，对于22 第三章我国非营利组织绩效评估存在的问题及原因分析一些社会效益、社会影响方面的，不容易量化的，评估体系则完全不涉及。由于评估体系不够完善，缺乏规范化、科学化，因此，评估的结果主观性很强，往往容易受到组织内部领导意愿的影响。由于绩效评估体系不完整，也导致了评估体系的实际操作性和系统性不足。很多非营利组织不知道要由谁来进行评估，也不知道要对哪些方面进行绩效评估，往往是照搬营利性企业的做法。二、我国非营利组织绩效评估存在问题的原因分析造成我国非营利组织绩效评估存在上述问题的原因也是多方面的，在对相关原因进行筛选后，笔者总结出对我国非营利组织绩效评估存在问题影响最大的几个原因。(一)对非营利组织绩效评估重要性认识不够当前，我国非营利组织对绩效评估的认识不深刻，对绩效评估的功能和意义的理解不到位，对非营利组织本身具有的非营利性、志愿性等特征认识不足，对其进行绩效评估应具有一定的特征性，这一点时常被有意无意的回避，这些因素导致了我国非营利组织绩效评估观念落后。特别是一些非营利组织不能认清非营利组织自身的特点和使命，总喜欢拿企业的绩效评估观念用在非营利组织上。由于对非营利组织的内涵与外延存在争议，内容也界定不清，其理论很难得到全面系统的发展，无法建立起一整套完善的非营利组织绩效评估的指标体系与方法。不同的非营利组织会采用不同的评估形式和规范，而从各自的角度审视、评估非营利组织绩效评估，实际上降低了绩效评估的地位和作用。(二)对非营利组织绩效评估的理论研究不足当前国内学术界以及非营利组织内部对非营利组织绩效评估理论的研究还不够重视，对于绩效评估的研究还不够深入。绩效评估是组织绩效管理的核心环节，绩效管理的效果要通过绩效评估来进行衡量和表现，而非营利组织由于其不像一般的企业一样，对其进行评价的标准也存在很大不同，特殊性较强，因此，在非营利组织中实施绩效评估本身就存在不少的困难，而一些比较先进的研究成果也往往很难推行。再加上我国的非营利组织绩效评估研究尚处于起步阶段，非营利组织绩效评估本身要对组织的各个层面进行评估，而非营利组织绩效评估本身又受到很多外在与内在因素的影响，这些因素错综交错，难以界定和划分，对这些因素的研究也存在较大困难，由于难以理清这些因 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究素的关系，也客观上使得非营利组织在绩效评估方面造成困难。正是由于对非营利组织绩效评估理论的研究不够，评估指标设定不科学，评估体系不合理，造成了我国非营利组织的绩效评估效果不好，发展较慢的社会现状，因此，必须要重视理论研究，并在我国非营利组织中加强对理论的推广和应用，促进我国非营利组织管理水平的提高。(三)非营利组织绩效评估法律制度不完善我国关于非营利组织管理的法律主要有国务院于1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》两个行政法规，与1989年的《社会团体登记条例》相比，无疑有了一定的进步，但仍然存在着不足之处。如在法律技术上与国外相比还存在巨大的差距，而且在法律政策上对一些重大问题的认定上也不妥当。但是，我国非营利组织绩效评估并没有明确的法律依据，多是组织受社会的影响或是受上级部门的要求，而进行绩效评估，法律上并未要求非营利组织进行绩效评估。由于相关法律的缺失，造成我国非营利组织在绩效评估方面存在多种问题，比如由于缺乏法律的强制性，因此，我国非营利组织不对外公布信息和资料，造成研究者因难以获得研究资料而无法对非营利组织进行深入研究分析，研究者多是把精力集中在那些资料相对容易收集的非营利组织身上，对单个组织进行个案分析和研究，由于缺乏更多的数据和资料，因而难以进行不同非营利组织间的对比分析，由于资料的限制，这些分析介绍性的内容居多，对非营利组织绩效评估的方法等进行评价与分析则较少，对于非营利组织的绩效评估研究也不够全面和系统，因此，对非营利组织绩效评估的研究进步帮助不大，始终停留在浅层研究，对于非营利组织绩效评估的研究难以在更高、更新的层次上展开。(四)非营利组织人事任免制度不完善当前，我国非营利组织的人事任免制度是制约我国非营利组织发展的一个重要因素，由于干部来源问题无法解决，造成了我国非营利组织的一系列问题。我国的非营利组织是传统计划经济的产物，当前与政府之间仍表现为一种隶属关系，带有政府机构的色彩。在这样一种责任机制中，政府作为代理委托人(代公众行使委托人职责)，与作为受托人的非营利组织之间进行明确的责任划分显然是不可能的。责任范围的模糊不清，必会导致责任追究无法落实，从而绩效评估只会流于形式。 第三章我国非营利组织绩效评估存在的问题及原因分析-组织的负责人提名-I-级业务主管部门直接任命并委派至qjE营丰q组织中*无特舅k蚬更Ⅱ任ffl图3—1邓国胜的研究中对我国的非营利组织进行的调研显示，有23．2％的非营利组织其主要干部是由组织的负责人提名，然后报由上级主管部门通过后任命形成的，有38．5％的非营利组织的主要干部则是由上级业务主管部门直接任命并委派到非营利组织中去的，还有8．6％的组织在干部任用方面没有特别的规则①。可以看出，非营利组织受其法律地位的影响，从属于业务主管部门，人事任命上没有自主权。邓国胜的研究中，有2／3的非营利组织的主要干部是由业务主管部门直接委派，或是由业务主管部门提名形成的，总之，业务主管部门对非营利组织的主要干部有着直接的人事任命权，而非营利组织本身却没有人事任免权，而这种人事制度，造成非营利组织负责人很难对被任命的主要干部在工作中进行更好的管理。而这种人事制度下产生的干部往往并非是非营利组织的真正工作人员，他们对组织的绩效关心不够，影响到整个组织对绩效评估的重视，因此，也影响到组织对评估方法、评估指标等的选择，从而造成组织动作效率不高。(五)非营利组织绩效评估缺乏资金支持与国外的非营利组织绩效评估相比，我国非营利组织在资金方面比较缺乏，受资金的限制，我国非营利组织很难实施有效的绩效评估。例如，聘请外部专家来进行绩效评估，要通过问卷调查的方式收集评估所需资料，评估结果客观但是评估费用较高，是我国很多非营利组织无力承担的，只能放弃这种公正、客观的评估方法，可以说，缺乏资金支持，使我国非营利组织绩效评估在评估主体的选择上没有选择权，也造成了评估主体单一。组织自我评估是当前我国非营利组织普遍采用的评估方法，由于不需要太多的资金，且非营利组织自身对其绩效本身就有一定的了解，进行评估具有一定的优势，只是评估主体容易受到主客观因素的影响，但是在资金不足的情况下，组织自我评估也就①邓国胜．非营利组织i,平f古lMl．北京：社会科学文献出版社，2001． 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究成为很多非营利组织无奈的选择。而在评估方法的选择上，同样由于缺乏资金，一些客观、公平、有说服力的绩效评估方法，往往需要高投入，对于非营利组织而言，本身的非营利性也造成了这些组织自有资金的有很性，所以，在评估方法的选择上，也就很难进行自由选择。有调查显示，非营利组织的资金收入中有70％以上都是由政府的财政拨款、补贴以及会员的会费收入组成的，非营利组织的营业性收入只占到其收入的6％，41．4％的非营利性组织都表示组织所面临的最大问题就是组织的资金来源太少，资金短缺，甚至有些组织因为缺乏运作资金，已经到了难以维系的地步。因此，财务不足，使很多绩效评估组织无力去进行更有效更科学的评估。(六)非营利组织的法律地位较低一个组织的法律地位决定了这个组织是否能够独立的进行活动，法律地位较低会影响到组织的正常功能，严重的会使组织沦为傀儡部门。根据我国的《社团登记管理条例》的规定，我国一个机构要想在民政部门正式登记注册成为社会性团体，必须满足一个条件，即机构要找到一个业务主管单位，也就是说，机构注册登记并不能独立地以机构的身份进行登记注册，必须由一个业务主管单位进行挂头管理才能进行登记注册。非营利组织不仅要受到业务主管单位和登记管理机关的双重领导，同时还受到同行业竞争和地域性的限制。法律上的规定使得我国非营利组织在法律上地位从属于业务主管单位，法律地位极低，国家对机构注册成为社会团队的严格管制也许是出于对社会负责的初衷，但是也导致了我国非营利组织在实际运营中缺乏独立性，无法进行单独的管理，业务上受到业务主管单位的、限制。非营利组织管理情况一览表：8060熏一至萎＼梦≯∥∥／∥表3-1在我国学者对我国的非营利组织的管理情况所进行的一项调查中显示，我国非营利组织中，有5．1％是在工商管理部门进行登记注册的，有68．2％是在民政部门进行登记注册的，有6．3％是在事业单位内部登记备案，甚至有14％的非营利组织注册为其他类型， 第三章我国非营利组织绩效评估存在的问题及原因分析调查中还有6．4％的组织未对其注册方式进行回答①。可见，我国的非营利组织并非都在民政部门进行登记注册，5．1％的是在工商部门登记注册的，说明非营利组织登记注册可以向民政部门或是工商部门登记注册均可，表现出了管理体制的双重性。而有6．3％的非营利组织是在事业单位内部登记备案的，其法律地位更是缺乏保障，14％的其他类型的非营利组织可以说很难被法律所认可。也可以想象，一个没有完全独立性的单位在组织绩效评估时，必然会受到一些非正常因素的干扰，如评估主体无权选择，评估的目的无法自定，评估体系不能独立制定等，因此，造成评估结果不能保证公平和客观，非营利组织的绩效评估质量也自然打上很大的折扣。另外，由于我国不少非营利组织本身是由事业单位转化而成的，因此，其往往附属于某一个机构，这种缺乏独立性的地位，往往使内部人员没有权力对绩效评估发言，在评估体系的建立上往往很难根据组织的实际情况来进行建立，只能接受上级部分的安排和要求，缺乏科学评估的群众基础。(七)评估标准受客观因素影响非营利组织绩效评估是在一定的标准中进行的价值判断的活动，评估指标的选择是绩效评估的基本前提和有效评估的保证。对于非营利组织，其运作过程中对社会的影响与企业相同，有长期的影响也有短期的影响，这些影响有些是有形的，但有些是无形的，甚至组织所进行的活动本身还可能是矛盾与冲突的，因此，对于非营利组织所采取的活动就很难构建出一套的评估标准，去对这些本身就具有不同特点的和不同性质的活动进行评估，因而，非营利组织绩效评估的指标体系中如何选择指标本身就存在争议，或者说针对不同的性质和特点的非营利组织活动难以形成一个统一、普适的评估指标体系。进而也可以说，不同的组织对于绩效评估指标体系的选择存在差异，而这种选择往往是由评估者来决策的，因此，也造成绩效评估易受到评估者的主观判断的影响，特别是受那些明确以价值为取向的社会发展指标和政治性指标的影响。(八)缺乏对非营利组织绩效的监督从全球范围看，由于非营利组织不存在市场竞争机制、企业式的利润分配机制，因此，客观上容易导致非营利组织出现低效率甚至无效率的情况。加之第三方监督与评估机制的缺失，少数组织财务状况混乱，甚至出现较为严重的贪污腐败行为。对于我国非①卓越．政府绩效管理导论．北京：清华出版社，2006 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究营利性科研机构，已经制定了较为规范的做法。科技部、中编办、财政部、税务总局“关于非营利性科研机构管理的若干意见”明确指出，非营利性科研机构要接受政府相关部门及社会有关方面的监督。于每年第一季度向主管部门(单位)和科技行政管理部门报送上一年度的工作报告，接受业绩评估。科技行政管理部门会同财政等有关部门对非营利性科研机构的运行绩效定期进行评估。但是这些对非营利组织绩效评估的监督还远远不够，监督主体单一、监督渠道单一、监督方式单一，没有建立一个系统化的信息监督与公众查询平台。席酉民指出，非营利性组织的评价和监督必须纵向(上下级之间)和横向(新闻、同行、收益单位和公民等)相互结合和制约。当单位的业绩只有靠舆论单方面地评估时，当事单位必然会大搞形式主义的表面工作，造成社会资源的浪费。目前来看，由于普遍缺乏系统和完善的非营利性组织社会评价机制，在这种情况下，一些非营利性组织没有追求业绩的必要和动力，如果这种评估不公正时，组织有可能把精力耗费在其他歪门邪道和作表面文章上，使各同行组织处于一种不公平的业绩竞争之中。 第四章完善我国非营利组织绩效评估的对策建议第四章完善我国非营利组织绩效评估的对策建议前文中对我国非营利组织的绩效评估中存在问题和原因进行了分析，可以看出我国非营利组织绩效评估中存在不少的问题，还需要进一步改善绩效评估内部因素，促进我国非营利组织的不断完善和进步。本研究根据前文的分析提出我国非营利组织绩效评估的对策建议。一、加强非营利组织绩效评估重要性的宣传非营利组织绩效评估在非营利组织的发展过程中发挥着重要作用，受到了多方的普遍重视，但非营利组织至今没有形成一套完整的绩效评估体系，而一套完整的绩效评估体系不仅关系到我国非营利组织的未来发展趋向，还直接影响我国社会经济协调的发展，精神文明和物质文明的共同进步，因此，必须加强非营利组织绩效评估的研究和宣传，让全社会特别是与非营利组织相关的组织和人员认识到绩效评估的重要意义和作用，改变对非营利组织绩效评估的漠视、消极的态度。让相关机构和非营利组织内部成员，明确认识到，非营利组织绩效评估是非营利组织发展的一个必不可少的环节，使人们改变漠视消极的态度，正确对待评估工作，它不仅关系到其内在功能的顺利实现，而且关系到其社会功能的拓展和延伸，获得各方面对评估工作予以的配合和支持，推动非营利组织绩效评估事业的发展。并且，在强调服务数量的同时j服务质量更不能忽视，非营利组织是为公益提供服务的组织，所生产的产品是公共产品和服务。要明白作为其业务的主要内容，提供公共服务的数量是对其进行评估的重要衡量尺度，做到对社会贡献的数量以及社会公众需求量满足程度上的提高。其服务质量应当包括服务的效率、服务的态度、提供的准公共产品的质量、创造出的效益、在社会形成的影响、对促进社会稳定所起的作用、与政府和其他社会组织之间的关系、促进社会公平的程度和范围、其提供服务的复杂难以程度等等。二、建立多元的评估主体评估主体的多元结构是保证非营利组织绩效评估有效性的一个基本原则，可以从以下几个方面进行。首先，社会公众。社会公众是非营利组织活动的有力监督者，社会公 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究众作为非营利组织活动的直接参与者和受益者，也十分有必要了解非营利组织的基本运营情况和资金使用情况。社会公众通过获取非营利组织绩效方面的相关信息，对组织提供服务的状况提出评价和建议，才能使非营利组织获取社会的需求信息，从而对非营利组织的绩效改善带来压力。非营利组织应当积极鼓励社会公众参与到绩效评估活动之中，实现非营利组织与社会公众之间的良性互动。社会公众也应当增强自己的参与意识，维护自己的知情权、建议权等民主权利。公民参与绩效评估可以有多种形式，如在接受公共服务后填写反馈卡，参与绩效测定的问卷调查，利用公共媒体，包括广播电视、报纸、网络等媒介对非营利组织进行曝光和监督等等。其次，专业化的评估机构。专业化的评估机构是非营利组织绩效评估的基本主体之一，它在评估过程中发挥着重要的作用。专业评估，通常指聘请评估专家组成绩效评估小组，依据特定的评估标准，对评估对象进行评估，它还包括非营利组织聘请组织外部专家和专业性的评估机构对其绩效评估。如1996年我国青少年发展基金会委托中国科技促进发展会对“希望工程”的绩效进行的评估。也可委托国外的资助机构、国际NGO组织、国际金融组织(如世界银行)、联合国体系(如联合国开发计划署)对所资助的非营利组织进行的评估。第三，非营利组织自我评估。自我评估，即非营利组织自身充当评估主体对自己的工作绩效进行评估。自我评估有特定优势，组织本身由于更了解自我的运行机制，与局外人参与的评估相比更容易减化评估程序，真正把握业绩。邓国胜曾在文章中指出，自我评估的结果或建议容易在今后项目执行过程中得以实现，这是因为一方面评估者本人就是项目的执行人，另一方面评估者对评估过程中发现的问题有切身的体会。自我评估具体到非营利组织内部，应包括对组织的每一位管理者和工作人员的工作成绩进行定期考核，组织通过定期公开绩效评估结果，对绩效优秀的员工给予奖励，能够在组织内部形成积极进取，追求卓越的工作氛围，加深员工对自己的职责和任务的理解，最终使非营利组织的绩效得到较大的提升。然而需要注意的是，在组织内部绩效评估的过程中应建议完善的评估机制，通过内部建立的科学合理的绩效评估制度，例如人事绩效考评制度、内部责任制度等等，对组织的有效运行实施控制，也可以采取日常评估和年终评估相结合的方式，以日常评估作为年终评估的基础，通过对非营利组织工作人员的日常表现，评估其对非营利组织绩效目标的达成所做出的贡献，在此基础上，在年终评估中，对工作人员做出综合评价，并给予相应的奖励。第四，政府。政府是唯一具有法律权威对非营利组织进行监督、管理的部门。政府作为公众利益的保护人，可以通过研究非营利组织的绩效评估报告、调30 第四章完善我国非营利组织绩效评估的对策建议查组织制度、审查其内部控制系统(含内部绩效评估系统)的健全性与有效性、抽查重点项目绩效等方式，担当组织外部绩效评估主体，确保非营利组织受托责任的适当履行，从而解决非营利组织受托责任履行中受托责任界定不清等问题。第五，捐赠者。如前理论基础所述，捐赠者是非营利组织的重要利益相关者。捐赠人要做社会投资，他们关心的是自己捐赠的资源是否被妥善利用，希望捐款能够更有效率，也就希望自己能够了解到捐赠资源的使用情况。因此捐赠金额较大的捐赠人可能出于对资金使用效果的关注，而担当非营利组织绩效评估的主体，捐赠者可以通过对组织绩效评估的参与而决定是否继续捐赠给该组织。三、完善相关法律法规前文中分析的由于我国体制问题，非营利组织可以在民政部门和工商部门注册，但是还需要有业务主管部门才能进行注册，这显然是不适合当前的非营利组织的发展。我国应制度专门的《非营利组织法》，明确非营利组织的独立的社会地位，以及唯一的注册机构，这不仅有利于非营利自身的发展，也有利于国家对非营利组织的管理：另外，我们有必要制定《非营利组织绩效评估法》，从立法上规定非营利组织绩效评估机构的职责和义务，要通过完善政策和立法使我国非营利组织的绩效评估走上法律化道路。绩效评估法律化、制度化是当前国际上绩效评估活动的发展趋势之一，也是非营利组织绩效评估顺利实施的前提条件。为了有效地推行非营利组织的绩效评估活动，世界上很多国家都出台了相关的法律法规。如：日本的《非营利组织法》、德国的《结社法》、匈牙利的《公益组织法》等等。而我国在这方面还显得很不足，虽然也出台了有关非营利组织的相关法律法规，如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，但这些法律法规还未涉及到绩效评估方面的内容。因此，我国也应该借鉴西方发达国家在非营利组织绩效评估方面的经验和做法，通过完善政策和立法使我国绩效评估走上法制化道路。制度化是绩效评估活动高效、规范的重要保障。只有使评估活动制度化、程序化才能够促进非营利组织绩效评估活动的长效运行，才能够使非营利组织的发展步入良性运行的轨道。因此，我国非营利组织必须努力通过多种措施加快绩效评估制度化建设的进程，为非营利组织绩效评估建立起强有力的制度保障，为绩效评估的顺利实施提供良好的组织环境。非营利组织信息是社会的共有财富，为社会成员共享。因此，应从法律上完善非营 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究利组织的信息披露制度，要求公开非营利组织财务和非财务方面的定量信息，以便全面评估非营利组织是否履行其使命。在这方面，我们应该学习美国、日本的先进经验，建立透明、规范的社会公用信息系统数据库，一方面为社会研究非营利组织绩效提供方便，另一方面也为社会对非营利组织实施监督提供便利。四、赋予非营利组织独立的人事任命权完善治理机制要求我国政府给予非营利组织独立的人事任命权，让他们的绩效评估有效地同人事行政方面的管理结合起来，使绩效评估回归至应有的作用和导向上，促进非营利组织的积极性和主观能动性的创造性发挥，从而推动非营利组织的民主决策机制的完善和决策机构的健全。另外，政府还应转变控制社会的陈旧观念，切实转变政府职能，将部分社会管理职能返还非营利组织。我国政府仍没有改变旧有的国家与社会的对立观和几乎包揽一切的全能政府观。非营利组织应是独立存在的“第三域”。通过扩大宣传等方式增强非营利组织的社会认同性，通过资金来源的独立化实现自身财务的独立化，以此为基础扩大非营利组织的社会覆盖面，摆脱过渡依赖政府的现状。只有从多方面体现了非营利组织的独立性，才能建立起一套完善的绩效评估制度，才能脱离与政府部门共用评估机构、评估方法、评估制度和评估机制的窘境。因此，我国政府应该实现公共管理的适度社会化，培育和支持较强公益性的非营利组织，增强社会的自我管理能力。只有这样，非营利组织的绩效评估才能拥有更广大的舞台和空间，其水平和氛围也才能相应的水涨船高。五、集成和创新多种评估方法当前在非营利组织的绩效评估方面已有的评估理论和方法已经有很多种，例如前文提到的，平衡计分卡、利益相关者、APC评估理论，而APC评估理论由于集成了前两种方法的优点并避免了一些缺陷，因此，其成为应用更广泛的评估理论，也将成为一种趋势。而在具体的评估方法上，目前流行的有360度反馈法、关键绩效指标(KPI)、附加经济价值法、等级评估法、前后对比法等等，但是对于非营利组织的绩效评估必须要重视对于这些评估方法的集成和创新。首先是要进行评估方法的创新。要改变我国非营利组织绩效评估研究的落后状态，就必须要与国际接轨，学习以美国为代表的西方国家的非营利组织研究的先进方法、手段，并结合我国非营利组织自身的特点加以创新，从而可以快速综合我国与国际上的一些先进的非营利组织之间的差距。这种创新必须要结 第四章完善我国非营利组织绩效评估的对策建议合我国的国情和我国的非营利组织的基本特点的，要适应我国的实际情况，就像APC评估理论比较能够适合我国非营利组织一样。其实，对于现有的绩效评估方法要进行方法集成，即对这些方法进行研究后，进行综合运用，而不是单一地套用某一种评估方法，比如把目标管理法与关键事件法相结合等，因为每一种评估方法都有自己的优点，可以更好地评估非营利组织的某一个或是几个方面，而多种评估方法的集成将有助于更全面地对非营利组织进行评估。并且，要加强对绩效评估的跨学科研究，有机地集成多种方法，集中研究、攻克同一问题，并在研究的过程中要注重方法创新，如理论研究与个案分析相结合、定性与定量方法相结合、多学科综合分析等，从而促进我国非营利组织绩效评估理论的进步和评估方法的不断改进，为我国非营利组织的发展提供理论支撑。六、建立第三方评估机构与监督机制组建一个独立于政府、非营利组织的专业性的社会公共管理绩效评估机构。独立于政府，可以体现非营利组织的独立性；独立于非营利组织，可以使绩效评估工作免受长官意志的干扰；专业评估，可以使评估工作与社会公共管理具体事务相分离，免受其他方面的影响。要引进培养评估技术人员，非营利组织内部的自我绩效评估是常见也是必需的评估，然而绩效评估是技术，必须要专门的技术人才进行实际操作，因此，在这方面政府应该采取相应的措施刺激这方面人才的引进和培养。独立性的评估机构也应当通过立法来设置，人员组成应通过社会公众的参与选举产生。加强第三方评估，让非营利组织管理非营利组织，代替目前的政府部门管理非营利组织的状况。非营利组织的第三方评估(认证)，在欧美国家早已形成制度，有成功的经验可以借鉴。评估(认证)结果应向社会公布，接受公众监督。公众可以据此决定捐赠对象、方式和数额等，评估结果可以帮助非营利组织降低成本，消除BaumolandBowen所谓的“鲍莫尔成本病"(Baumol’Scostdisease)。即非营利组织希望看到其产品价格上升速度快于一般经济价格，这样其产品价格进而收入就会慢于工资付出速度；时间一长，当成本高于收入很多，就会导致利润缩水、赤字上升。公开非营利组织的信息，由第三方评估机构统一搜集、整理、发布非营利组织的运作信息，建立评估标准，向社会公布评估结果，供社会成员公开查询，了解相关的非营利组织的整体绩效状况，便于非营利组织之间实现深度竞争合作，便于第三方机构的监督，便于学界进行理论研究和实践操作。公众根据评估结果决定是否捐赠以及向哪个非营利组织捐赠，从而促进非营利组织 我国非营利组织绩效评估问题及对策研究之间的有效竞争。第三方评估可以帮助非营利组织完善各种决策和反馈的机制，建立更加有效的债务清偿程序，增强非营利组织融资过程的信息披露和透明度，强化对非营利组织融资全过程的监督检查和管理。正如侯春飞指出，我国非营利组织监督机制的构建，最终是要形成一个多元治理的格局。在这一格局中，政府发挥着重要作用。同时，来自社会领域的监督主体和非营利组织的自律也要得到相应的重视，并随着这一监督格局的日益完善最终成为主要的监督力量。七、创新绩效评估指标体系对非营利组织的绩效评估首先要建立评估指标体系，并对应相应的评估内容，但是这种评估内容的设定必须要不断的更新和发展才能适应不断发展的非营利组织的需要。从非营利组织绩效评估的内容来看，现阶段我国非营利组织绩效评估体系中，关于绩效评估的内容大多数集中在服务绩效和财务绩效两大块，而很少注重对政治绩效和流程绩效的评估。这种评估太偏向于经济学角度，对于非营利组织的评估比较片面，无法体现非营利组织所组织的各种活动的全部绩效。本研究认为，可结合其前文所涉及的平衡计分卡、利益相关者理论、“APC”理论等相关理论基础作为评估指标体系建立的依据。例如从顾客方面，可以依据社会公众满意度、利益相关者的权益实现度、投诉的数目等指标建立。从组织的自身内部流程方面，可以依据产品的研发提升率、内部运转程序的管理及人力资源管理等等为评估指标建立提供参考。从学习创新的角度来看，可以涉及员工的技能水平、员工自我创新能、核心职员的忠诚度以及员工的业务培训时数等。从财务角度方面，可以依据资金的投放率、资金收支平衡状况等指标作为其借鉴。还可从组织问责方面，组织的活动与组织宗旨的一致率、组织有关信息的披露、财务透明率以及与组织利益相关的捐赠者或政府的满意程度等为其评估指标体系建立提供借鉴参考。因此，在未来的绩效评估中，对非营利组织绩效评估的内容创新是必然的要求。在将来的绩效评估过程中，非营利组织不仅会更关注服务绩效和财务绩效这些传统的指标，还会更多地关注包括政治绩效、流程绩效等在内的综合绩效，对非营利组织进行综合绩效的评估，才能够建立公平、全面的评估体系，才能使非营利组织在内部形成积极的、主动的工作气氛，提高人员的主动性，促进整个非营利组织人员素质的提高和组织的发展。对于非营利组织的绩效评估要更加重视流程绩效，要把流程绩效纳入到评估体系中，这样非营利组织的绩效评估就可以既关注评估的结果又关注评估的过程，这也应是未来非 第四章完善我国非营利组织绩效评估的对策建议营利组织绩效评估体系不可缺少的重要部分。对非营利组织绩效评估过程的重视是一种进步，因为仅重视评估结果，容易造成伪结果论，但是由于非营利组织本身具有的社会特殊性，决定了对非营利组织的评估不能只重结果，其过程更为重要。因此，对非营利组织的绩效评估在内容上的创新，必须要重视过程评估。八、加强非营利组织能力建设完备的评估资料和数据是非营利组织绩效评估的基础，由于非营利组织绩效评估所需信息量大，涉及社会范围广，而评估历史又不长，其他非营利组织绩效评估的资料也不多，从而全面、系统地收集评估资料是一项相当麻烦且细致的工作，需要花大量的人力、物力、财力和时间，因此必须建立针对非营利组织绩效评估的信息系统，并在此基础上仿照其他部门建立信息管理系统(MIS)，为非营利组织绩效评估资料的收集与查询提供便利的条件。充分地利用计算机和现代通讯技术实现非营利性组织绩效评估信息系统的现代化，评估信息传递的网络化，评估信息利用的高效化，使评估信息与结果得到更广泛的使用，以充分发挥绩效评估的效果。非营利组织是一项涉及领域广泛、技术性很强的专业工作，非营利组织的绩效管理能否科学、客观、有效，人才是关键。人才的培养是开展非营利组织绩效评估不可缺少的基础性工作，也是非营利组织可持续发展的重要保证。我国非营利组织活动长期以来都是由志愿者来承担的，他们虽受过正式的工作培训，也由于开展非营利组织绩效管理的时间短，至今没有形成一整套非营利组织绩效评估的人才培养计划和制度，所以亟待引进这方面的人才。因此，人才的培养是开展非营利组织绩效评估不可缺少的基础性工作。由于我国非营利组织兴起较晚，开展非营利组织绩效管理的时间就更短，至今没有形成一整套非营利组织绩效评估的人才培养计划和制度，全国性非营利组织绩效评估人才培养的模式还远未形成，这种状况亟需改变。因此，要加强非营利组织绩效评估人才的培养，形成比较完善的评估人才培养体系，造就大批合格人才，为我国非营利组织的发展奠定坚实的基础。另外，非营利组织还需要建立吸取人才、留住人才和培养人才的科学机制，使非营利组织拥有一批高素质的评估人员队伍，提高非营利组织及社会对绩效评估的认识水平，推动非营利性组织绩效评估工作的发展。 第五章结论本文通过对我国非营利组织绩效评估现状进行了研究分析，并从多方收集了相关数据和有关研究资料，综合分析了我国非营利组织绩效评估中存在的诸多问题和主要影响因素，同时又通过对产生这些问题的原因进行分析，对我国非营利组织绩效评估的发展提供了相关策略和改进的建议，对我国非营利组织的发展起到了强有力的促进作用。与此同时，本文的研究重点也不同于以往的研究，对于非营利组织绩效评估现存的研究文献主要针对其理论进行探讨，而本文的研究将我国非营利组织绩效评估模式的建立提升到了一定的实践高度。本文首先分析了非营利组织绩效评估的相关概念和相关理论，然后阐述了非营利组织绩效评估中存在的问题及其原因，最后提出对非营利组织绩效评估的相关对策建议，这将为非营利组织的持续、健康、快速发展起到重要的推动作用。虽然，这并不能在短时间内改变我国非营利组织绩效评估不完备的现状，也不能解决组织在发展过程中所面临的一系列问题，但是通过本文的调查分析，非营利组织的绩效评估可以得到一定程度的完善，这对我国非营利组织的持续健康发展起到了一定的促进作用。同时，本人也希望通过此次研究，呼吁政府有关部门和社会公众提高对非营利组织绩效评估问题的关注度，并通过对这些问题的分析、研究和解决，从而促进非营利组织健康、快速发展。 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