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中图分类号：密级：公开学科分类号：论文编号：GG10456200912107山东财经大学硕士学位论文我国非营利组织参与社会救助问题研究作者姓名：郭艳丽学科专业：社会保障指导教师：董西明培养院系：公共管理学院二○一二年四月十日 TheResearchonnon-profitorganizationstoparticipateinsocialaidresearchproblemsofChinaADissertationSubmittedfortheDegreeofMasterCandidate:YanLiGuoSupervisor:Prof.XimingDongSchoolofPublicAdministrationShandongUniversityofFinanceandEconomics 中图分类号：密级：公开学科分类号：论文编号：GG10456200912107硕士学位论文我国非营利组织参与社会救助问题研究作者姓名：郭艳丽申请学位级别：管理学硕士指导教师姓名：董西明职称：教授学科专业：社会保障研究方向：社保基金投资与管理学习时间：自2009年9月1日起至2012年6月30日止学位授予单位：山东财经大学学位授予日期：2012年6月 山东财经大学学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得山东财经大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。学位论文作者签名：日期：年月日山东财经大学学位论文使用授权声明本人完全同意山东财经大学有权使用本学位论文（包括但不限于其印刷版和电子版），使用方式包括但不限于：保留学位论文，按规定向国家有关部门（机构）送交学位论文，以学术交流为目的赠送和交换学位论文，允许学位论文被查阅、借阅和复印，将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，采用影印、缩印或其他复制手段保存学位论文。保密学位论文在解密后的使用授权同上。学位论文作者签名：日期：年月日指导教师签名：日期：年月日 摘要伴随着经济全球化，世界市场化的发展，许多国家对社会保障体系采取了一系列的政策变革和制度创新。我国正处于经济转型时期，社会保障的重要子系统——社会救助的建设和改革正面临着困境也面临挑战。在现代社会，人们普遍认为：社会救助是政府有责任为国民提供的，提供社会救助这种公共物品是国家或政府的职责。但是，由于现代社会各种不确定性的存在,无论国家还是政府还不能做到提供全面的社会支持和保障，这就需要政府之外的非营利组织来提供支持力量。非营利组织作为社会救助提供的主体之一的地位开始突显，这是与现代社会保障制度改革的趋势是相适应的。近几年来，非营利组织因其服务质优、灵活多样、贴近基层在社会上产生了极大的影响。但是非营利组织在参与社会救助的过程中出现了许多问题，资金使用透明度不高，非营利组织的公信力逐渐下降，甚至出现有人打着慈善的名义大肆掳掠贪污钱财，使救助资金起不到应有的效果，并没有最大限度的发挥非营利组织的救助作用。本文就是通过对我国非营利组织参与社会救助的现状研究，结合西方非营利组织参与社会救助的经验借鉴，积极探讨我国新兴民间力量-----非营利组织参与社会救助过程中出现的问题，探索非营利组织参与社会救助问题的有效对策。第一章主要阐述了选题背景、研究目的和意义，梳理了国内外研究现状，并提出理论视角和研究方法；第二章通过对非营利组织和社会救助相关概念的界定，论述了非营利组织参与社会救助的理论基础即市场失灵轮和政府失灵论、福利多元主义、第三方治理理论等。第三章通过以上分析，论述了我国非营利组织参与社会救助的客观必要性及现实可能性。第四章通过非营利组织参与社会救助的现状分析，从非营利组织参与社会救助面临的外部环境以及非营利组织自身两方面分析了非营利组织参与社会救助出现问题的原因。第五章通过比较英美等国非营利组织参与社会救助的实践，旨在对我国非营利组织参与社会救助提供参考借鉴。第六章从政策体系、法律法规、提高非营利组织参与能力等方面，提出切实有效的完善非营利组织参与社会救助的对策建议。关键词：非营利组织社会救助参与i AbstractAlongwiththedevelopmentofeconomicglobalization,theworld'smarket-oriented,manycountriessocialsecuritysystemhastakenaseriesofpolicychangesandinstitutionalinnovations.Ourcountryisinaperiodofeconomicrestructuring,socialsecuritysubsystem-theconstructionandreformofsocialassistancearefacedwiththepredicamentisalsofacingchallenges.Inmodernsociety,peoplegenerallybelievethat:socialassistanceistheGovernmentresponsibleforthenationalstoprovidethepublicgoodsofsocialassistanceresponsibilitiesofStateorGovernment.However,duetomodernsociety,theexistenceofvariousuncertainties,boththeStateandtheGovernmentcannotdoprovideafullrangeofsocialsupportandprotection,whichrequiresnon-profitorganizationsoutsidethegovernmenttoprovidesupportforces.Non-profitorganizationsbegantohighlightthepositionasoneofthemainsocialassistance,whichiscompatiblewiththetrendofthemodernsocialsecuritysystemreform.Inrecentyears,non-profitorganizationsbecauseoftheirservicequality,flexible,andclosetothegrassrootsinthecommunityhadatremendousimpact.Butthenon-profitorganizationsintheprocessofparticipationinsocialassistance,therehavebeenmanyproblems,lackoftransparencyoftheuseoffunds,thegradualdeclineinthecredibilityofthenon-profitorganizations,andeventhenameofthenameofcharitywantonlylootingthecorruptionofmoney,sothattherelieffundsfailtoworksomeeffect,doesnotmaximizetherescueroleofthenon-profitorganization.Thisarticleisbyournon-profitorganizationstoparticipateinthestatusquoofsocialassistance,combinedwithasimilarcareeraswellasothercountriesintheinternationaldraw,andactivelyexploretheemergingnon-governmentalforcesinChina-----non-profitorganizationstoparticipateintheprocessofsocialassistance,explorethenon-profitorganizationstoparticipateintheSocialReliefofeffectivecountermeasures.Thefirstchapterdescribedthebackground,purposeandmeaning,combingtheresearchstatus,andproposedatheoreticalperspectiveandresearchmethods；bythedefinitionoftheconceptofnon-profitorganizationsandsocialassistanceinthesecondchapterdiscussesthenon-profitorganizationthetheoreticalbasisofparticipationinsocialassistance,marketfailureswheelandthegovernmentfailuretheory,welfarepluralism,third-partygovernancetheory.ChapterIIIoftheaboveanalysis,discussesChina'snon-profitorganizationstoparticipateinii theobjectivenecessityandtherealpossibilityofsocialassistance.ChapterIVAnalysisofparticipationinsocialassistancethroughnon-profitorganizations,non-profitorganizationsinvolvedintheexternalenvironmentfacingsocialassistanceandnon-profitorganizationstwonon-profitorganizationsinvolvedinthecauseoftheproblemofsocialassistance.Chapter5ComparisonofBritainandtheUnitedStatesandothercountries-for-profitorganizationinvolvedinthepracticeofsocialassistance,andprovidereferencetoournon-profitorganizationstoparticipateinsocialassistance.ChapterVIfromthepolicysystem,lawsandregulations,improvenon-profitorganizationsintheabilitytoputforwardpracticalandeffectivecountermeasurestoimprovethenon-profitorganizationstoparticipateinsocialassistanceproposals.Keywords:Non-rofitorganizationsSocialassistanceParticipateiii 目录第1章绪论..............................................................11.1研究背景及意义...........................................................................................................11.1.1研究的背景................................................................................................................11.1.2研究的意义................................................................................................................21.2国内外研究文献述评.................................................................................................21.2.1国内研究综述............................................................................................................21.2.2国外研究综述............................................................................................................31.2.3国内外研究评价........................................................................................................41.3研究方法、思路...........................................................................................................51.3.1研究思路....................................................................................................................51.3.2研究方法....................................................................................................................51.4研究内容以及创新点.................................................................................................51.4.1本文的研究内容........................................................................................................51.4.2论文创新点................................................................................................................6第2章非营利组织参与社会救助相关概念及理论依据.....................................72.1相关概念的界定...........................................................................................................72.1.1非营利组织的内涵....................................................................................................72.1.2非营利组织的特征....................................................................................................82.1.3我国非营利组织的类型...........................................................................................92.1.4社会救助概念界定..................................................................................................102.2非营利组织参与社会救助的理论依据..............................................................112.2.1市场失灵理论与政府失灵理论.............................................................................122.2.2公共治理理论..........................................................................................................132.2.3第三方管理理论......................................................................................................132.2.4合作主义理论与福利多元主义理论....................................................................142.3本章小结........................................................................................................................15第3章我国非营利组织参与社会救助的客观必要性及现实可能性..............163.1我国非营利组织参与社会救助的客观必要性................................................16iv 3.1.1非营利组织参与社会救助，能够缓解社会救助的供求矛盾...........................163.1.2非营利组织参与社会救助是我国社会发展的现实要求................163.1.3非营利组织参与社会救助是建设服务型政府的必然要求..............173.1.4符合社团革命和治理理论兴起的发展趋势..........................173.2我国非营利组织参与社会救助的现实可能性................................................183.2.1非营利组织具有向社会提供救助的先天优势........................183.2.2我国非营利组织规模的壮大为其参与社会救助提供了基本保证........193.2.3非营利组织在社会救助领域发挥重要作用已经有了成功经验.......................193.3本章小结.......................................................................................................................20第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析..............................214.1非营利组织参与社会救助的现状.......................................................................214.1.1贫困救助..................................................................................................................214.1.2灾难救助..................................................................................................................224.1.3其他救助..................................................................................................................234.2我国非营利组织参与社会救助存在的问题分析...........................................234.2.1非营利组织参与救助的管理体制不完善............................................................244.2.2非营利组织参与救助的法律体系不健全............................................................254.2.3非营利组织参与救助的内容有限.........................................................................264.2.4非营利组织参与程度不深.....................................................................................274.3我国非营利组织参与社会救助存在的问题的原因分析.............................284.3.1制度环境影响..........................................................................................................284.3.2社会支持限制..........................................................................................................304.3.3组织能力制约..........................................................................................................314.4本章小结.......................................................................................................................34第5章国外非营利组织参与社会救助的实践及启示..........................................355.1英国非营利组织参与社会救助实践...................................................................355.2美国非营利组织参与社会救助实践...................................................................365.3西方国家的经验启示...............................................................................................375.4本章小结.......................................................................................................................37第6章完善我国非营利组织参与社会救助的对策建议........................................38v 6.1加强我国非营利组织参与社会救助的环境建设............................................386.1.1建立健全法律体系..................................................................................................386.1.2改革管理体制..........................................................................................................396.1.3加强舆论宣传和社会监督.....................................................................................396.1.4加大国家资金支持.................................................................................................406.2提升我国非营利组织参与社会救助的能力....................................................416.2.1完善自身理念..........................................................................................................416.2.2增强自身筹资能力..................................................................................................416.2.3构建组织治理机制..................................................................................................426.2.4建设专业人才队伍..................................................................................................426.3本章小结.......................................................................................................................43结论..............................................................................................................................................44参考文献.....................................................................................................................................45攻读硕士学位期间取得的学术成果................................................................................49致谢..............................................................................................................................................50vi 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。第1章绪论1.1研究背景及意义1.1.1研究的背景国务院总理温家宝在2011年3月5日在十一届全国人大四次会议上作政府工作报告时说，“十一五”时期，我们加快发展社会事业，切实保障和改善民生，最低生活保障制度实现全覆盖，城乡社会救助体系基本建立，社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。发展和完善社会救助体系己成为进一步使改革继续深入、使社会安定团结、使经济快速发展的重大问题。社会救助是社会保障体系的重要子系统，是现代国家最基本的社会保障制度之一，它对贫困人口提供资金或者其他的服务，帮助其基本生活方面至关重要，同样，对我国社会的和谐具有非常重要的意义。社会救助一直由政府承担第一责任主体，被称为是保障社会安全的“最后一道防线”，其中政府居于绝对的主导地位。然而，社会救助的责任仅以政府一方承担，无法构建全社会的安全网。根据民政部提供的数据和我们的调查统计，目前我国需要经常性提供救助的人口超过1亿人，其中，每年灾民达7000万人左右，民政部门直接救助的经常性救助对象6000多万人，包括城市低保对象2200万人，农村五保对象300多万人，农村特困救助和农村低保对象约3000万人，城乡医疗救助对象800多万人。社会救助需求的不断扩大与政府对社会救助力量不足之间的矛盾日益尖锐，这需要非营利组织来代替政府部门来承担部分社会保障职责，层次低，起点低的社会救助就是非营利组织非常合适的切入点。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也指出要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力。社会救助制度的改革己成为务实界和学术界共同关注的热点问题，在非营利组织参与社会救助的过程中，非营利组织的积极作用受到了极大的重视。随着改革开放的全面开展和不断深入，给我国非营利组织的发展提供了良好的机遇和条件，我国非营利组织进入一个快速发展的新时期。据民政部门统计，到2000年末全国实有社团130768个，其中全国及跨省域活动的社团1528个，省级及省内跨地(市)域活动的社团20756个，地级及县以上活动的社团1 第1章绪论错误!未指定书签。错误!未指定书签。53791个，民办非企业单位经过复查登记实有22654个，遍及文化、体育、科技、民政、卫生、劳动和社会保障等行业，非营利组织提供服务的方式灵活，承担着方方面面的社会服务和社会公益的任务。大力发挥非营利组织在社会救助方面的积极性将是社会救助制度改革的必然选择。但是由于现阶段的现实情况，我国非营利组织在参与社会救助的过程中出现了许多问题，非营利组织自身的公信力在社会公众中逐渐下降，例如社会上新近出现的慈善超市，很少或者几乎无人进去购买东西；此外，在西方慈善事业应该是非营利组织非常活跃的领域，但是在我国慈善事业一直没有发展壮大，没有形成信仰。而且有关非营利组织的所得税问题以及法人制度的争议也是很多。这与非营利组织所处的外部环境有关，也与其自身紧密相关。如何最大限度的发挥非营利组织参与社会救助的积极作用，是摆在我们眼前的一个重要课题，即是本文研究的目的。1.1.2研究的意义非营利组织参与社会救助既是摆脱市场和政府失灵的现实需要，也是通过提高社会救助的社会化参与程度来提高社会救助的供给效率，并且以此改善人们的生活标准和水平的切实手段和途径。通过研究非营利组织参与社会救助的理论，结合我国的国情，探索具有中国特色的非营利组织参与社会救助的改革之路，对于转型时期我国社会救助体制的完善，对于我国正在进行的和谐社会的建设，无疑具有重大的理论意义和现实作用。首先，鼓励和发展非营利组织参与社会救助是解决和弥补政府部门对社会救助力量不足的一个重要途径。其次，非营利组织参与社会救助，是以人为本的科学发展观念深入人心的重要体现。第三，积极构建完善非营利组织参与社会救助，使我国的社会保障制度被注入更富生命力的时代内涵，推动了专业的社会工作。1.2国内外研究文献述评1.2.1国内研究综述纵观国内学者的研究成果，基本上可以归纳为以下几个方面：1.关于非营利组织参与社会救助的客观条件方面。从非营利组织生存的国2 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。内环境看，随着改革开放的不断深入，计划经济时代一切由政府控制的局面被打破，为更有效的整合社会资源，社会方面的改革不断扩大，非营利组织的发展就是社会变革的表现之一，为我国非营利组织参与社会救助提供了空间；我国有关非营利组织的政策法规的出台，在法律环境方面推动了非营利组织的积极发展，为非营利组织参与社会救助提供了法律框架，使非营利组织参与社会救助有法可依。随着经济全球化、市场化的发展，社会救助主体的趋势愈加明显，加上国际慈善事业的兴起，这从国际环境方面推动了非营利组织的积极发展。另一方面，我国经济政治社会领域的变革产生了更多的社会需求，使社会问题比以往更加突出，这既对非营利组织提出挑战的同时也提出了需求；近年来，第三部门的出现，社会中间层开始活跃在众多领域，社会上出现了更多的志愿者，社会公众积极参与社会救助中来，使志愿者的志愿行为在全社会成为可能(杨团、贾西津，2002；邓国胜，2004；熊越根，2004)。我国学者康晓光认为，非营利组织的出现既克服政府失灵，也克服了市场失灵的弊端，与我国的社会文化、经济变革、管理体制紧密结合，对非营利组织参与社会救助的客观条件做了比较细致的分析。2.在关于非营利组织参与政府的关系方面。我国学者张宏武指出，非营利组织承接政府延伸出来的职能，由政府规范其基本行动，这样既简化了政府机构的层叠，也简化了政府的职能，有利于规范非营利组织的社区治理主体行为，是服务型政府建设、居民自治能力建设、基层民主政治建设不可缺少的。宋丽娟认为，政府部门起中央指挥的作用，非政府组织应全力协助政府部门的工作，服从政府部门的指令和安排，建立政府部门与非政府部门的协调机构。这一协调机构工作人员由政府设置。并且，政府应该提供支持非营利组织的财政，方式应该灵活多样。她也认为，非营利组织应该被确认为责任主体。钱再见与高晓霞认为政府在弱势群体社会支持和社会保护网络中处于核心地位，肩负着义不容辞的责任。1.2.2国外研究综述70年代，由于西方石油危机，在社会保障领域引起各个国家的福利危机。加上人口老龄化、失业问题严重等因素的作用，政府对社会保障的巨额支出感张洪武.非营利组织在社区治理中的作用[J].政府管理,2010,(2):373 第1章绪论错误!未指定书签。错误!未指定书签。到力不从心，理论界与政府开始质疑政府作为社会保障唯一提供者的合理性。非营利组织在提供社会保障服务方面特殊的功能和优势，使西方国家政府重新把眼光投向非营利组织，非营利组织作为社会保障提供的主体之一的地位开始突显，这是与现代社会保障制度改革的趋势是相适应的，理论界也从各个角度对此进行了论证。纵观国外学者的研究成果，基本上可归纳为以下几个方面：1.非营利组织形成与发展动因研究。非营利组织被称为第三部门，介于政府部门和企业公司之外，既克服了政府失灵，也克服了市场失灵，是市场经济发展的客观需要。对这一原因的分析比较是根据西方的现代福利经济学，西方学者从社会公平角度来探讨市场机制对收入转移调节的失灵，以及从社会效率角度讨论政府干预失灵，揭示非营利组织形成与发展的根本动因。2.从社会学角度出发，整个社会是由经济、政治、和社会三方面结构组成，并且三方面相互促进。非营利组织不同于社会上的其他盈利的企业，是独立于政府和市场之外的组织，因此，市场的营销和盈利不是非营利组织的目标，而其公益性的特点也决定了非营利组织追求的是整个社会的最大公益。3.从社会角色定位理论出发，认为非营利组织的活动范围主要是公益事业，比如英国的济贫框架中的慈善团体提供救助资金，志愿和公益是其最大的特点；并且认为非营利组织应该提高自筹经费的能力，自我经营，所得经营费用用于组织自身建设。非营利组织应做好自身的功能定位(Anihony&Young，1988；弗斯顿伯格，1991；莱斯特·萨拉蒙，2002)。1.2.3国内外研究评价近几年我国的非营利组织发展迟缓，不仅数量较少，而且力量薄弱，并且和政府具有严格的依附关系。总体来看，我国关于非营利组织的研究成果相当少，主要是从上世纪90年代开始的，主要涉及非营利组织产生的客观条件以及与政府的关系方面，研究成就不大。关于非营利组织参与社会救助只是限于成功的个案研究上，难以进行国际比较，也无法推出一般的结论，从方法和结论方面都欠说服力。国外的研究领域涉及到非营利组织的兴起、发展历程、作用和意义等，研究成果很多。国内外理论界对对非营利组织的概念尚无统一界定这与研究深度有关，与各国的国情也紧密相关。4 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。1.3研究方法、思路1.3.1研究思路本文的研究思路首先是根据我国的具体国情，分析非营利组织参与社会救助的客观环境，指出非营利组织参与社会救助的现实可能性；其次是分析非营利组织自身的优势以及非营利组织参与社会救助过程中出现的问题，为非营利组织参与社会救助的方式路径提供对策建议。1.3.2研究方法本文采用文献研究方法、比较分析的方法、系统分析的方法对中国非营利组织参与社会救助的理论基础、参与的现状及成因以及如何完善中国非营利组织参与社会救助的相关措施进行了较系统的论证和研究。1.文献研究法本文根据电子检索中国学术期刊网数据库、复印资料数据库以及手工检索相关著作、论文、外文资料、法律法规、统计资料、课题报告以及会议报告等，了解和梳理了国内外社会救助的理论和实际沿革历史，归纳整理了国内外非营利组织参与社会救助的情况。2.比较分析法非营利组织在提供社会保障服务方面特殊的功能和优势，使西方国家政府重新把眼光投向非营利组织，通过比较国外的非营利组织参与社会救助的成功经验和相关问题，从中提炼出有益于我国非营利组织参与社会救助工作的措施和对策。3.系统分析法系统分析法是从系统论的角度去对事物的全局进行把握判断和分析，本文运用系统分析的方法，对我国非营利组织参与社会救助的问题进行全面、总体考察，旨在对出现的问题提出对策建议。1.4研究内容以及创新点1.4.1本文的研究内容第一部分绪论，介绍了选题的背景和问题的缘起，提出了本文的研究思路、5 第1章绪论错误!未指定书签。错误!未指定书签。方法、内容和创新点。第二部分，非营利组织参与社会救助的相关概念及理论依据，结合我国国情分析了当前非营利组织的概念、特征以及分类，提出社会救助的概念，对非营利组织参与社会救助的理论依据进行了比较系统的梳理。第三部分，分析了我国非营利组织参与社会救助的客观必要性性与现实可能性。第四部分，我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析。这是本篇论文的重点章节。首先分析了我国非营利组织参与社会救助的现状，指出了非营利组织在参与社会救助中的问题，分析了非营利组织参与社会救助的过程中存在问题的主要原因。第五部分，国外非营利组织参与社会救助的实践及启示。通过西方国家非营利组织参与社会救助的经验分析，给我国非营利组织参与社会救助提供借鉴。第六部分，完善我国非营利组织参与社会救助的对策建议。在这一章中，主要是通过以下两个方面来完善我国非营利组织参与社会救助的问题，首先是加强非营利组织参与社会救助的环境建设，其次是提高非营利组织参与社会救助的参与能力。1.4.2论文创新点第一，通过运用福利经济学等理论，分析社会救助体系中供给主体多元化的变化，非营利组织是社会救助主体之一，应该积极建设专业化的人才队伍，在救助领域应发挥独特优势参与社会救助，更有效的发挥救助作用。第二，对中国非营利组织参与社会救助的理论基础进行了系统的分析，通过经典理论在结合我国国情的基础上论述非营利组织参与社会救助的可能性，分析我国非营利组织参与社会救助的客观必要性。6 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。第2章非营利组织参与社会救助相关概念及理论依据2.1相关概念的界定我国社会领域的社会保障制度改革虽然取得一些成绩，但由于现实的国情，其面临的问题依然很多。那么，作为社会保障重要组成部分的社会救助制度，当前所面临的困境可想而知。“20世纪70年代中期的北美和欧洲，非营利部门在社会福利和公共政策中的角色，尤其是作为公共服务的替代性提供者，已经迅速引起了公众和学术界的广泛关注”。这为非营利组织参与社会救助制度提供了启示。2.1.1非营利组织的内涵什么是非营利组织？我国的王名将非营利组织界定为“指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。常用的有“第三部门”、“非政府组织”、“志愿组织”、“志愿者协会”、“民间团体”等称谓，本文采用“非营利组织”这一称谓。萨拉蒙认为，这类组织都有一个共同的特征是公益性，其次是志愿的。关于非营利组织的特征还有：(1)正式化：有正式的会议，有正式的规章制度，是一个正式的组织团体，其运作过程是制度化的；(2)私人的：它是完全独立于政府之外的组织，其组织成员来自于民间，由民间管理，但是可以接受政府的支持和支援；(3)非营利的：这是非营利组织的最大特点，但是非营利组织的运行也需要资金的投入，可以获得经营收入，实现组织自己的目的，但是所获得的利润不分配给组织领导或者管理人员或工作人员或政府部门，这是与其他商业组织最大的不同之处；(4)自主管理：大部分非营利组织是民间组织，实行自我管理，不受政府约束和管辖；(5)自愿服务：非营利组织成员具有积极热情的奉献精神，自愿为他人服务。实际上，这些特征是联系在一起的，我们应该从整体去把握，并且这些特征只是一个总体的抽象的概括。在现实中，任何组织的存在都有其存在目的，非营利组织也不例外；但是其目的不以营利为优先。非营利性是非营利组织的田凯.西方非营利组织理论述评[J].中国行理,2003,(6):617 第2章非营利组织参与社会救助的理论依据与理论依据错误!未指定书签。错误!未指定书签。其中一个特点，但对个别组织来说，也可以进行一些营利性的经营性运作，只不过，这些组织的经营所得利润是为了“用于组织所开展的各种社会活动及自身的发展”。从我国现实环境来看，非营利组织的形成有其自身的不同于国际上其他非营利组织的特点；因为完全符合西方标准的非营利组织在中国几乎不存在，但又确实存在一些类似的组织，因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。本文认为，非营利组织应该由社会团体、民办非企业单位、各种基金会、以及志愿者协会等等组成。但是，非营利组织也有财政压力，必须保证自己组织的存在和运行。于是，非营利组织的存在和运作有时可以根据客观条件以获得经营收入，根据所提供的服务收取一定的费用；非营利组织的运行大都来自政府支援和社会捐助。其次，非营利组织的各种活动的开展以及最初的成立都要得到政府的承认，有政府规定各种活动的范围，当前不完善的法律法规也限制了非营利组织的运行在实践中也受到很多制约。此外，政府的财政上的资助是非营利组织运行的基础。综上所述，可以这么认为：非营利组织是具有稳定的组织形式和固定的成员结构的、超出政府机构和私人企业而独立运作、并且发挥特定社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众、公益事业的民间组织。2.1.2非营利组织的特征世界各国由于现实环境不同，非营利组织形成的原因，时期过程也不尽相同，呈现出不同的特点；中国的非营利组织既具有萨拉蒙教授所指出的民间性、组织性等这些特点之外，还具有我国自己的一些特性。1.非营利组织的“官民二重性”在我国，非营利组织具有官民二重性的特征，在实际的运作过程，这种特性更加明显。这是与中国当前的社会国情有关。我国当前社会正面临着经济政王名.非营利组织管理概论[M].北京:中国人民大学出版社,2002:35王名,贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界,2002,(8):31成志刚,周批改.非营利组织管理研究[M].长沙:湖南人民出版社,2005:6.8 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。治的时代变革，是一个以社会领域为主要对象的新阶段。一方面是面对着当前的经济和政治的改革，国家的主导地位在经济和社会领域方面依然重要；另一方面，非营利组织由国家机构主持成立，或者是政府机构的一个业务部门，这是我国转变政府职能的结果，也是社会变革大形势下的产物。由“路径依赖”方式来看，官方性的特点在这些组织身上必不可少，它们或多或少的依赖于政府机构。而非营利组织的民办性则是由于社会成员之间的自助、互益和自我管理的需要，这一特征与政府办的特性相结合，形成了我国新时期非营利组织自身的特性，造成了中国社团既官又民的双重性格，它的形成表现为自上而下和自下而上两个过程。2.非营利组织的区域性非营利组织的活动范围，在东部发达地区与西部欠发达地区是很不相同的。非营利组织大多是自主管理，没有政府的强制约束，与社会上其他企业不同，非营利组织不能通过市场竞争来获得利润和筹集资源。组织的健康运行的前提，需要筹集资源，所以，非营利组织或多或少因为其规模、生活空间、网络联系的限制，以及人员、物力以及财力所限，这就形成了一个问题，在发达地区与落后地区，非营利组织之间的筹资能力就出现了明显的差距。在我国西部贫困地区，居民的生存需要与非营利组织的区域性形成明显的矛盾。一方面是当地生活水平底下，当地非营利组织很难筹集到需要的资金满足生存需要的人和极端贫困的人；另一方面，东部发达地区的非营利组织募集的资金和物资由于客观条件所限，很难送到真正需要救助的人员。2.1.3我国非营利组织的类型1.民办非企业型非营利组织1998年，《民办非企业单位登录管理暂行条例》由民政部门颁布，成为民办非企业型非营利组织的法律根据。条例规定了“民办非企业单位是由企事业单位、社团及个人以非国有资产设立的，进行非营利性、非企业的社会服务活动的组织”。民办非企业型非营利组织的特征为：以非国有资产进行事业活动(非国有资产如个人资产，集体资产，外国资产等)；不采取会员制的管理制度；活动领域为社会救助和福利服务的供给；以非营利为原则，不能进行利润分配。民办非营利组织也称为非企业型非营利组织，一般与企业联系密切，大部9 第2章非营利组织参与社会救助的理论依据与理论依据错误!未指定书签。错误!未指定书签。分是从企业中分离出来，因此具有解决失业、有助于使下岗人员再就业的作用，在社会上有积极的影响。但由于我国非营利组织先天性的不足，受到二重管理体制的影响，民办非营利组织的发展比预期期望的要晚一些。并且由于法律体质不完善，这种非营利组织受到的限制还比较多，其审核注册程序比较繁琐，在一定程度上限制了非营利组织的发展壮大。民办非营利组织的主要活动范围主要是社会服务领域，可以不采取会员制，组织规模较小；而社会团体的活动领域比较广泛，必须采取会员制，组织规模相对较大。2.基金会型非营利组织2000年，政府颁布了新的《基金会管理条例》。基金会成立的条件为：中国公民及该国及个人或团体等在中国国内可以投资成立基金会；基金会分为一般公开招募的基金会和非公开招募的基金会；成立基金会的资金被规定为国家级基金会800万元以上，地方级400万元以上，非公开招募的200万元以上。基金会的财物要接受社会的监督与审查，实行对外公开的制度。基金会2000年前被划分成社会团体，从2000年新的《基金会管理条例》颁布以后，才开始作为独立的非营利组织团体存在。截至到2008年年底，我国的基金会发展到983个。到2009年3月，我国有法人资格的非营利组织达到近36万个，其中社会团体非营利组织有17.6万个，民办非营利组织有16.7万个，基金会有1000个左右。但是由于现实条件所限，现在我国各领域的非营利组织大约有200一370万个，登记的非营利组织由于规模较大，也只不过是冰山的一角，大部分非营利组织都没有进行登记，也无法人资格进行活动。2.1.4社会救助概念界定社会救助是指国家向社会弱势群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任，采取的是无偿救助的方式。中国社会救助制度形成于上个世纪中期，传统上称为社会救济制度，与发达国家的“国家济贫制度”相类似。半个世纪以来，由于中国传统文化儒家思想的影响，这种社会救济制度立足于“政治控制”上，被上层统治阶级利用来缓和阶级矛盾，郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005:5910 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。控制下层民众，人民的基本权利根本得不到保障。虽然社会救济制度与社会救助制度只有一字只差，但它们在思想观念和管理制度方面却有根本的差距。社会救助体系是社会保障制度的重要组成部分，在保障贫困群体基本生活、维护困难群众基本生活权益，维护社会稳定方面发挥着重要作用。它主要包括城市低保制度、农村低保制度（农村五保供养和农村特困救助）、城乡医疗救助制度、临时救济制度、社会互助制度等内容。凡是中国公民，只要其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。直白的解释则是：城市居民最低生活保障（简称“城市低保”），就是政府对家庭月人均纯收入低于当地最低生活保障标准的城市困难居民，按最低生活保障标准给予差额救助的新型社会救助制度。农村居民最低生活保障（简称“农村低保”），就是政府对家庭月人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，按最低生活保障标准给予差额救助的新型社会救助制度。城乡医疗救助制度是指通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助（农村医疗救助也可以资助救助对象参加当地新型农村合作医疗）的救助制度。临时救济制度是针对城市孤老及由于火灾、水灾等突发事件造成困难的贫困家庭的一项临时性救济制度。社会互助、邻里互助是中华民族的优良传统。2000年颁布的《中华人民共和国社会公益捐赠法》，对社会捐赠活动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。2011年民政部门接收的社会捐赠（含捐赠物资折款）金额为19.9亿元。中国政府还积极倡导机关、企事业单位、社会团体有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富。基层政府通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。2.2非营利组织参与社会救助的理论依据目前国外有关非营利组织参与社会救助的理论较有影响的有市场失灵论、政府失灵论、公共治理理论、合作主义理论、第三方管理理论和福利多元主义11 第2章非营利组织参与社会救助的理论依据与理论依据错误!未指定书签。错误!未指定书签。等。2.2.1市场失灵理论与政府失灵理论狭义的市场失灵论认为市场是自由的，是在完全竞争的条件下实现资源的有效配置；但在现实的市场经济中，完全竞争只是一种理论假设，由于垄断、信息的不完全性，在配置资源的同时，无法实现帕累托最优，出现了市场失灵。关于市场失灵的表现，主要立足于4个方面的假设。首先是市场并不是在完全竞争的条件下存在的，即不完全竞争也有可能发生。经济危机的困扰，这给市场失灵论的研究提供了动力和条件；市场上垄断的存在，限制了资源配置的效率，抑制了市场机制的有效运作，妨碍了经济效率的提高。其次，社会平等目标的存在。社会的目标是实现社会的平等，这与市场追求的经济目标是不一致的。市场更加注重效率的提高，可能会使一些资源丰富的人掌握更多的资产而富裕起来，会使拥有少量资源的人变得更加贫穷，甚至无家可归，包括那些弱势群体(如失业者、丧失工作能力的病人、老人、儿童)更难以生存。第三，公共产品的存在。厂家生产商品是为了销售和利润，这些商品是为了消费者个人拥有，被称为私有商品，而且生产私人产品的私人厂商是为了追求利润最大化，无利可图的公共产品是不会去生产的。这时，出现了市场失灵。第四，经济外在性的存在。外在性包括积极的和消极的两个方面，私人厂商只是为了追求价值的最大化，根本不考虑生产的消极的外在性，使社会付出代价，市场不会考虑这种损失。这时，市场失灵了。当市场失灵时，资源有效的配置，实现效率，就必须借助于政府的调节。由于某些不可控的原因，政府也存在失灵。政府失灵也称为政府失效，是指在市场失灵的时候，需要政府干预经济和社会生活；但是由于政府自身的局限性和其他因素的影响，并不能弥补市场失灵的缺陷，帕累托最优的资源配置效率也无法实现。关于政府失效，萨缪尔森将其定义为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。”政府失灵的原因很多，大致可以归纳一下几点。首先，政府干预经济，无成志刚,刘丽华.论中国非营利组织参与社会保障的理论依据[J].理论界,2006,(4):73-74.12 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。法做到对结果的清楚衡量。其次，政府在提供公共物品时，公众的偏好很难达成一致。第三，目前还没有一种机制证明政府对经济的干预是最有效率的，政府部门的腐败也时有发生。最后，政府官员是一个个体，也有自己的私欲和需要，有时会处于个人的目的，为所欲为，自私自利。当市场和政府失灵同时存在，为了实现效率的配置，更加有效的整合社会资源，势必需要第三种机制介入其中，实现社会平等的目标，救助需要的人群。这就为非营利组织参与社会救助提供了理论基础。2.2.2公共治理理论(GoveranceTheory)公共治理理论的出现可以归纳为两个原因，一是政府机构的臃肿，工作效率无法满足社会需求，公共治理理论作为一种新的管理理论，既重视政府功能发挥又重视社会组织群体合力，为社会组织参与公共管理提供新的管理理念；二是市场的自我调节出现危机。公共治理理念主要关注的是在政府的机构组织下如何最大限度的保护公共利益，在有限的社会资源的条件下如何更有效的满足公共需求。这与非营利组织的公益性和社会救助的救助服务是相关的。仅仅依靠市场，会因为垄断和公共物品的提供等方面存在市场失灵；仅仅依靠政府，会因为各种计划和行政命令而无法达到资源的最优化，最终实现不了人们的经济利益。这样，公共治理理论是在综合两者的基础上提出来的，需要第三部门的介入管理，即公共治理理论是由政府、市场、和第三部门共同管理国家和社会的一种理论。它强调国家和公民一起合作，共同管理公共生活，目的是使管理更加民主化。公共治理理论的发展路径之一是一些国际组织，如世界银行、经济合作组织等，这为非营利组织的成立提供了强大的理论基础。这些组织关注世界的共同利益，如环境保护，气候变暖、国际贫困等，公共治理理论为非营利组织参与社会救助提供了理论依据。公共治理理论给我国的启示是转变政府职能，大力建设服务型政府，实现治理主体的多元化；其次是培育独立性强的民间组织。2.2.3第三方管理理论(theThird-PartyGovernment)第三方管理理论与第三部门是对应的，即需要政府和市场之外的第三部门共同管理国家和社会。市场由于垄断和外在性等存在市场失灵，而政府由于层层计划和行政命令存在政府失灵；非营利组织专家莱斯特萨拉蒙提出了第三方13 第2章非营利组织参与社会救助的理论依据与理论依据错误!未指定书签。错误!未指定书签。管理理论。该理论认为，政府可以提供资金和支持第三部门，转变相应的职能，更多的放权给第三部门，不再是服务的提供者。第三部门也可以称为非营利组织。“政府与第三方分享在公共基金和公共权威运用上的处理权，政府在福利项目提供中更多的是充任管理者的功能，而把相当程度的处理权留给了非政府部门”。非营利组织和政府的良好合作，共同管理国家和社会，实现管理的民主化。这样利于非营利组织提供社会救助服务，满足社会救助服务的多方面需求及服务质量的提高。并且，政府不具有的地方，正好是非营利组织恰恰能够提供的方面，而非营利组织在某些方面的局限，又恰恰是政府的优势所在，两者时间可以相互依赖，相互补充。萨拉蒙认为非营利组织应该作为最初提供公共服务的制度安排，而只有在非营利组织提供服务不足的情况下政府才需要进一步发挥作用。2.2.4合作主义理论与福利多元主义理论合作主义被看做是一种制度安排，包括政府机构和社会组织团体之间的利益契约。合作主义的构成要素主要有：第一是契约的理念，第二是组织成员的共同利益；第三是纪律。合作主义有时也被称为社会契约论，社会工资是社会契约的主要内容。埃斯平·安德森提出了“合作主义模式”福利制度。埃斯平·安德森用这个概念描述欧洲的德国、荷兰等国家与社会各种势力协作，共同满足公民个人的福利需要的这样一种社会保障模式。在这种模式下，国家制定社会福利的政策，承担某些较大的责任，将大部分的社会服务，交与民间团体即非营利组织。我国人口众多，社会资源明显不足，可以考虑利用合作主义将社区、国家、非营利组织共同参与社会救助的活动中来。西方合作主义社会救助模式是以非营利组织的存在和作用而著称的，我国的非营利组织近年来取得了较大的发展，为更有效的参与社会救助奠定了组织基础。二十世纪70年代后期，西方国家出现福利危机，福利多元主义就是为了解决这种危机而提出的方案理念。它为缓解福利国家的福利危机发挥了作用。主张福利供给主体多元论的依据是国家作为福利服务供给主体的优势不能完全让人感到满足，国家主要的职责是担任规划，而作为福利服务提供者的任田凯.西方非营利组织理论述评[J].中国行理,2003,(6):61郭国庆.现代非营利组织研究[M].北京:首都师范大学出版社,2001:2614 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。务应该适当缩小，让社会部门即各种社会组织去分担，现阶段全世界范围内福利多元主义的观念正日益深入人心。此理论认为，政府应该改变在福利供给服务中直接提供者的角色，政府不应该再是唯一的服务提供者，将政府的责任适当的分担给非营利组织，这样，非营利组织就成为服务提供者之一。一方面，福利多元主义强调由国家、单位、企业、非营利组织、家庭共同承担社会福利的责任，另一方面，突出了非营利组织的作用，强调非营利组织的参与，弥补政府在福利领域的局限。这样，既有效的配置了社会资源，也提高了服务的效率，满足了现阶段福利需求的多样变化，使福利服务的供给主体更加民主。福利多元主义的两个主要理念是分权和参与，但是分权的结果是否会使政府认为，需要政府承担的责任也会交与社会组织承担；参与的实质是非营利组织等民间社会团体参与社会福利服务的提供，但是是否可以保证服务的质量，已经成为多元主体之下的潜在问题。我国非营利组织可以成为社会福利服务的规划者，社会福利服务双方共同参与福利决策，这为非营利组织参与社会救助提供了理论依据。2.3本章小结通过对非营利组织及社会救助相关概念的界定，分析了非营利组织参与社会救助的相关理论，当市场失灵与政府失灵同时存在的情况下，势必需要第三种理论，同时，第三方治理理论、福利多元主义理论为非营利组织参与社会救助提供了理论依据。15 第3章我国非营利组织参与社会救助的客观必要性和现实可能性错误!未指定书签。错误!未指定书签。第3章我国非营利组织参与社会救助的客观必要性及现实可能性3.1我国非营利组织参与社会救助的客观必要性目前，我国社会救助财政投入落后于财政支出增长速度，制度总体水平偏低，发展较慢，救助服务的供给一方面质量难以满足人民需求，另一方面供给数量严重不足，供给结构失衡。救助服务的短缺问题归根结底在于社会救助制度不健全，主要表现在以下几方面：首先，社会救助属于公共财政范畴，但社会救助支出占财政支出比例小，且增长速度也低于财政支出增长速度；其次，城乡二元分割的社会救助制度加剧了城乡差距；再次，政府没有相应的制度规范社会救助的供给分工，没有问责机制保证救助工作的持续有效进行；最后，社会上还没有形成社会救助的多元参与机制和社会监督机制。所以，改革社会救助的供给机制是解决当前社会救助服务供需矛盾的关键。近年来，随着政府职能的转变和社会管理体制改革的推动，非营利组织参与社会救助已经十分必要。3.1.1非营利组织参与社会救助，能够缓解社会救助的供求矛盾我国在教育、医疗卫生、公共安全等方面面临严重的供给短缺问题，社会救助的供给存在许多突出的矛盾和问题，但政府公共服务职能的滞后，使本应由政府提供的基本救助产品和服务的缺失，不能满足公众需求。针对这种状况，政府必须强化其社会救助职能，同时，应注重发挥民间组织在社会救助中地位和作用。随着社会的发展和文明的进步，民间组织作为政府与企业的中间地带，能够有效地弥补政府在公共服务中的不足，已成为当今社会不可缺少的重要组成部分。在社会救助中，政府与民间组织功能互补、力量互动，在救助的范围、水平等方面不断满足公众需要。3.1.2非营利组织参与社会救助是我国社会发展的现实要求16 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。从近几年的情况来看，我国在就业、教育、医疗等方面的救助需求全面凸显出来，这迫切要求非营利组织能快速有效地参与到社会救助中来。所以，随着社会救助需求的快速扩大势，非营利组织参与社会救助并成为社会救助服务供给的有效主体之一，是适应当前的国情和社会发展的必然要求。3.1.3非营利组织参与社会救助是建设服务型政府的必然要求服务型政府建设为非营利组织参与社会救助，发挥其救助服务功能提出了具体要求。在此过程中，非营利组织与政府职能转变两者是相互促进、互为条件的正相关关系。一方面，非营利组织的发展和壮大能够承担或替代政府在社会救助中的部分职能：政府职能转变后，政府在提高经济调节，市场监管的同时会更加注重社会管理，在管理的各个层次上突出政府部门的重点服务，不再是所有社会公共事务的承担者；为实现这一目标，我们要充分发挥促进非营利组织的作用，使其的参与能够促进政府职能从微观管理、指令性管理向宏观管理转换，为转变政府职能创造条件。另一方面，政府职转变所带来的对非营利[11]组织的依赖又可以为非营利组织的发展提供良好的外部发展环境。转变政府职能，为市场以及各类非营利组织充分发挥作用提供良好的社会环境，在新公共管理背景下，非营利组织与更大范围的公众一起构成社会救助中不可或缺的重要主体，非营利组织将与政府、企业一道，一起来提供社会救助服务。3.1.4符合社团革命和治理理论兴起的发展趋势1970年以后，社会组织在北美、欧亚的发达国家及亚洲、非洲、拉美和前苏联和东欧国家迅速发展，成为一种不可抗拒的潮流。面对非营利组织全球性迅速增长的趋势，美国学者萨拉蒙认为，这场革命对20世纪后期世界的重要性，可以与民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性相比。在此时代背景和西方影响下，20世纪后，我们国家中相对独立于政府的社会组织开始活跃。于是，中国也置身于全球化的社团革命之中，一场名副其实的“社团革命”正在中国展开，将如同市场经济的兴起一样成为当代中国的一个重要特征。伴随着社顾时.民间组织应更多介入公共服务[J].新世纪周刊，2006,(2):19[11]黄晓勇,蔡礼强.中国民间组织的现状、作用及政策建议[A].中国民间组织报告2008[C].北京:社会科学文献出版社，2008:3[12]王绍光,何建宇.中国的社团革命一一勾勒中国人的结社的全景图[J].浙江学刊,2011,(4):4817 第3章我国非营利组织参与社会救助的客观必要性和现实可能性错误!未指定书签。错误!未指定书签。团革命兴起的还有治理理论，它的核心观念便是公民社会理念，倡导公民积极参与社会管理，多元治理主体对社会事务协作管理。其中，非营利组织是公民社会的主要组成部分，理应参与到社会救助中来。社会政策专家内尔·吉尔伯特的“能力促进型国家”，理念也主张应该从政府提供社会救助向由民间提供社[13]会救助转型，这便构成了非营利组织参与公共服务的时代背景。3.2我国非营利组织参与社会救助的现实可能性当前，我国经济和社会的发展以及政府职能的转变使非营利组织参与社会救助成为必然，再从我国非营利组织目前参与社会救助的主观能力和现实可能性来看，非营利组织有能力有可能参与到社会救助中来。3.2.1非营利组织具有向社会提供救助的先天优势各种类型的非营利组织都在不同程度上具备社会救助的功能，并通过有效发挥这种功能谋求组织的发存在和发展，主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织能够按照组织的公益宗旨和理念及对社会所做出的承诺，将其动员的社会资源用于开展各种形式的社会救助。这种行为可理解为是对于社会救助资源的合理配置，即人们以捐赠或志愿服务的方式，通过非政府组织这样一种制度形式，来满足对社会所需要的某种救助。第二，非政府组织的机制灵活、高效，能够更易解决那些容易被政府忽视或不便解决的边缘问题，维护并增进社会公共利益。非政府组织因其自发性、志愿性、草根性和非营利性等特点，容易深入社会基层，能够更广泛更直接的了解民众的需要、关注与帮助社会弱势群体，较好应对各种社会问题，弥补政府失灵和市场失灵的不足，构建基于社会公益的服务体系并不断增强其专业化能力，有利于维护社会公平，提高社会整体福利水平。第三，通过接受政府委托或参与政府采购，非政府组织加入政府社会救助体系，与政府形成助力互补、合作互动、共同发展的关系。非政府组织因其公益性、志愿性等特征，成为政府在公共服务领域里理想的合作伙伴。通过接受政府委托、参与政府采购，非政府组织一方面吸纳一定的公共资金用于社会救助，另一方面接受政府的相应评估和监管，并发挥其优势，形成与政[13]GilbertN.TheEnablingstate:ModernwelfareCapitalisminAmerica[M].Newyork:oxfordUniversityPress.198918 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。[14]府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。3.2.2我国非营利组织规模的壮大为其参与社会救助提供了基本保证我国非营利组织大致经历了起步、过渡、恢复、规范和完善五个发展阶段，尤其是改革开放以后，我国社会组织在规模、种类、数量上已发生了翻天覆地的巨大变化。据民政部2009年民政事业发展统计公报显示，截至2009年初，全国依法登记的社会组织总量已接近41.5万个，其中社会团体23万个，民办非企业单位18.3万个，基金会1614个。目前，社会组织仍以每年10%以上的速度在迅速发展。组织种类多种多样，涵盖了教育、慈善、信息咨询、医疗保健、环境保护及一些扶贫和国际交流及救援组织等等。非营利组织的分布领域越来越广，为其在此领域承担社会救助成为可能；非营利组织在这些领域的活动，构成了其提供社会救助的部分。3.2.3非营利组织在社会救助领域发挥重要作用已经有了成功经验从1980到2010年的30年间，非营利组织在济贫救灾、帮助弱势群体等方面发辉了巨大的作用。有数据显示，农村贫困人口从1980年以来，数量由2.3亿人减少到2400万人，除政府的大力支持外，非营利组织为贫困地区捐款、捐物，例如有帮助贫困小学生的“希望工程”、帮助贫困母亲的“幸福工程”、帮助女童的“春蕾计划”等，非营利组织在这些项目方面的救助做出了贡献。在近年抗击“非典”、汶川抗震救灾期间，各类社会组织各显所长，提供志愿服务，开展社会工作，受到社会各界的广泛关注和好评。据统计，1998年，抗洪抢险社会各界捐赠款物达82.59亿元；2007年，各地慈善会共接收捐赠41.4亿元；各类基金会接收捐赠40.5亿元。2008年的南方的低温冻雨灾害和汉川特大地震直接催生了新中国建立以来慈善捐赠历史新纪录。社会各界捐赠达600多亿元，其中有相当部分来自于非营利组织的募集。此外，非营利组织还及时向社会发出倡议，积极响应政府的贩灾救灾工作，在医疗卫生、心理抚慰、社会发动等方面大力协助政府，为保障灾民基本生活、维护灾区社会稳定做出了[15]显著贡献。[14]王名,刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[J].中国非营利评论,2003,(1):52[15]江治强.发挥民间组织在改善民生中的作用[J].红旗文稿，2008,(2):12419 第3章我国非营利组织参与社会救助的客观必要性和现实可能性错误!未指定书签。错误!未指定书签。3.3本章小结通过分析非营利组织参与社会救助的客观必要性和现实可能性，结合我国当前的状况，指出我国非营利组织参与社会救助，无论是在客观必要性还是在现实可能性方面，已经具有参与社会救助的实力。20 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析4.1非营利组织参与社会救助的现状4.1.1贫困救助我国的民间结社和各种互助、救济的组织与行为有着悠久的历史，在儒家“仁”、“义”思想以及佛、道教“善”、“慈”、“普济”等理念的影响下，中国民间的非营利组织具有两个非常明显的特点：其一，是具有很强的伦理道德色彩的特征；其二是以扶贫济困为主导的特征。在中国历史上，非营利组织是一直是旨在为困难群体提供救助济贫的民间慈善团体。在上世纪80年代末90年代初，我国非营利组织就利用自己贴近群众区位、信息快捷顺畅以及自身的特殊性、草根性和灵活性等优势积极参与到社会救助领域，在促进就业、促进社会公平、和谐发展方面发挥了重要作用。1987年，中国人口福利基金会成立，其中，成立于1995年的救助贫困母亲的幸福工程是其一项重要的工作内容。截止到2009年10月31日，幸福工程已在全国29个省（区、市）建立446个项目点，投入资金6.59亿元，救助计划生育贫困母亲22.2万人，惠及家庭人口101万人。1989年，中国扶贫基金会成立，在整个大陆地区，这是扶贫领域中最大也是扶贫工作做的最到位的民间组织。十几年来，中国扶贫基金会根据筹资扶贫的根本原则，为贫困地区的贫困家庭先后提供资金，扶贫物资多达6亿多元，贫困项目实施范围较为广泛。由于基金会的帮助，中国50多万贫困人口走出了贫困，建立起了生产生活的基础条件，开始走向自力更生、脱贫致富的道路。基金会也由此成功地探索并开拓了一条依靠民间力量的扶贫之路。在我国的扶贫开发领域里，非营利组织一般都做出了积极的作用。除中国扶贫基金会之外，其中较为著名的还有，包括中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、中国影视演员协会明星慈善基金、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等等。这些非营利组织所开展的活动，都提供了一种特殊的公共物品——扶贫，满足了当代的社会救助需要。其中包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。这些组织通过提供扶贫救助，在广大内陆地区开展了一系列卓21 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。有成效的慈善爱心等活动，为从根本上消除贫困作出了积极的贡献。这些作用概括起来主要表现在两个方面：1.通过直接和间接提供包括资金、物资等经济资源给贫困家庭，以投入的方式方法打破贫困人口和家庭原来的反复循环，从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态，提高贫困人口的生活质量。2.通过积极的开展各种社会项目，特别是伴随项目开展的各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给贫困家庭，授人以鱼不如授人以渔，间接使贫困人受益，使他们通过参加学习和直接应用，努力掌握这些技术技能，从手段和方式上改变贫困人口的生存以及生活状态。2003年，慈善超市、慈爱公益服务社等等在少数大城市开始出现，慈善超市的本质是通过借助一般超市的运作模式，依托经常性社会捐助，集中社会扶贫济困资源以实现社会救助的一种非营利组织。2004年，民政部发出《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》，要求全国大中城市在两三年内要普遍建立“慈善超市”(各地可根据文化习俗自主确定名称)，加强对城市困难群众的经常性生活救助。这之后，慈善超市这种新型非营利组织活动在我国大规模出现，为缓解贫困、帮助贫困家庭以另一种方式开始实现了社会救助。到2009年底，全国已建立慈善超市8035个。4.1.2灾难救助非营利组织在紧急救灾领域也发挥了极其重要的作用。在1998年洪水灾期间,中华慈善总会和其他非营利组织采用拍卖、义演和募捐等多种方式筹集资金，募集款物总额达到72亿元，对抗洪救灾起到了非常巨大的作用。2008年面对512汶川大地震，中国人口福利基金会联合其他非营利组织举办了一系列以“爱心援助，抗震救灾”为主题的公益劝募倡议活动，并与国家人口计生委、中国计划生育协会和中国生殖健康产业协会共同发起组织举办了“为了母亲和孩子”5月22日大型赈灾义演，共筹集抗震救灾款物3007万元，其中救灾资金332万余元。在洪水灾难面前，非营利组织总是以巨大的热情投入救灾当中，积极募捐，把救灾物资直接和间接运送到灾民手中。随着经济社会的发展进步，社会共同责任理念使社会民众对慈善互助有了更深入的认识，具体表现在，2003年的抗击非典和2008年的汶川抗震救灾激发了全社会参与社会救助的热情，良好的社会救助基础使中国志愿者队伍也迅速发展22 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。壮大，更多的社会工作者和志愿者的志愿服务为非营利组织投入了专业化的救助。据民政部数据显示，截止2006年上半年，我国的志愿者人数为78700万，而到2009年底达259811万，到2010年底进一步增加到763946万。4.1.3其他救助除了传统的扶贫济困救灾外，非营利组织在教育救助、医疗救助、残疾人救助以及精神救助等方面都发挥了极大的作用。许多非营利组织根据自身情况，开展了各种有针对性的救助活动,比如“幸福微笑活动”为贫困地区唇腭裂患儿实施免费手术，帮助孤儿的教育救助和生活救助，针对老年人的慈善敬老、敬老院，针对先天心脏病患儿的“生命之光”医疗救助,针对残疾人的康复服务、建设住房、建造改造无障碍措施,针对灾后受灾群众的心理重建、心灵抚慰等。中国青少年基金会则把青少年教育救助当成一项重要工作，其实施的“希望工程”在全社会产生了巨大的社会影响。需要特别指出的是，在2003年，中国人口福利基金会与福特基金会、美国中华艾滋病基金会、联合国教科文组织等合作，在河南省上蔡县开展的“救助艾滋病感染者家庭及艾滋致孤儿童行动”项目，主要是帮助艾滋病感染者和艾滋病致孤儿童，帮助他们树立了生活的信心，提高其生活质量。中国红十字基金会(简称中国红基会)倡导实施了一项大型社会公益项目——“红十字天使计划”，主要是针对贫困农民和儿童，救助患重大疾病的贫困农民和儿童达到3000多名，资助建立了100多家定点医院，向定点医院和基层医疗机构转赠医疗设备和药品折合人民币超过2亿元。据估算，受益的农村人口已超过100万人，取得了良好的社会效益和资助效益。此外，我国非营利组织的成长点在于社区服务组织，非营利组织正在形成对中国国有企业改革和产业结构、社会结构调整的一个有力支撑。以深圳为例，仅在2008年1年，就建立了4000余个非正规劳动组织，从业人员达到5万多人，其中有9000多人在社区服务类的非营利组织中工作。4.2我国非营利组织参与社会救助存在的问题分析20世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入，非营利组织在我国得到了迅速发展，引起了人们广泛的注意，并被认为有可能成为解决社会救助问题的新生力量，在公益事业中的贡献也十分显著。但是，虽然非营利组织在一定23 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。程度上参与了社会救助，但是其积极的作用并没有得到充分的发挥。从总体上看，在现实中的非营利组织参与社会救助并不充分，无论是参与内容还是参与程度都十分有限，在肯定非营利组织积极作用的同时，其负面消极的影响面在社会上也逐渐形成，加上今年非营利组织在现实运作责任失范的真实案例，例如中国红十字会因郭美美事件而在公众中产生的不良印象也时有发生。由此而言，中国非营利组织面对责任困境及出路的分析，对非营利组织服务社会救助宗旨的落实有着重大的意义。4.2.1非营利组织参与救助的管理体制不完善我国的制度是由权力中心决定的，其基本架构遵循着自上而下的制度变迁，政府是政治力量的中心，在资源配置的权力上占绝对优势，居于绝对的主导地位，非营利组织的独立性和自主性很难自由发挥。改革开放前，中国具有明显的“强国家、弱社会”特征，根本没有非营利组织自我生存与发展的空间；改革开放后，伴随着市场经济的发展，并且由于政府职能的转变，确立了“小社会，大政府“的目标模式，非营利组织在中国的发展突飞猛进，在社会改革中发挥着巨大作用，突破了原有的范畴。但是由于我国的现阶段的国情决定了非营利组织的发展环境，制度变革更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度安排的能力和意愿。受传统路径依赖的制约，当前中国的非营利组织具有明显的”官民二重性“的特征，公私身份和官民身份重叠，具有浓厚的行政化色彩。正是在这种特殊状态下，非营利组织在自愿性、公益性和民间性等方面先天不足，而且非营利组织也不具有健全的“发展所必要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础”等。中国的非营利组织在获取资源、协调关系、发挥作用等方面困难重重。总之，非营利组织的发展处于一种“先天不足，后天畸形”的特殊困境中，这严重制约着我国非营利组织在社会救助中作用的发挥。例如，在我国现有的救灾组织架构中，只有中国红十字总会一家机构，其他民间组织和志愿者并没有被纳入管理体制内。从实际调查情况来看，只有中国红十字会系统和中华慈善会系统有正式参与渠道，其他非营利组织只能通过私人关系参与，甚至无序参与，其作用大打折扣。1.浓厚的“官性色彩”。在我国社会救助领域，很多非营利组织都是政府直24 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。接创办的，由政府直接包办组织资金设备以及人员安排和活动内容。这种情况下，非营利组织可以说是政府在体制外的层级架构，完全承担着政府延伸的职能，非营利组织有时被认为是“第二政府”。正是由于“官性色彩”浓厚，以至于使非营利组织在日常运作的过程中，受制于政府，行为单一，方式僵化，很大程度上脱离群众，使其失去非营利组织民间性的特色。2.贫乏的社会认同感。在社会认同感方面，政府承担着不可推卸的责任。政府没有给与非营利组织足够的信任，造成社会对非营利组织的认同度不够。非营利组织是社会选择的产物，它是通过募捐、捐赠等社会途径获得生存与发展资源的，因此获得社会的认同是其生存和发展的前提。在这一过程中，需要政府的认同和支持，因为政府的认同和支持往往具有诱导性的作用，政府可以利用其权威性和制度安排动员更多的社会力量支持非营利组织的活动，动员全社会认同非营利组织的社会价值，开发更多的社会资源，以促进非营利组织的发展。虽然在当前，非营利组织在公共管理中的作用越来越重要，政府在促进非营利组织的发展时的积极性并不高，并没有对其发展给予其足够的认同和信任，以至于社会对非营利组织的认识的广泛性和深度都比较低，加上改革开放前人们观念陈旧，因而，社会对非营利组织的认识的广泛性和深度都比较低。4.2.2非营利组织参与救助的法律体系不健全在救助救灾方面的法规体系来说，目前在我国，还没有一部综合性的救助法、减灾法或减灾条例是针对救助救灾的，而一些单行法，诸如《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等。国务院行政法规及规范性文件中，包括《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《破坏性地震应急条例》以及汶川地震发生后制定的《汶川地震灾后重建条例》也只是针对具体的某一方面。这些法律法规对非营利组织或志愿者参与救灾方面都有明确的规定，为我国志愿者参与救助救灾提供了法律支持。《中华人民共和国突发事件应对法》规定了“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”《国家自然灾害救助应急预案》规定：“依靠群众，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用”、“培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用”、“不定期开展对政府分管领导、各类专业紧急救援队伍、非政府组织和志愿者组织的培训”。《国家突发25 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。公共事件总体应急预案》规定：“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作。”由上可以看出，我国政府虽然在原则上还是很重视群众的参与，重视志愿者的参与，特别是非营利组织等社会团体和民间组织的参与。但是从总体上来说，并没有一部综合的正式的法律可以保证和支持非营利组织参与救助，非营利组织参与社会救助的法律环境是非常不完善的。在当前现行的各级各类救助管理制度中，关于非营利组织和志愿者有序参与救助的这些规范和规定，大部分都是在宏观层面所作出的原则性规定，缺乏具体的、可操作性的制度设计，也没有形成相应的参与管理机制和工作机制，导致救助过程中非营利组织和志愿者仍缺乏正式的、制度化的参与渠道和完备的救助渠道。例如我国在汶川地震救灾过程中，非营利组织和志愿者的参与热情都非常高，积极捐款捐物，但在参与过程中暴露出了各种各样的问题。这不仅制约了非营利组织和志愿者作用的发挥，限制了非营利组织和志愿者热情的提高，也从另一面来说直接影响到抗震救灾的效率和效果。4.2.3非营利组织参与救助的内容有限当前的中国，由于管理体制所限，“官民二重性”的特征在非营利组织身上十分明显；有时候，非营利组织完全服从于政府，而成为政府的隶属。因此，在我国的社会救助实施的实践过程中，政府往往处于绝对的优势和主导地位，通常都是政府发布命令，非营利组织服从。然而，由于非营利组织自身的特殊性，对公共事务的关心与对公共事务的投入完全是出于一种责任需要和社会需要，是作为基层社会组织对自身事务的关注、对公共利益的维护，与政府行政的命令安排无关。国际上的非营利组织作为独立于政府与企业之外的第三方组织，不但要承担提供公共产品和服务的具体任务，同时它也是反映民意、监督政府，影响政府公共决策重要力量。但是在我国，长期以来，非营利组织只是执行政府的具体安排，大部分的非营利组织参与的都是事务性的工作，基本上没有或者很少参与社会救助的行政管理，而非营利组织向政府参与社会决策咨询、建议的作用并没有得到充分的发挥。很久以来，我国都是强政府、弱社会的格局，政府一直是公共产品的第一26 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。供给者，居于主导地位，对社会保障责任大包大揽，在社会救助领域同样如此。但是，非营利组织有时只承担了政府延伸出来的职能，其特殊的优势和作用发挥的空间十分狭很小，非营利组织参与救助的范围与政府相比十分有限。以我国社会救助制度为例，社会救助对象是一些城乡低保人员和弱势群体，救助方式主要以现金为主，而较少关注救助对象成为弱势或者贫困的原因，也没有将贫困的原因看做是政府和社会的原因。国际上的分项救助制度对我国的非营利组织参与社会救助具有很大的启示，分项救助制度是根据被救助对象的需求来进行救助，以更有效的发挥具有独特优势的非营利组织的作用。此外，由于救助领域的不同，我国政府与非营利组织参与救助的程度就有很大的不同。例如最低生活保障制度领域，政府加大城乡低保投入，居于主导地位；非营利组织提供的资金或者服务与政府相比，无论其数量还是规模，都很难与政府相提并论。但在教育救助、医疗救助、灾害救助领域，非营利组织可以作为政府的协作者，利用其自身的灵活性和特殊性参与到救助中来，承担政府无法细致入微到个体的责任；在住房救助等领域，非营利组织救助的作用就很难发挥。4.2.4非营利组织参与程度不深参与内容是与参与程度正相关，从参与的广度来说，参与内容是有限的。参与程度则是指参与的深度层面，需要进一步加深。中国非营利组织目前在社会救助中的参与内容方面有限，同时在参与程度方面也不深。首先，目前在我国，提供具体服务是非营利组织参与社会救助的主要体现，但也只是提供具体服务这一方面，对于与之相关的其他方面则很少涉及。比如在贫困救助这个目前中国非营利组织参与的较多的一个领域，非营利组织主要通过筹集资金、运送物资等救助贫困人群和家庭，而在发动公众的支持、引起全社会的关心、与政府互动、思考新的扶贫政策或格局等以改善贫困状况等方面参与的很少。其次，非营利组织提供意见和建议方面参与程度不够。很多时候，只是在接到政府部门的有关通知时，才被动地上交一些意见和建议，才会提交一些意见书，且数量非常少，质量也不高，完全是在应付差事。在一些项目的研究与实施中，如农村扶贫和救助项目，政府部门有时会要求非营利组织的参加，会议济济一堂，27 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。声势浩大，但实际上非营利组织的代表只是出席了会议，没有真正的决策权，决策权还是集中政府手中。参与在大多数情况下只被当成是出席的代名词，不能实施真正的救助作用。4.3我国非营利组织参与社会救助存在的问题的原因分析本文从政府，非营利组织及社会三方面，将我国非营利组织参与社会救助存在问题的原因剖析如下：4.3.1制度环境影响非营利组织在参与社会救助的过程中，面临着很多来自外部的制约因素，其中，制度建设状况和法律政策环境是最大的制约因素，这严重影响了非营利组织的资源获取以及组织自身能力建设的加强。首先，我国的国家政策和制度体制因素直接影响非营利组织的发展。非营利组织的生存是以国家的态度为前提的，政府往往通过垄断性的政策和制度，单方面决定非营利组织的生存空间和行动权利。一直以来，政府对待非营利组织在意识方面是消极的和矛盾的，因而，并没有积极的规范非营利组织的运行和经营，也没有培育非营利组织的正常发展以促进全社会的进步。政府一方面认为应该发展非营利组织共同承担起社会救助的责任；另一方面，政府又担心非营利组织的过于强大，使非营利组织失去控制。政府的这种矛盾心态是由国家的政策制度体制决定的，双重管理体制是这一矛盾心态的突出表现，这就要求要求非营利组织要以一个合法的身份存在，必须依靠一个政府部门，这势必使非营利组织受到政府机构部门的制约。非营利组织又不同于社会上其他营利的公司企业，到工商部门注册登记从而获得合法地位，非营利组织本身是不盈利的，这严重制约了非营利组织的生存空间和能力的拓展。就每万人拥有非营利组织而言，法国每万人拥有非营利组织数为110个，日本每万个拥有非营利组织97个，美国拥有52个，新加坡拥有14.5个，巴西拥有13个，而中国这[16]一数字为2.1个。其次，法律法规不健全影响非营利组织参与社会救助的程度。要使非营利[16]赵立波.非营利部门与中国公共事业改革与发展[J].东方论坛,2005,(4):10328 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。组织健康发展，必须要有健全的法制。一方面是当前不健全的法制，严重影响了非营利组织发展的需要。西方国家非营利组织之所以迅速发展，一个重要的原因是这些发达国家拥有完善的法律体系。虽然我国积极建立发达国家有关非营利组织比较完善的法律法规框架，有关非营利组织的重大法律和规范管理条例也逐步颁布实施，经过全国人大制定的只有《公益事业捐赠法》、《民办教育促进法》、《红十字法》，完善的法律环境需要政府进一步培育，相关法律内容需要更加完善。此外，不健全的法律制度导致一些实施主体出现摩擦，不协调的地方此起彼伏，有关非营利组织的税收政策和法人制度目前是最有争议的地方。另一方面，关于非营利组织的法律法规在促进和保护非营利组织的力量不足。虽然我国已初步建立有关非营利组织注册管理方面比较完善的法律制度，但这说明不了对非营利组织的保护是十分充分的，往往这些法律法规限制了非营利组织的发展，抑制了非营利组织作用的发挥。在我国现有的管理体制下，政府异常矛盾的心态也注定了非营利组织的发展是曲折的，政府将控制考虑进来，对非营利组织的注册登记实行严格的把关政策。关于民间团体和社会组织的审批是繁琐而又严格的。另外，相关财税政策的缺失也是非营利组织受限的一个原因。非营利组织的资金来源渠道主要来自两方面：国家财政支持和社会捐资。财政政策由于功能上的错位，国家每年有为社会救助提供的大量财政拨款，但是社会救助在整个财政体系所占的比例是很小的。用于非营利组织方面的资金就更少了。从非营利组织收入的途径来看，中国非营利组织与英、美、澳大利亚等国非营利组织从政府方面所获的支持是相似的，或是说是相差不多的，美国非营利组织费用的30.5%来自政府部门，英国的这一数字是40%，法国的这一数字是60%，[19]中国的这一数字是53%。按1998年中国非营利组织的支出来看，当年全国非营利组织的支出约为360亿元人民币，政府补贴按53%的比例算共计190亿元人民币左右；而在美国，当年美国非营利组织的花费达到近5020亿美元，公共部门的补贴虽然只占到30.5%，低于当前中国政府补贴所占的比例，但其史柏年.社会保障概论[M].北京:高等教育出版社,2004:125成志刚,刘丽华.论我国非营利组织参与社会保障的理论依据[J].经济研究,2006(4):124[19]田凯.西方非营利组织理论评述[J].中国行政管理,2003,(6)29 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。[20]绝对数量远远高于中国政府补贴。这样不但不利于非营利组织的发展，更限制了非营利组织功能的发挥。另外，政府对非营利组织的财政拨款很少进行审核，只要非营利组织申请资金，国家直接拨款或者提供资金援助，非营利组织在没有任何竞争对手的情况下，直接获得财政拨款。由于缺乏竞争机制，这样虽然能在一定程度上缓解非营利组织的资金不足，但是并不能从根本上解决非营利组织自身筹集资金的难题。关于非营利组织的经营所得和税收政策是影响非营利组织资金不足的另一个问题，主要体现在缺少非营利组织税收政策，在社会上一直存在较大的争议。关于非营利组织的法人制度的缺陷也限制了非营利组织的主体地位作用的发挥，对非营利组织的非营利性限定不明确；国家应加大对非营利组织的税收优惠力度。4.3.2社会支持限制社会力量的有力支持是我国非营利组织有效参与社会救助的社会基础。我国社会力量的支持主要有：为非营利组织提供各种捐赠，主要以现金为主；志愿者志愿行为；关注监督这些非营利组织。但在目前，我国社会对非营利组织的支持力度还很不充分。从基金会供款来看，据中国人民银行统计，中国48%的基金会资产规模在人民币1000万元以下，38.5%的资产规模在1000万元到1亿元之间。只有13.5%的基金会资产规模超过了1亿元。而在美国，基金会在2000年就已达到56600多家，资产总额达4860亿美元，每年向社会提供的资助达290亿[21]美元。从企业捐赠来看，“2006中国慈善排行榜”于4月18日在北京公布，中国内地的捐款一半多是来自于海外华人企业或基金，三分之一来自于跨国公司，而中国数百家上市公司榜上无名。国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠。从个人捐助来看，美国、日本等发达国家的慈善捐赠80%来自民间，中国慈善业的捐赠只有10%来自普通百姓。1998年中国人均慈善捐助只有1美元，到[20]成志刚,刘丽华.论我国非营利组织参与社会保障的理论依据[J].经济研究,2006(4):124[21]沈亚军等.慈善文化：中国慈善业的“短腿”[N].光明报,2006-5-8(5)．2430 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。[22]2000年，人均慈善捐助竟然下降到不足1元人民币。可见，在我国来自社会的捐赠在非营利组织收入中所占比例并不大，所获捐赠资金偏少。关注与监督欠缺是社会支持不足的另一个原因。大部分非营利组织本身就是来自社会的民间团体，其成立的目的是为了服务于社会大众，但是，社会对非营利组织的关注和监督是非常有限的，缺乏相应的志愿行为。在美国，现在成年人口中有一半人志愿捐献他们的业余时间，每年捐赠200多亿小时，相当[23]于900万全时的工人一年的工作时间。志愿人员也已开始参加社区的各种项目，如公共安全、为无家可归者服务、艾滋病防治工作、处理儿童健康及福[24]利的工作。而在中国，据青年志愿者协会统计，至2002年底，中国有8000[25]多万名志愿者，约占人口总数的7%。只有社会公众的志愿行为增加了，才能为非营利组织提供强大的群众基础，但从整体上来说，中国社会公众的志愿行为还是很有限的，不少人都没有听说过志愿行为更不用说做出志愿行为了，以志愿行为相对广泛的广州市为例，市民中从没听说过志愿工作的比例高达[26]43.3%。有资料表明：中国的志愿者中51.3%的人一年只参加一次志愿活动，5.4%的人只在特殊时间和节日参加，1.7%的人一周或两周一次，1.3%的人一个月或两个月一次。这意味着，我国的志愿者活动还不够经常，与美国60%的妇女每周奉献3.4个小时，49%的男人每周奉献3.6个小时的志愿服务行为相比，[27]有一定的差距。此外，有关非营利组织服务质量的社会监督机制以及评估机制很不健全，政府并没有出台相关的监督政策和制定一个关于非营利组织的评估标准，对非营利组织的了解大多采取座谈和会议的方式，限制了非营利组织参与社会救助的积极作用的发挥从而不能有效的参与社会救助。4.3.3组织能力制约任何组织的生存发展既离不开外部因素的影响，也离不开内部因素的制约。[22]沈亚军等.慈善文化：中国慈善业的“短腿”[N].光明日报,2006-5-8(5)．24[23]辛本禄.第三部门的兴起及价值理性的回归[J].学术交流,2003,(5):16[24](美)派恩斯著.公共和非营利性组织的人力资源管理[M].北京:清华大学出版社,2002年:233.[25]吕诺.社区志愿者,成长中的喜与忧源[J].社区,2003,(6):3[26]涂敏霞,张炳富.广州市民如何看待志愿工作[J].青年探索,1998,(4):18[27]社区志愿的火种何以燎原[J].社区,2005,(4):4531 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。限制我国非营利组织有效的参与社会救助，除外部环境因素之外，目前中国非营利组织自身参与救助的能力是阻碍非营利组织有效性发挥的至关重要的因素。1.现代营销理念薄弱近些年来，我国的非营利组织由于各种原因，逐渐偏离了成立之初的组织理念，很多组织把经济效益当做组织存在的主要目的。根据清华大学非营利组织研究的数据，从数量上算，中国的非营利组织70%左右是营利的，有着明确[28]的营利宗旨、明确的营利机制和明确的营利性分配机制；但是我国非营利组织没有树立正确的营销理念。国外的非营利组织设立营销部门，非常重视运用营销来发展组织这一手段，并把营销部门放到了重要的地位。现代营销理念要求非营利组织既要考虑到社会和服务对象的满意度，也要考虑到组织自身的发[29]展的规划远景。但是我国非营利组织的营销理念不足，这严重影响了非营利组织参与社会救助的有效性的发挥，影响了对公众需求的正确认识，影响了非营利组织社会影响力的扩大与公众形象的提高，并也影响了非营利组织有效拓宽组织吸收各种资源的来源渠道。2.筹资能力不强世界上任何组织的生存都会遇到资金不足的困难，从我国的情况来看，由于人口众多，地域广阔，非营利组织面临的资金不足的问题似乎更加普遍和突出。由于政府管理体制也在逐步调整和改革，社会对非营利组织的关注比以前更多，但是仅仅依靠政府的财政拨款是不能维持非营利组织的生存和发展的。当前的现实情况是，非营利组织要使组织生存下来，除政府拨款外，还要获得会费收入和企业赞助，这一部分占非营利组织资金来源的比重较大，约为26.8%，然而由于其组织成员的有限性和社会企业的营利性，使得这一部分资金的来源毕竟有限，且有时难免要接受赞助企业附加的不合理要求，非赢利组织就逐渐丧失了自己的独立性，受资助者价值观和行为的引导。同时，由于非营利组织非营利性的特征，这决定了非营利组织的经营目的不是为了获取利润[28]王名,贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界,2002,(8):35[29]文军,王世军.非营利组织与中国社会发展[M].贵阳:贵州人民出版社,2004:10632 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。和资本，那么组织通过服务所获得的资金援助的比重更小，所占比例仅为5%；而来自社会各界的捐款和资助合计不到6%。非营利组织的运营资金不足，使非营利组织很难开展正常的组织活动，严重影响了非营利组织自身的发展以及有效参与社会救助积极作用的发挥。非营利组织运营资金不足，自然就影响自身能力的提高，影响非营利组织的筹资能力的提高。资金不足吸引不了优秀的人才进入组织，参与管理。组织管理能力底下，缺乏创新，也会使组织的筹资能力降低。长久以来的财政拨款易使组织缺乏竞争意识，缺乏向社会筹集资金的意识，很难调动社会资源，满足自身的需要。社会民众的志愿行为是参与捐资的一个主要因素。这与当地经济发展水平有关，这与目前中国非营利组织的社会影响力和社会公信力也有密切的关系。筹资能力不强导致中国非营利组织运作资金少，这可以从其支出规模中看出：中国非营利组织的支出规模很小，近2/3的组织年支出在10万元以下，年支出超过100万元的只占总数的1.6%。据估算，中国非营利组织的总支出规模大概在724亿元左右，占GDP的比重约为0.92%，占整个第三产业GDP比重约为2.88%，远远低于发达国家，也低于一些发展中国家。3.内部管理不完善目前，中国非营利组织存在着许多问题，这与组织的内部管理不完善有关。非营利组织不同于政府机构和注册登记的公司企业，它并没有制定严格的组织内部管理制度，即使制订了也没有严格的遵循规范。不健全的规章制度使组织纪律松弛、组织前景灰暗，影响非营利组织活动的正常开展，比如不健全的人事制度，达不到组织需要的人才培养力。组织的吸引力不足，更招募不到优秀的人才。人才是决定一个组织生存和发展的关键要素。充实的专业人员，可以增强组织的筹资能力，为组织创造良好的社会形象，促进组织发展。培训机制的不健全限制了现有组织人员工作水平的提升，服务数量和质量也就得不到提高。社会对非营利组织提供救助的服务质量的满意度不高，这在很大程度上与我国非营利组织自我管理有关。一方面，中国非营利组织的自律机制存在问题，对组织的自我要求不严格，个别非营利组织的公信力下降，这也影响了其自身能力的提高。另一方面，中国非营利组织的财务管理制度也存在问题，现存的非营利组织中，一半以上的非营利组织通过内部审计或不通过审计作定期的财务报告，只有14.7%的组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度财务报33 第4章我国非营利组织参与社会救助存在问题及原因分析错误!未指定书签。错误!未指定书签。[30]告，而10.5%的非营利组织没有年度财务报告制度。近些年来，一些非营利组织在进行慈善活动时，如中国红十字会在私自使用所筹集到的资金时缺少自律，资金使用透明度不高，混淆了非营利组织存在的法律责任和经济责任，违背了组织成立之初的服务宗旨，这严重影响了非营利组织的声誉与能力，进而影响其对社会救助的参与。4.4本章小结我国的非营利组织在参与社会救助的过程中，显示了巨大的积极作用，但是在肯定非营利组织的积极作用的同时，也有其他一些负面的作用出现，比如在管理体制、法律法规方面。本节就是对我国非营利组织参与社会救助的过程中出现的问题进行分析，指出出现这些问题的原因。[30]王名,贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界,2002,(8):3534 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。第5章国外非营利组织参与社会救助的实践及启示上世纪70年代，西方福利国家遭遇严重的福利危机，为解决危机所带来的各种困扰和各种难题，进而对社会保障制度进行改革，为非营利组织的参与提供了契机，扩大了非营利组织作为福利供给主体之一的作用，这对我国非营利组织参与社会救助有重要的借鉴意义。5.1英国非营利组织参与社会救助实践在英国，12世纪初期，就开始出现志愿性的、公益性的民间慈善组织。英国是西方比较早的福利国家，非营利组织出现也比其他国家要早。英国的基督教会和慈善机构是参与社会救助的主要力量，主要通过慈善施舍来帮助贫困和弱势人群。在18世纪，由于科技革命的影响，英国的工业化程度逐步提高，民间的公益慈善团体的数量也日益增多，非营利组织的影响力在整个社会公共服[31]务领域的影响力逐年增大，尤其在社会救助领域发挥的作用日益突出。英国的慈善机构就是早期的非营利组织，虽然慈善机构是民间团体，但是英国政府非常重视与这些民间团体的关系，早在1601年，英国就颁布了《慈善法》，这是世界上有关慈善事业的第一部法律，在法律上为慈善组织确立了合法的地位。400多年以来，慈善事业已成为英国社会的重要组成部分。英国比较有名的慈善组织有“乐施会”、“大不列颠红十字会”，这些组织在济贫、救死扶伤、救助灾难方面做出了巨大的贡献。英国的慈善组织可以享受到的好处是收支一律免税，在申请资助的时候是合法的。并且，其登记注册程序根据年度经费决定，低于5000英镑的组织不需要向国家注册登记就可成立。英国政府严格的立法促进了慈善事业的发展。1998年，《政府与志愿及社区组织合作框架协议》由英国政府与全英慈善组织合作委员会签署，这表现了政府与非营利组织进一步合作的意愿，非营利组织可以作为社会救助的主体之一，与政府为培育民间慈善组织、支持志愿者活动而共同努力。虽然非营利组织的独立性是组织成立的前提，但是与政府的大力支持是分不开的。首先许多慈善机构是由政府主张成立或者鼓励成立的。慈善组织通过与政府合作，申请资金援助，可以促[31]林闽钢,王章佩.福利多元视野中的非营利组织研究[J].社会科学研究,2001(1):10535 第5章国外非营利组织参与社会救助的的实践及启示错误!未指定书签。错误!未指定书签。进组织更好的发展。其次，英国的《慈善法》规定成立一个专门的非部委机构---慈善委员会，负责慈善组织的登记和监管。委员会的主要使命是推动慈善事业发展。此外，英国是一个基督教信仰的国家，公民对捐款、做善事有一种自觉意识和志愿行动。英国的慈善商店通过自我经营，获得经营费用，促进组织发展。商店的商品大多是企业捐赠或者居民捐赠，物美价廉，对低收入家庭来说，是一个经济实惠的生活渠道。5.2美国非营利组织参与社会救助实践美国是世界上慈善捐款最兴盛和按人口比例志愿者最多的国家，目前慈善机构手中掌握着占GDP近10％的财富。每年，每个美国人要将收入的1.8％进[32]行捐赠，每个美国家庭贡献志愿劳动所创造的价值占家庭总收入的2.36％。在美国，捐赠资金大部分都是来自民众自发组织或者富人捐赠的慈善基金。慈善机构有专门的理事会，而且有专门的监督部分，帐目十分透明，所以民众也愿意把钱交给他们去做慈善工作，可以说，美国的慈善机构运营的十分成熟。这与美国的慈善土壤是分不开的。按美国人口比例计算，美国是世界上志愿者最多的国家，每年每个美国人或者每个家庭都将自己的劳动所得进行捐赠。美国受基督教影响巨大，认为做善事也是人奋斗的事业，信仰的作用功不可没。有数据显示，在美国，13岁以上人口中有50%每周平均志愿服务4个小时；75%的美国人为慈善事业捐款；每年有30%的慈善捐款直接从工资中划出，平均每个家庭捐出年收入的3%～4%；共有160万个以上的非赢利机构，掌握的资金为6700亿美元，几乎相当于印度或韩国的国民总收入，非赢利机构的雇员有1100万人；2005年，美国人的慈善捐助达到2603亿美元，人均捐款878美元。从以上几组数据来看，美[33]国人参与慈善事业的广泛性无疑是世界上独一无二的。基金会撑起了美国的慈善事业，是慈善事业的主要运作方式。卡内基认为，不应把财富零零散散地分给大众，而应以设立企业的方式来管理财富。所以，在美国，基金会除了从事慈善活动外，还需要经营财富，使资金获得增值。并[32]李梦堃.美国为何慈善兴盛[N]，南方周末，2010-09-30[33]张健.普通人造就美国慈善神话[N]，半月谈，2010-04-2436 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。且法律规定，基金会的经营收入是不收税的。关于美国慈善事业的法律条款，最大的特点是税收减免。可以说，是美国的制度推动慈善事业的进一步发展。联邦税法规定，慈善团体的注册是很容易的，只要向慈善团体所在的州提出申请就可注册。5.3西方国家的经验启示首先是非营利组织得到国家的大力支持。比如英美等国，政府展开与非营利组织的紧密合作，促进非营利组织的发展。其次是健全的法律法规体系，为非营利组织参与救助提供法律支持，营造了一个良好的法律环境。第三是非营利组织自身加强能力建设，扩大筹资渠道，培训专业人员，促进服务质量的提高。第四是经营实体，建设慈善超市，慈善商店，安排失业人员在商店工作，即解决了就业，非营利组织也可以获得经营收入，促进组织的运行发展。完善的监管体系是加强非营利组织在社会救助的参与所必需的，为各方交流信息、促进资源共享提供平台和机会，以实现人力资源共享；社会救助方式的多样化也为我国非营利组织在参与社会救助提供了参考。5.4本章小结通过对西方英美国家非营利组织参与救助的分析，指出慈善事业之所以在西方兴盛的原因，与其天然的慈善土壤是分不开的。通过上述分析，对我国的非营利组织参与社会救助提供了借鉴。37 第6章完善我国非营利组织参与社会救助的对策建议错误!未指定书签。错误!未指定书签。第6章完善我国非营利组织参与社会救助的对策建议非营利组织生存空间往往直接受政府的态度影响，生存的社会环境在很大程度上是受政府与非营利组织自身影响，因此中国非营利组织要有效地参与社会救助并发挥其应有的作用，需要政府、非营利组织自身和社会三方面的的共同努力，而解决政府和非营利组织的关系是问题的关键所在。一方面，国家应为非营利组织参与社会救助创造一个良好的制度环境，从政策体质、法律法规和财政资金等方面加强对非营利组织参与社会救助的支持，给非营利组织适度发展的生存空间，积极构建社会救助主体多元化的思想理念；另一方面，非营利组织要在理念的树立、财政收支的公开情况、人员素质水平等方面完善自身内部管理，从整体上提升参与社会救助的能力，从而达到有效参与社会救助的目的。6.1加强我国非营利组织参与社会救助的环境建设6.1.1建立健全法律体系中国的非营利组织要有效的参与社会救助，与国家的支持度紧密相关，国家应通过规范的政策、法律和法规为非营利组织救助充分发挥作用创造良好的制度环境。目前我国政府在社会救助产品的供给仍然处于绝对主导地位，要使非营利组织真正发挥应有的作用，切实实现社会救助的“社会化”，需要国家通过立法来确认非营利组织的社会地位、社会功能以及社会责任，科学合理地界定政府、非营利组织、社会、市场四者之间的关系，以此加快非营利组织的社会化和自治化进程。首先，为非营利组织的合法地位制定统一规范的基本法。各类非营利组织，包括各种基金会、社会团体、民办非企业单位以及未登记注册的各种非营利组织等都应该被基本法所涵盖。基本法内容应大致包括：重申《宪法》规定的公民结社权利；通过登记注册赋予非营利组织以法人或其他合法的地位，对合法的非营利组织提供财政税收上的优惠政策；对各种非营利组织加以法律上的分类并定义和区分不同分类的法规政策；从法律和政策上对非营利组织进行规范和制约等。其次，为非营利组织的在社会救助领域建立专项法规体系。非营利组织本38 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。身就与社会上其他团体企业不同，特别是以参与社会救助为主要活动内容的非营利组织，其功能的发挥为社会救助的开展提供了一个良好的客观条件，国家应该把该类非营利组织作为一个分类独立出来并促进其发展。此外，由于这类组织承接的是政府转让出来的诸如针对弱势群体进行救助的等特殊职能，在财政、税收等政策方面也比其他非营利组织可能会获取到更多的优惠，因此，在监督管理上需要制定专项法规来规范和监督管理这类组织的行为和活动。6.1.2改革管理体制随着改革开放的深入，取消非营利组织的业务主管部门审批是大势所趋。但目前，中国非营利组织不仅数量庞大，类型多样，而且自律机制还不够完善，各种监督、评估机制还不健全，相应的主管部门人力有限，对各类非营利组织也不能进行有效的监督，其社会公信力和社会认同感也还不高，因此这些现实情况的存在，对于中国非营利组织的管理，整体取消当前的管理体制还需要慎重的把握，应根据中国政治、经济、社会发展的现实需要，有选择地界定一些优先培育发展的领域，比如对社会救助领域的非营利组织采取相应的政策优先考虑其发展，通过逐步简化其审批登记程序来放宽对这一领域的非营利组织限制。参与社会救助的非营利组织有其自身的特殊性，可以通过指定社会救助主管机构作为其在该领域内业务主管单位，减少非营利组织寻找业务主管的困难，并以法律形式将社会救助主管单位的权限及责任、义务等规范化和制度化；另外通过评估体系和社会监督机制的建立，将业务主管单位、非营利组织的业务管理职能透明化与公开化，并借助社会监督机制来加强非营利组织的管理。在个别条件成熟的地方，也可以考虑先进行取消业务主管部门的试点，在取得成[34]功的基础上总结经验，然后推广。6.1.3加强舆论宣传和社会监督社会力量的支持可以帮助非营利组织有效的发挥参与社会救助作用，社会力量支持包括社会的捐赠行为和志愿行为以及社会的认同、关注和监督等。为此，一方面政府应加强宣传非营利组织参与社会救助的事迹，让更多的人了解[34]史柏年.社会保障概论[M].北京:高等教育出版社,2004:12539 第6章完善我国非营利组织参与社会救助的对策建议错误!未指定书签。错误!未指定书签。非营利组织的优势及其参与社会救助事务的有利作用与独特功能，积极构建社会救助主体多元化的思想理念。另一方面，政府应积极开展公益道德建设，既能提高公民的道德水准，还能巩固非营利组织参与社会救助的文化基础，在思想理念上进一步加强了社会的认同，培育公民的大公无私、乐施好济、扶贫救弱等公益道德，培育公民积极参与、互助共济的志愿精神；还要加强全社会共同监督非营利组织的宣传，让更多的公民关心社会公益事业，让大家认识社会公众有权利对其进行监督，这样，有利于非营利组织在参与社会救助的同时，自觉的提升服务质量和水平，更好的实施服务。政府也可以借助媒体报道等手段，通过宣传热心捐赠人士和志愿者的事迹，使来自更多社会的力量关注关照社会公益事业，在全社会形成一种和谐的社会关系，为非营利组织参与社会救助创造良好的舆论环境。6.1.4加大国家资金支持非营利组织不同于社会其他企业，本身是不营利的，这需要国家财政资金的支持。缓解非营利组织救助资金不足的重要途径就是依靠国家的财政拨款。近些年来，由于我国政府机构的庞大臃肿，财政资金非常紧张，每年用在社会保障制度上的财政就占了相当大的比重，所以，国家对非营利组织的财政支持是有限的，并不能完全满足非营利组织生存发展的需要。杨团认为，国家虽然应该加大社会救助事业经费拨款，但是非营利组织自身应该提升管理能力，提升自筹经费的能力。国家可以针对那些规模小、没有外来资金的维系，必须依靠国家的财政支持才能生存的非营利组织提供专门的财政援助。此外，国家可以针对某个具体的项目，政府和非营利组织可以以项目为基础共同合作，充分利用各自的优势，政府发挥主导作用，社会组织来拾遗补缺。国家可以根据各阶层共同关心的问题设立基金会，为他们提供交流的平台和途径，扩大影响，使非营利组织筹资范围更加广泛。国家还可以放松管制的领域，允许非营利组织进行项目性投资，间接加大对非营利组织资金的支持。40 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。6.2提升我国非营利组织参与社会救助的能力要使中国非营利组织有效地参与社会救助，除了良好的参与环境、政府和社会的有力支持外，最关键是非营利组织应提升自身参与能力。非营利组织参与能力的提升涉及完善自身理念、增强筹资能力、构建非营利组织的治理机制、建设专业化的人才队伍多个方面。6.2.1完善自身理念首先，非营利组织应牢固树立社会责任理念。社会共同责任理念体现的是社会成员之间的互帮互助，是“人人为我，我为人人”思想的具体表现，因而国家社会在推崇社会责任方面有义不容辞的义务，非营利组织成员更有道义上的责任。在非营利组织成员间强化社会共同责任理念，有助于多元化主体的社会救助机制的建立。其次，非营利组织应建立现代营销理念。我国非营利组织要特别加强自身的营销理念，可考虑成立专门营销部门来开展相关的活动，从而扩大自身影响，提升社会的关注度。6.2.2增强自身筹资能力非营利组织参与社会救助问题的原因分析里面已经提到，非营利组织自身的公信力、内部管理体制力及其营销活动均决定了非营利组织的自身筹资能力，要增强非营利组织的筹资能力，必然要求做好上述方面的同步工作。首先，争取外部援助。非营利组织要建立同政府的良好关系以争取更多的政府资金帮助；同时要整合社会资源，实现资金收支透明化，从而增强社会信任力以争取更多的社会捐赠和公益捐赠；非营利组织要加强与企业的合作，以争取更多的捐赠；申请低息贷款；非营利组织应加强国际交往，通过与国际非营利组织的沟通与合作，以争取更多的国际上的资金援助。其次，扩大自创收入。非营利组织可以收取服务费用，但是收费是为了降低成本，不应该按市场规律收取，所以，这些服务收费是低水平或者免费的；非营利组织还可以从事经营活动，前提是这些经营活动是合法的，必须用于组织自身需要，例如经营实体，通过经营慈善超市，获得慈善资金；福利博彩也是非营利组织获取资金来源的重要方式。此外，建立非营利组织参与社会救助的财务管理体制，提高社会救助的资41 第6章完善我国非营利组织参与社会救助的对策建议错误!未指定书签。错误!未指定书签。金使用效率。只有实行透明高效的财务管理系统，才能提高自身的社会公信度，增加捐赠人对组织的认同，从而获得更多的捐赠。争取组织参与社会救助的减免税待遇，对组织的发展意义重大。最后，非营利组织还可以进行科学的投资管理。6.2.3构建组织治理机制首先，加强非营利组织的自律机制。非营利组织是社会公益的化身，但它有时也会受到来自社会环境的影响和侵蚀，会在日常的组织活动中渐渐失去自身的社会伦理道德。如果非营利组织自身出现违规行为，将会在全社会形成巨大的负面效应，严重影响社会公众的信念，会对非营利组织造成极大的声誉损失。一方面，非营利组织在参与社会救助的过程中，应成立一个行业自律机制，树立组织成员的共同意识、共同规范和共同道德，并且相互联系、相互制约、共同发展，开成网络式的互律机制，推动该领域非营利组织的健康发展；另一方面，非营利组织内部要加强自律机制，在开展业务中严格要求自己，并始终贯彻非营利、服务社会、求公益等宗旨。其次，要建立民主的组织管理机制。非营利组织不但需要民主的管理机制来调动其工作人员的积极性，还能吸引大量的专业人员进入组织，为组织的发展壮大力量。非营利组织应注意根据具体情况来创设富有弹性和灵活性的管理机制，形成民主的管理风格和充满活力的工作团队，充分调动组织中成员的积极性，从而发挥组织的潜力，提高组织的整体效率，并增强组织的凝聚力和对工作人员特别是优秀人才的吸引力。6.2.4建设专业人才队伍建设专业化的人才队伍，有助于提高组织参与社会救助的能力。这需要非营利组织内部的积极培养。非营利组织的成员除了和其他企业中的员工拥有专门的知识和技能外，还要求拥有能为他人积极奉献的志愿精神和慈善精神；不仅要求组织成员拥有高尚的思想道德，还要积极乐于为非营利组织的事业所献身。所以，对整个组织来说，既需要高素质的一般工作人员，更要有高素质的领导人员。首先，非营利组织要通过在职教育培训促进组织内部员工掌握基本知识和专业知识以提高员工的整体素质，促进救助服务专业能力的提高。其次，建立灵活的管理体制，吸引社会上更多的优秀人才进入组织，更好的为社会救助服务。42 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。6.3本章小结为更大限度的发挥非营利组织参与社会救助作用的发挥，本章提出上述建议。主要是从两方面来分析，一方面是从外界环境方面，包括我国当前的政策法规、监督体系等，另一方面从非营利组织自身能力建设来分析，旨在提供对策建议。43 结论结论我国的非营利组织广泛的存在于社会企业、公司单位以及政府部门机构中，在对非营利组织调查学习研究的过程中，非营利组织的发展呈现出一种不断壮大的趋势。社会救助是社会保障的重要组成部分，是我国社会的最后一道保护线。国家为关注民生，出台了十大救助制度，但是，依然满足不了逐渐庞大的救助需求。此外，非营利组织在解决我国济困救灾，帮助弱势群体的过程中，发挥了极大的作用。本文就是研究非营利组织参与社会救助的过程中出现的问题，提出相关对策建议。非营利组织因其公益性、灵活性、贴近基层，被我国社会广泛接受；但是他们的发展也同样面临着困境。通过借鉴西方国家的成功检验，结合我国的实际国情，分析非营利组织参与社会救助的问题及原因，探索我国分非营利组织参与社会救助的发展对策。具体而言，要促进非营利组织的发展，政府应转变观念，增强对非营利组织的认同和支持；推动相关制度和法律的完善；创新管理方式，加强对非营利组织的培养和扶持。非营利组织应建构现代理念，拓宽筹资渠道；积极参与社会公共事务，获得政府的合法化认同；提升组织自身的能力，促进组织筹资能力的加强；根植社会基层民众，搭建自身与公众的沟通、交流平台。分析非营利组织参与社会救助的问题，探索其对策建议，不仅有利于非营利组织自身能力的发展，而且能为我国社会救助主体多元化的建设提供社会基础，促进社会改革的进程，且有利于加强和谐社会的建设。通过研究非营利组织参与社会救助的问题建议，旨在提高我国非营利组织自身建设能力，积极构建我国和谐社会，为我国救助主体的多元化提供发展基础，促进整个社会的全面进步。44 山东财经大学硕士学位论文错误!未指定书签。错误!未指定书签。参考文献[]张洪武.非营利组织在社区治理中的作用[J].政府管理,2010,(2):37[2]田凯.西方非营利组织理论述评[J].中国行理,2003,(6):613王名.非营利组织管理概论[M].北京:中国人民大学出版社,2002:35[4]王名,贾西津.中国NGO的发展分析[J].管理世界,2002,(8):31[5]成志刚,周批改.非营利组织管理研究[M].长沙:湖南人民出版社,2005:6.[6]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005:59[7]成志刚,刘丽华.论中国非营利组织参与社会保障的理论依据[J].理论界,2006,(4):73-74.[8]田凯.西方非营利组织理论述评[J].中国行理,2003,(6):61[9]郭国庆.现代非营利组织研究[M].北京:首都师范大学出版社,2001:26[10]顾时.民间组织应更多介入公共服务[J].新世纪周刊，2006,(2):19[11]黄晓勇,蔡礼强.中国民间组织的现状、作用及政策建议[A].中国民间组织报告2008[C].北京:社会科学文献出版社，2008:3[12]王绍光,何建宇.中国的社团革命一一勾勒中国人的结社的全景图[J].浙江学刊,2011,(4):48[13]GilbertN.TheEnablingstate:ModernwelfareCapitalisminAmerica[M].Newyork:oxfordUniversityPress，1989[14]王名,刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[J].中国非营利评论,2003,(1):52[15]江治强.发挥民间组织在改善民生中的作用[J].红旗文稿，2008,(2):124[16]赵立波.非营利部门与中国公共事业改革与发展[J].东方论坛,2005,(4):103[17]田凯.西方非营利组织理论评述[J].中国行政管理,2003,(6)[18]成志刚,刘丽华.论我国非营利组织参与社会保障的理论依据[J].经济研究,2006(4):124[19]沈亚军等.慈善文化：中国慈善业的“短腿”[N].光明日报,2006-5-8(5)．24[20]沈亚军等.慈善文化：中国慈善业的“短腿”[N].光明日报,2006-5-8(5)．24[21]辛本禄.第三部门的兴起及价值理性的回归[J].学术交流,2003,(5):16[22](美)派恩斯著.公共和非营利性组织的人力资源管理[M].北京:清华大学出版社,2002年:233.[23]吕诺.社区志愿者,成长中的喜与忧源[J].社区,2003,(6):3[24]涂敏霞,张炳富.广州市民如何看待志愿工作[J].青年探索,1998,(4):18[25]社区志愿的火种何以燎原[J].社区,2005,(4):4545 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