中国的反贫困政策 评价与展望

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1、2009年3月上海行政学院学报Mar.,2009第10卷第2期JournalofShanghaiAdministrationInstituteVol.10,No2中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：1009-3176（2009）02-056-（13）中国的反贫困政策：评价与展望*魏后凯邬晓霞（中国社会科学院，北京100732）摘要：近年来，随着改革开放的不断推进，中国的贫困问题已逐渐由农村贫困发展为农村贫困与城市贫困并存的局面。本文考察了中国现行的贫困标准和总体贫困状况，并对国家反贫困政策绩效进行了初步评价。在此基础上，针对现行反贫困政策存在的主要问题，提出应按照统

2、筹城乡协调发展的理念，建立统一的城乡贫困标准、监测体系和国家反贫困政策，树立农村与城市反贫困并重的理念，统筹城乡社会保障和就业制度。关键词：中国；贫困标准；城市贫困；农村贫困；反贫困政策一、贫困的界定与贫困标准1．贫困的界定贫困是伴随着人类发展而产生的一种经济社会现象。它包括绝对贫困和相对贫困两种基本类型。所谓绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要，生命的延续受到威胁。所谓相对贫困，一方面指随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困；另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的

3、收入差别而产生的贫困（王朝明等，2005）。显然，相对贫困是与低收入概念紧密联系在一起的。在经济发展的初级阶段，由于发展水平较低，人们更多注重绝对贫困问题；而当经济进入中高级阶段，则更多关注的是相对贫困问题。就绝对贫困来说，根据贫困成因的不同，一般可以从两个角度来界定贫困。一是“资源匮乏说”。收稿日期：2009-01-08作者简介：魏后凯男（1963—）中国社会科学院研究员城市发展与环境研究中心副主任博士生导师邬晓霞女（1981—）中国社会科学院研究生院博士研究生*本文系中国社会科学院重大课题《我国国家区域政策与区域发展新格局研究》的阶段性成果。56魏后凯、邬晓霞：中国的反

4、贫困政策：评价与展望如英国学者奥本海默认为，“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏”（Oppenheim，1993）；国家统计局农调总队（1990）在《中国农村贫困标准研究》中指出，“贫困一般指物质生活困难……他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。二是“机会能力缺失说”。世界银行（1990）将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”；阿玛蒂亚·森（2001）则认为，“贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”。总体而言，早期贫困研究更注重物质资源匮乏，后期则更强调发展能力的缺失（王朝明等，2005）。但事实上，贫困是由多方面因素引起的，其特征也表现

5、在诸多方面，是一种“综合症”。世界银行在《世界发展报告2000/2001》中认为，贫困者具有三个动态特征：第一，缺少机会参与经济活动；第二，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权；第三，易受到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食危机、经济萧条等（WorldBank，2001）。这说明，贫困不单纯是低收入的问题，还体现在发展机会、社会平等和政治参与等诸多方面。2．中国的贫困标准目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍管理制度，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，两者享受不同的公共服务和福利。下面分别讨论中国的农村和城市

6、贫困标准。（1）现行的农村贫困标准自改革开放以来，随着经济发展水平的不断提高，中国的农村贫困标准也在逐步提高。从1978年到2005年，中国的农村贫困标准从100元提高到683元，增加了5.83倍。在这期间，农村贫困标准相当于全国农村居民人均纯收入的比重，从1978年的74.9%下降到2005年的21.0%（见图1）。中国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6.7万户农村居民收支调查资料进行计算后得出的。主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。基本生存需求包括两个部分：一部分是满足最低营养标准（2100大卡）的基本食物

7、需求，另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。前者为食物贫困线，后者为非食物贫困线，两者之和就是贫困标准（国家统计局农调总队，2000）。经测算，1985年中国农村贫困标准为206元，之后，根据物价指数变动逐年调整，1990年为300元，2000年为625元，2004年为668元，2005年为683元。图1中国农村贫困线和农民人均纯收入的变化资料来源：根据《新中国五十年统计资料汇编》、《2006中国统计年鉴》和《2006中国农村住户调57第2期上海行政学院学报2009年查年鉴》绘制