反贫困政策的利弊分析

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1、对中国贫困类型变迁及反贫困政策的研究标题注释：本文是KaLin的"VulnerabilitiesandSocialProvisioning：Patterns，ChangesandTrendsinTransitionalChina"一文的改写和扩展，该研究为芬兰科学院中国社会政策研究项目所资助。内容提要：本文考察了中国贫困类型的变迁过程，分析了贫困群体的特征和国家反贫困战略的变化。它以历史分析和制度分析相结合的方法，描述了中国反贫困政策演变的过程，阐释了导致这一进程的制度因素，从而为读者展示中国贫困及反贫困变迁的一般途径。本文也对中国反贫困经验作了评估

2、和总结，从而把贫困问题的研究从经验描述和政策分析层面推进到理论分析的高度。本研究将对理解政策变迁的逻辑，深化对国家反贫困战略制度背景的认识，具有一定的意义。关键词：贫困/制度变迁/政策分析/市场经济在中国，贫困研究的焦点往往是贫困的度量和发生率问题，或者是从社会管理的角度出发来分析政府的反贫困政策效应。这种研究取向与萨迈德（Samad，1996：38）对亚洲贫困研究的评论相一致。在此评论中，作者抱怨亚洲的贫困研究缺乏理论深度。而沈红（2000）在对中国学者贫困研究的文献进行回顾后也认为，这些研究很少能给读者提供充分的理论阐释。姑且不论他们的评论是否恰

3、当，这些评论都隐含了一个共同的要求，即对贫困的研究不应仅停留在经验描述和政策分析的层次上。因此，本研究把阐释的重点放在贫困类型变迁和导致变迁的制度性因素上，并试图通过这些努力来展开对贫困的理论探讨。对贫困问题的制度性研究最早是由汤森德（Townsend，1971：421996：18-32）。从这个角度出发去研究中国的贫困问题，我们就有必要把贫困问题放在权利资源和社会分层的背景中去考察，并把这一问题与制度变迁相联系。由此，本文以历史和制度分析相结合的方法，去描述贫困类型的变化和贫困群体的变化，从而给读者展现了中国贫困类型变迁的一般途径。它又回顾了国家反

4、贫困战略的变化，阐述政策演变过程及其推动力，进而评估中国反贫困战略的成功及其意义。一、国家贫困状况的转变建国伊始，由于基础设施的缺乏和技术条件的落后，新中国的经济重建面临着巨大的挑战。长期的战乱和政治动荡，为中国的工业化进程留下“一张白纸”（按照毛泽东的说法），再加上朝鲜战争爆发之后西方国家对中国实施的长期禁运，把中国经济与国际市场相隔离。这些状况造成了共和国早期相当高的绝对贫困率。如在1949～1977年之间（除1956年），国民人均卡路里日摄入量少于2千克（郇建立a，2003），这反映了当时食品的严重短缺和绝对贫困现象的流行。后来，在国家的努力下

5、，绝对贫困率有了明显的下降，但是直到这个时期末（以1978年为例），仍有2.5亿人口生活在贫困线以下（IOSC，2001）。在这种严峻的现实面前，国家通过社会主义运动，逐渐建立起一个以集体为单位的社会网络来保障人们的基本生活。在农村，土地改革运动消灭了土地私有制，国家把农民组织起来纳入到人民公社的体系中，从而使公社成为农民福利的依靠。由于这一集体制体系起到相当的保障作用，农民的生活资源虽然短缺，但并不意味着大规模的贫困。正如关信平所说：在前三个十年中的最初十年，农村贫困并不见得是一个大问题，因为农民的收入是平等分配的（Guan，2003：75）。在城

6、市，通过对工商业的所有制改造形成了公有制企业（国家所有制和集体所有制企业），他们雇佣了99％的城市劳动力（国家统计局，1986）。国家实行“低工资、高就业、高福利”（Lee，2001：61；Chen，2003a：53）的政策，并设立基本生活资料的定量供应制度、充分就业制度、较为平等的工资分配制度，以及在城市中建立的社会保障和公共服务体系。与此同时，企业福利的供给也在某种程度上补偿了城市工人的低工资。在这一制度框架中，城市贫困的压力非常小，“城市的穷人事实上并‘不十分担心他们的生活’，因为国家和集体能够保障他们的基本生活”（Mok，1987：240）。

7、改革开放后，中国经济在20世纪80年代的快速发展使绝对贫困状况有了很大的改善。农民的年人均收入从1978年的134元增长到1985年的397元，进而达到1989年的602元和2003年的2622元（国家统计局，2004）。与此相应，农村的贫困人口由1978年的近2.6亿下降到1998年底的4200万，即由占农村总人口的1/3下降到1/20（世界银行，2001：7）。在城市，工资改革使奖金成为工资的基本组成部分（Howell，1997：154），这使工人平均工资增长了近40％（XiaoWang，1986：450）。人们收入的提高也造成了恩格尔系数的下降

8、，据国家统计资料显示，这一指标在农村和在城市分别从1978年的67.7％和57.5％降低到1989年的54.